Nota sobre el control de constitucionalidad en el Perú: antecedentes y desarrollo (1823 - 1979)
| Autor | Domingo García Belaunde |
| Cargo | Doctor en Derecho |
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En el presente trabajo intento presentar un panorama sobre los orígenes del "control de constitucionalidad" en el Perú, lo que presenta algunas dificultades, y amerita una líneas de explicación.
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Lo primero es señalar que al utilizar aquí el concepto de "control de constitucionalidad", me refiero básicamente al control normativo, y adicionalmente, al que se efectúa desde la Constitución y hacia la ley. Dicho en otras palabras, la salvaguarda de la Constitución frente a la ley, aprobada por el órgano legislativo, que pretende desconocerla. Hoy por hoy, y bajo el rubro de control de constitucionalidad, se entienden muchas cosas más, pero durante el siglo XIX y gran parte del XX, el control de la ley era lo más importante dentro de un Estado constitucional, y todavía lo sigue siendo.
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Lo segundo es el plazo, que se antoja a primera vista demasiado largo, ya que en 1821 se proclama la independencia política del Perú con respecto al Imperio Español, y en 1823 se aprueba la primera Constitución, que acepta el modelo político de control constitucional. El modelo judicial de control sólo se implanta a nivel normativo en 1936, aun cuando su efectivización es más tardía.
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En tercer lugar, el presente trabajo pretende ser tan sólo un panorama de la problemática, o sea, de su desarrollo histórico, pues no hay aquí, lamentablemente, trabajos que hayan rastreado las fuentes primarias en sentido estricto, y por tanto, me he tenido que limitar a los pocos trabajos que existen sobre la materia, y además a mis propias investigaciones, que hacen de este texto un boceto necesariamente provisional.
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Como lo he adelantado, el Perú proclama su independencia política de España en 1821 -al igual que México -muy tarde si se la compara con la de otras regiones del mundo hispanoamericano, como puede ser la Argentina (1810), Venezuela (1811), Chile (1816), etc.
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El que proclama la independencia del Perú es el general argentino José de San Martín, que conduce una campaña militar exitosa que libera a la Argentina, Chile y luego el Perú, a donde llega con sus tropas en 1820.
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Cabe tener presente varios aspectos de la campaña de San Martín. Y es que por un lado, no tuvo la capacidad suficiente, desde el punto de vista logístico, para terminar con el ejército español. Y por otro, si bien proclamó la independencia política, no fue en realidad un republicano, sino que cayó, como otros en la misma época, en la tentación monárquica (es conocida la misión ad hoc que envió a Europa para buscar un príncipe europeo para el Perú), proyecto que al final es vencido. Sin embargo, la llegada de las tropas del general Simón Bolívar, que venía exitoso desde Caracas, alteró sus planes, ya que además él solo no podía consolidar la independencia que había proclamado.
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De hecho, tocó a Bolívar terminar en 1824, lo que había iniciado San Martín, y lo logró en los campos de Ayacucho, ciudad serrana del Perú, en donde se selló, por así decirlo, la independencia de la América española (quedaron sólo, para resolverse en 1898, las islas de Puerto Rico y Cuba, y en el Asia, Filipinas).
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Ahora bien ¿qué pasó a nivel legislativo en esos años, que aun cuando convulsos, no dejaron de sancionarse diversas normas?
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San Martín se declaró Protector del Perú, y bajo su protectorado hubo, como era de esperarse, cierta actividad normativa, pero de carácter provisional, mientras el Perú concluía la guerra independentista. Así se dictaron el Reglamento Provisional de 12 de febrero de 1821 y el Estatuto Provisional de 8 de octubre de 1821, ambos con disposiciones diversas durante la guerra, la validez de la normativa novohispana en tanto no guardase contradicción con los fines de la independencia, y normas generales para las zonas liberadas, mientras no se consiguiese la liberación de la totalidad del territorio. Igualmente, se dieron disposiciones para la convocatoria a un Congreso Constituyente, que en octubre de 1822 sancionó lo que se llamó las "Bases de la Constitución peruana", breve documento aprobado por el Congreso Constituyente, que en veinticuatro puntos contenía los aspectos orgánicos, garantísticos, de derechos individuales y otros, sobre los cuales se edificaría el Perú, que sería definitivamente una república y no una monarquía, como otros querían, no sólo en el Perú sino fuera de él (de hecho, mediante un proceso sui generis, el Brasil se proclamó como Imperio en 1822, con la casa real lusitana, y así permaneció hasta 1889, en que advino la República).
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Ahora bien, ninguno de estos textos contiene nada relacionado con el control de constitucionalidad, pues no sólo el tema no fue objeto de discusión, sino que además, era algo que en ese momento, en plena guerra, no interesaba.
