Límites constitucionales a la deslegalización: la reserva de ley

AutorAntoni Roig
Cargo del AutorUniversidad Autónoma de Barcelona

CAPÍTULO IV

LÍMITES CONSTITUCIONALES A LA DESLEGALIZACIÓN: LA RESERVA DE LEY

  1. LA DESLEGALIZACIÓN FUERA DE LA RESERVA DE LEY

    1.1. La "congelación y la degradación de rango". La reserva formal de ley

    La doctrina española sitúa generalmente a la deslegalización, sin aparentes limitaciones, en la esfera no reservada a la ley, pero actualmente cubierta por una norma con este rango primario. La existencia de una mera reserva formal admitiría, sin más, una actuación legislativa posterior.

    Pasemos ahora a las posibles limitaciones constitucionales derivadas del principio de legalidad. GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás Ramón FERNÁNDEZ han advertido de la necesidad de evitar una “deslegalización general de todo el bloque de la legalidad”. Han propuesto, a tal efecto, la fijación de mate- rias excluidas, la manifestación de una finalidad más o menos explícita y la acotación de la actuación gubernamental a un plazo temporal62. Como tuvimos ocasión de ver con la Ley 400/1988 italiana, algunos de estos “límites concretos” a la deslegalización tienen, además, una relevancia fundamental para el respeto del principio de legalidad. La fijación de materias, finalidad y, eventualmente un plazo, son similares a las previstas en el modelo general italiano: disposiciones derogadas y principios y directrices generales. Pues bien, ya afirmamos entonces que la infracción de estos requisitos suponía, no sólo una falta de cobertura legal, sino también una infracción al límite general del principio de legalidad. Y como ya hemos sostenido anteriormente, la deslegalización sólo puede admitirse en un modelo de Constitución rígida, si respeta los límites, no ya concretos o establecidos en una ley singular, o incluso general, sino los límites generales del principio de legalidad y de las reservas de ley.

    Además, si se admitiera la deslegalización material, esta vinculación entre los contenidos prescriptivos concretos de la ley que autoriza la posterior actuación reglamentaria, y los principios constitucionales aparecería más evidente. Pues bien, incluso si la ley no contiene directrices generales, deberá ésta, cuanto menos, mencionar expresamente los preceptos derogados. Ello es preferible a la simple indicación del campo abierto al reglamento63. Con todo, hay que ser conscientes que la técnica legislativa se encuentra sometida, en la actualidad, a no pocas tensiones64.

    No sólo el necesario respeto al principio general de legalidad condiciona la deslegalización, incluso fuera del ámbito de reserva de ley. También existen límites formales con relevancia constitucional. A ello responden los siguientes epígrafes sobre la deslegalización mediante decreto-ley y decreto legislativo. En definitiva, la deslegalización, incluso fuera de la reserva legal, se encuentra condicionada constitucionalmente.

    1.2. ¿Puede un decreto-ley deslegalizar?

    En la STC 29/1982 se niega en principio al decreto-ley la capacidad deslegalizadora. Sin embargo, se afirma luego más matizadamente que "no es imposible que en algún caso esta necesidad urgente y extraordinaria haya de ser resuelta mediante una modificación de estructura, pero siendo ésta excepcional habrá de demostrarse en cada caso que ello es indispensable". Más adelante, puntualiza el Tribunal que "las razones de extraordinaria y urgente necesidad, que excepcionalmente pueden habilitar al Gobierno (...) para abordar el tratamiento de determinadas materias reguladas por Ley formal, no amparan bajo ningún punto de vista la inclusión de un precepto exclusivamente deslegalizador"65.

    En el presente caso, la deslegalización no se justifica por razón de extraordinaria y urgente necesidad puesto que está prevista para un bloque de materias como son la creación, las competencias y el régimen jurídico de un Cuerpo de funcionarios, y no un caso concreto. Además, el segundo motivo de exclusión del supuesto habilitante radica en el carácter "meramente deslegalizador" del precepto, sin contener ninguna regulación propia. Por tanto, la deslegalización median- te Decreto-ley se admite excepcionalmente, y siempre fijando un contenido suficiente. Por consiguiente, el Decreto-ley, incluso cumpliendo los requisitos de urgencia y extraordinaria necesidad, no puede realizar una deslegalización sin establecer a su vez una regulación de suficiente entidad. Este pronunciamiento, en definitiva, no excluye la deslegalización mediante decreto-ley, pero sí en cambio, el uso de este instrumento excepcional para la deslegalización de materias sin dar a su vez un contenido y sin establecer un plazo inmediato66. A poco que se tenga en cuenta el origen gubernativo del decreto-ley parece evidente que se trata de una preocupación razonable67. En efecto, si la legislación de urgencia pudiera deslegalizar materias sin ofrecer un contenido mínimo que vincule al reglamento posterior, dejaría de ser una disposición reguladora, ciertamente de urgencia, para transformarse en una norma de delimitación del ámbito legislativo, de fácil manejo, y sin ninguna vocación de resolver problemas inmediatos por sí misma. Con ello se desvirtuaría la naturaleza excepcional de esta norma de rango legal y de origen gubernamental, y se situaría al Gobierno curiosamente en la posición del legislador tradicional, que podía disponer soberanamente sobre la potestad legislativa. Es dudoso que pueda hacerlo el parlamento actual incluso en el ámbito no atribuido constitucionalmente a la ley. En todo caso, no debería hacerlo el Gobierno mediante el decreto-ley si no se quiere acotar la ley a su propia reserva. Dicho de otro modo, la deslegalización fuera de la reserva legal adquiere características de autolimitación del propio legislador en favor del reglamento. Permitir con carácter general que sea el decreto-ley el que fije la extensión legislativa supondría, en cambio, un traslado al Gobierno de la propia capacidad de apertura al reglamento68.

    El último condicionante exigido en este pronunciamiento consiste en la necesaria inmediatez de la medida. En su lugar, el Decreto-ley estudiado no contiene ningún plazo para la actuación gubernamental. El Tribunal afirma que éste debe existir y ser, en todo caso, inferior a la tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia69. Si la intervención es establecida con posteriori- dad a la fecha de elaboración de una hipotética ley por este trámite abreviado, decae la cobertura de la cláusula habilitante. Por tanto, es un límite impuesto por la literalidad del artículo 82.

    A pesar de ello, el Tribunal Supremo, en sentencia de 8 de octubre de 1982, ha aceptado sin más la posibilidad de una deslegalización mediante decreto-ley. Puede leerse en este pronunciamiento: "la deslegalización de una materia no sometida a la llamada reserva de ley es válida, aunque se estampe en un Decretoley bajo la forma de autorización de ejercicio de la potestad reglamentaria con valor derogatorio de normas legales"70. Se trata de un claro ejemplo de la postura comunmente aceptada en nuestro país, según la cual la constitucionalidad de la deslegalización se admite, sin mayores exigencias, fuera de la reserva legal.

    1.3. ¿Puede un Decreto legislativo prever una deslegalización?

    José Antonio GARCÍA TREVIJANO FOS en su alegato a favor del reglamento delegado, antes recordado, incluye una referencia a esta problemática. No se centra este autor en la ley de delegación, sino en la legislación delegada, en el Texto refun- dido. El principio general según el cual “la delegación no puede, a su vez, delegarse” fundamenta su rechazo a un Texto refundido que contenga una autorización a un reglamento...

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