Los puertos en el territorio: la constitucionalidad de la Ley de Puertos del Estado y de la marina mercante. Análisis...
| Autor | Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid. |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de La Laguna. |
Los puertos en el territorio: la constitucionalidad de la Ley de Puertos del Estado y de la marina mercante. Análisis de las sentencias del Tribunal Constitucional núm. 40/1998, de 19 de febrero y de 2 de abril de 1998.
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LA POSICION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS DE CANARIAS, CATALUÑA, GALICIA E ISLAS BALEARES ANTE LA LEY DE PUERTOS DE LA MARINA MERCANTE: COMPETENCIAS AUTONOMICAS EN MATERIA DE ORDENACION DEL TERRITORIO Y URBANISMO Y SOBRE PUERTOS QUE NO SEAN DE INTERES GENERAL
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Las Comunidades Autónomas de Canarias, Cataluña, Galicia e Islas Baleares interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, por entender que la citada Ley infringía frontalmente sus competencias exclusivas sobre puertos y ordenación del territorio y urbanismo, que se derivaban del bloque de la constitucionalidad, es decir, de lo establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. Especialmente impugnaban las definiciones sobre puertos establecidas en los artículos 2, 3, 4 y 5 (puertos marítimos, puertos comerciales, instalaciones marítimas y puertos de interés general), la determinación del dominio público portuario estatal, es decir su delimitación y pertenencias (artículos 14, 15 y 53), la competencia para ordenar el territorio de los puertos y su adecuación al planeamiento urbanístico (artículos 15, 18, 19 y 20), la ejecución de obras y su adecuación con la normativa medioambiental (artículos 21. 4, 62. 2 y 62. 3), y otros preceptos atinentes a la materia de marina mercante y a la actividad de transporte marítimo (artículos 6, 66, 86, 87, 88 y 89) (Ref. ).
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De la larga lista de preceptos impugnados de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, los que se refieren al concreto ámbito de los puertos y a su vinculación con el territorio alcanzan la cifra de veinte, de los que la Sentencia ahora analizada anula únicamente el artículo 4 y la Disposición Adicional Octava en relación con aquél, así como los artículos 21. 4 y 62. 2 y 3, que regulan las operaciones de dragados o de relleno con materiales de origen terrestre o marino, en la medida en que no prevén estos preceptos intervención alguna de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de su competencia de protección del medio ambiente (Ref. ).
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La fundamentación de la posición autonómica respecto de los preceptos impugnados puede resumirse en los siguientes apartados:
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En cuanto a las definiciones, es decir, la regulación de qué debe entenderse por puerto marítimo, puerto comercial, instalaciones marítimas o puertos de interés general, entienden las Comunidades Autónomas recurrentes (Galicia, Islas Baleares y Canarias, no así Cataluña que no recurrió estos extremos) que los arts. 2 a 5 de la Ley suponen, en la práctica, la reinterpretación de los términos establecidos en la Constitución y en los estatutos de Autonomía, alterando la configuración jurídica establecida por el Ordenamiento vigente al tiempo de aprobarse el bloque de la constitucionalidad, lo que implica no sólo una infracción constitucional sino también una invasión ilegítima del legislador estatal en materias que no son de su competencia.
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Más interés tiene la unánime impugnación del art. 3. 6 de la Ley, que incluye lo que se ha venido en llamar el principio de unidad de gestión, esto es, la integración dentro de los puertos de interés general de aquellos espacios, dársenas e instalaciones que, incluidos en la zona de servicio de los puertos estatales, se destinen a fines y usos pesqueros, deportivos o complementarios de la actividad esencial, permitiéndose también la localización de equipamientos, dotaciones o usos culturales o recreativos. Las Comunidades Autónomas recurrentes sostuvieron que con esta norma se violentaba el propio concepto de puerto de interés general, desconociéndose sus competencias sobre los puertos deportivos o pesqueros, amén de infringir las competencias exclusivas que les están atribuidas en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
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En tercer lugar, se impugna también el modelo de ordenación portuaria, basado en la previa delimitación de los bienes de dominio público portuario a través del instrumento estatal del denominado Plan de Utilización de los espacios portuarios y su posterior ordenación urbanística y espacial mediante la elaboración del correspondiente Plan Especial de Ordenación de la zona de servicio.
Anudado a lo anterior, se combaten también los preceptos que la Ley de Puertos destina a establecer mecanismos de coordinación entre las Administraciones Públicas con competencia concurrente sobre el espacio portuario, así como el modelo de ejecución de las obras en estos recintos y superficies, para concluir con el rechazo al sistema establecido en la Ley recurrida para la construcción de nuevos puertos o la ampliación de los existentes.