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Más bien, la primera Constitución, sancionada en 1823, consagra por vez primera, bajo la influencia de la carta gaditana de 1812 (a la que habían concurrido muchos peruanos, algunos de los cuales habían participado en sus debates) el llamado "control político", o sea, un control de constitucionalidad que sería realizado por el Senado Conservador (art. 90, inc.1) que tenía a su cargo velar por las observancia de la Constitución, lo que compartía con el Congreso (art. 186), y que tuvo mucho predicamento en Europa durante todo el siglo XIX e inicios del XX. Pero con esta Constitución de 1823 ocurrió algo curioso: murió al nacer, como señala Manuel Vicente Villarán. Aprobada solemnemente el 12 de noviembre de 1823, fue suspendida el mismo día por el Congreso Constituyente, que en paralelo daba atribuciones omnímodas a Bolívar, en tanto terminaba la guerra contra los españoles, dándosele para tales efectos, todas las facultades que la delicada situación requería.
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La finalización de la guerra se dio en Ayacucho, en diciembre de 1824, como ya se adelantó, y tras ella, lo que hizo Bolívar, en lugar de resignar el mando y atenerse a la Constitución vigente en aquel momento, ideó otra Constitución hecha a su medida y para quedarse en el poder, inspirada en la francesa de 1799, con tres cámaras en lugar de dos, y con una presidencia vitalicia, que recaí en él mismo. Este texto, pensado y redactado por el propio Bolívar, como ahora se sabe por los proyectos que se han publicado, fue aprobado como Constitución de la nueva república de Bolivia, creada bajo su amparo y protección -si bien él no concordaba con la idea inicial -y luego se aprobó como Constitución para el Perú en 1826. El Bolívar legislador se hizo patente, entonces, tanto en el Perú como en Bolivia, y el mismo texto había sido pensado para la Gran Colombia (que englobaba, en aquel entonces, lo que hoy son Venezuela, Colombia, Panamá y Ecuador).
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La Constitución de 1826 fue, pues, la segunda constitución peruana, y se la identificó como constitución bolivariana, boliviana o simplemente vitalicia. En ella, la Cámara de los Censores fue la encargada de velar por el cumplimiento de la Constitución por parte del Gobierno (art. 51, inc. 1) y por las infracciones a la Constitución. Pero duró muy poco: en la práctica no más de siete semanas, y formalmente, seis meses.
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Y poco antes de que se aprobase la Constitución vitalicia por los colegios electorales, Bolívar tuvo que salir intempestivamente del Perú hacia la Gran Colombia, en donde los problemas internos y su larga ausencia le habían creado un ambiente hostil y bélico, que hacia peligrar sus propias posiciones. Bolívar no regresó nunca al Perú, y desengañado murió en 1830, en la localidad colombiana de San Marta, cuando hacía proyectos para viajar a Europa.
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Ante la ausencia de Bolívar, y desgastado por sus proyectos autoritarios, la sociedad civil de entonces aprovechó la oportunidad, declaró terminadas las funciones del Libertador y regresó a las tropas colombianas a su país de origen.
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Hay que tener presente que si bien la independencia formal se da en 1821, la independencia práctica se da en 1824, pero la ejecución de la capitulación de Ayacucho demoró dos años más, lo que explica que estas dos primeras Constituciones, la de 1823 y la de 1826, no tuvieran vigencia alguna.
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La Constitución de 1826 fue algo exótica, como ya lo he adelantado. Y en cuanto al tema que nos ocupa, repitió los mismos conceptos que su predecesora, consagrando el modelo político de control, que no tuvo ninguna aplicación.
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Libre el territorio de toda fuerza militar extranjera, amiga o enemiga, el Perú en realidad empieza a ordenarse institucionalmente en 1827, momento en el cual un nuevo Congreso Constituyente discute y aprueba la Constitución de 1828, que por su estructura, temática e influencia, será muy importante en el devenir histórico-político del Perú. Por eso Villarán la llama, con toda justicia, la madre de todas nuestras constituciones, pues ella sentó las bases de todo lo que vino después. Aun más, fijó en cinco años el período para una revisión total de la Constitución, lo que se hizo en el plazo convenido, dando paso a la posterior Constitución de 1834.
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La Constitución de 1828 delineó, en su artículo 92, el Consejo de Estado, compuesto por diez senadores elegidos por ambas Cámaras, y que funcionaba únicamente durante el receso del Congreso. Entre sus atribuciones figuraba velar por la observancia de la Constitución (art. 94, inc. 1), con independencia a la facultad de la acusación constitucional que por los mismos motivos...
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