La razón última de la postura de las Comunidades Autónomas personadas en el recurso de inconstitucionalidad se sintetiza así: sólo el ejercicio de competencias sobre urbanismo y ordenación del territorio, que corresponden a las Comunidades Autónomas y a los Ayuntamientos, puede justificar la ubicación de actividades no portuarias y la ordenación de los espacios del puerto, y esta actividad no se puede realizar a través de un planeamiento sectorial cuya competencia de aprobación corresponde al Estado. Asimismo, tampoco puede admitirse que el citado instrumento de ordenación portuaria pueda servir de cobertura para permitir la ejecución de obras en la zona de servicio, ni menos aún que esta actividad de construcción esté exceptuada del deber general de someter a licencia municipal cualquier acto de construcción o uso del suelo. Finalmente, resulta imposible de aceptar que sea el legislador estatal quien imponga obligatoriamente la consideración urbanística de la zona de servicio de los puertos estatales como un sistema general de transportes y comunicaciones, pues ello constituye una rotunda manifestación de la potestad de ordenación urbanística y de planeamiento territorial, que está atribuida en exclusiva a las Comunidades Autónomas y no al Estado.
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Impugnan también las Comunidades Autónomas determinados preceptos (art. 21. 4 y 62. 2 y 3) que inciden, según ellos en las competencias que tienen atribuidas en materia de Medio ambiente, concretamente la ejecución de dragados y la realización de vertidos en los puertos de competencia estatal. Al no haberse dispuesto en los mencionados preceptos ningún trámite que permitiera intervenir a la Comunidad Autónoma en estas actividades, es claro que el legislador estatal se ha excedido invadiendo así las competencias autonómicas en esta materia.
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Por último combaten también algunos de los preceptos dedicados a la marina mercante, en concreto la definición de que se considera marina mercante a los efectos de la ley, las competencias sobre salvamento marítimo y las atribuciones que la ley asigna a los órganos estatales en materia de seguridad de la navegación y de la vida humana así como también sobre la lucha contra la contaminación. Estos preceptos no van a ser abordados en el presente trabajo, pues no afectan en ningún caso al ámbito espacial o al territorio, sino que constituyen un claro ejemplo de colisión entre interpretaciones jurídicas acerca de las competencias atribuidas a una y otras Administraciones Públicas (Ref. ).
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En los últimos días el Tribunal Constitucional ha dictado una nueva Sentencia [el 2 de abril, sin que se hubiera publicado aún en el Boletín Oficial del Estado en el momento de redactar este comentario] en materia de puertos, que resuelve los conflictos de competencia acumulados núms. 686/86, 205/87 y 1516/87 planteados el primero y el tercero por la Xunta de Galicia contra las Ordenes del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo que establecían los nuevos límites a las aguas de los puertos de Marín, de fecha 11 de diciembre de 1985, y de Villagarcía de Arosa, de 9 de junio de 1987, mientras que el segundo se había formulado por el Gobierno de la Nación contra el Decreto de la Xunta de Galicia 290/1986, sobre tarifas a aplicar en los puertos de la Comunidad Autónoma de Galicia.
En este caso, el fondo de la cuestión consistía en determinar los límites de la competencia estatal para ampliar la Zona de aguas II en los puertos de su competencia y, en consecuencia, para definir los espacios y pertenencias de dominio público portuario a incluir en la zona de servicio, y de forma derivada las facultades para establecer las tarifas portuarias.
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EL CONTENIDO DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
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RESUMEN DE LOS PRONUNCIAMIENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
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El Alto Tribunal analiza, por materias, las impugnaciones al articulado de la Ley, desglosándolas en las siguientes:
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Definiciones
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Puertos de interés general
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Dominio público estatal
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Ordenación del territorio y urbanismo
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Medio ambiente
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Marina mercante
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Antes de entrar a examinar las impugnaciones realizadas al articulado de la Ley 27/1992, el Tribunal Constitucional analiza el alcance que la aprobación de la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, pueda tener en la resolución de los recursos de inconstitucionalidad. Considera que la mera derogación o modificación de un precepto legal no supone de manera automática la pérdida sobrevenida del objeto de un recurso de inconstitucionalidad que se basa en motivos competenciales, como los que se han interpuesto. En estos supuestos, lo que se persigue con el recurso de inconstitucionalidad es tanto la declaración de inconstitucionalidad de la norma como el pronunciamiento sobre la titularidad de la competencia controvertida. Por ello, considera necesario examinar caso por caso la incidencia de la reforma legal en el debate competencial, como así hace al analizar cada una de las impugnaciones.
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Definiciones (Capítulo II del Título Preliminar)
La...
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