La reforma constitucional del federalismo financiero alemán (Föderalismusreform 2009) y la reforma constitucional española de 2011
| Autor | Germán Gómez Orfanel |
| Cargo | Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 233-242 |
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Las dos últimas grandes reformas de la Ley Fundamental alemana han tenido por objeto el federalismo. En primer lugar la denominada Fõderalismusreform I, fruto del acuerdo entre los partidos integrantes de la Gran Coalición (CDU-CSU y SPD), aprobada en junio y julio de 2006 por el Bundestag y el Bundesrat y que entró en vigor el 1 de septiembre de 2006.
A grandes rasgos los principales objetivos de la reforma eran la reducción del número de leyes federales que precisaran del asentimiento del Bundesrat (Zustim-mungsgesetze), la aclaración de responsabilidades entre ambas Cámaras y la mejora de la eficiencia en el cumplimiento de las tareas públicas1. Para ello se modificaron diversos artículos constitucionales, tanto respecto al reparto de competencias entre Federación y Lãnder (transformación de la noción de legislación concurrente, establecimiento de la llamada legislación divergente de los Lãnder, eliminación de la legislación marco) como en lo referente a la participación de los Lãnder en la elaboración del Derecho comunitario europeo o en el deslinde de responsabilidades entre éstos y la Federación en caso de incumplimiento2.
Aunque esta reforma constitucional incluía también aspectos financieros que afectaban a las ayudas financieras de la Federación a los Lãnder (art. 104b) y a la autonomía impositiva de los Lãnder (arts. 105.2a y 107.1), el Gobierno alemán era consciente de la necesidad de acometer una segunda reforma constitucional que modificase las relaciones financieras vigentes en el modelo federal alemán.
El 14 y 15 de diciembre de 2006 el Bundestag y el Bundesrat por medio de sendos acuerdos decidieron establecer una comisión para la modernización de las relaciones financieras entre la Federación y los Lãnder ("Kommission zur Modernisierung der Bund-Lãnder-Finanzbeziehungen"), encargada de preparar la segunda reforma del Federalismo (Fõderalismusreform II)3.
Dicha Comisión estaba formada por 32 miembros titulares y otros tantos suplentes, procedentes por igual de cada Cámara. Entre los designados por el Bundestag, destacaban cuatro miembros del Gobierno Federal (los Ministros de Justicia, Interior, Finanzas y el Jefe de la Cancillería Federal), y por parte de los Lãnder, 13 Presidentes (Ministerprãsidenten) y tres ministros de Finanzas. Además varios representantes de
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Parlamentos estatales, así como tres representantes de las federaciones de municipios, podían participar con derecho a ser oídos, pero sin voto.
La Comisión se constituyó el 8 de marzo de 2007, presidida por Peter Struck, presidente del grupo parlamentario SPD en el Bundestag, y por Günther H. Oettinger, Presidente del Land Baden-Württenberg, y con el encargo de " elaborar propuestas para la modernización de las relaciones financieras entre la Federación y los Lãnder, adaptándolas a las cambiantes condiciones generales tanto dentro como fuera de Alemania, especialmente en lo referente a la política de crecimiento y de empleo", y " fortaleciendo la propia responsabilidad de las corporaciones territoriales y su dotación financiera adecuada a las tareas a realizar" (BT- Drs. 16/3885; BR-Drs 913/06)4.
Al acuerdo de constitución de la Comisión acompañaba una "lista abierta de temas", en la que entre otras se incluían cuestiones como:
Economía presupuestaria, prevención de crisis presupuestarias, establecimiento de un sistema de alerta temprana para la definición y lucha contra las crisis presupuestarias, desarrollo de criterios materiales para autorización de endeudamientos (introducción de límites y frenos al endeudamiento), modificación de los artículos 109 y 115 de la LF con objeto de evitar las emergencias presupuestarias, superación de las actuales crisis presupuestarias, criterios de saneamiento... desburocratización e incremento de la eficiencia...
El 5 de marzo de 2009 la Comisión aprobó por mayoría, 5 una propuesta de reformas constitucionales y legislativas que mediante la oportuna tramitación parlamentaria, fueron finalmente aprobadas el 29 de mayo por el Bundestag y el 12 de junio de 2009 por el Bundesrat.
De esta manera se generó una ley de modificación de la Ley Fundamental, de 29 de julio de 2009 que afectaría a diversos artículos (91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115 y 143d) y la denominada Ley de Acompañamiento de la Segunda Reforma del Federalismo de 10 de agosto de 2009 que a su vez incluía en su contenido diversas leyes6.
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Lo básico de la reforma es la limitación del endeudamiento de la Federación y los Lánder.
En primer lugar en la propia Ley Fundamental se establece una conexión con el Derecho comunitario europeo en relación con el cumplimiento de la disciplina presupuestaria al mencionar en su artículo 109.2 a las obligaciones derivadas del artículo 104 del Tratado fundacional de la Comunidad Europea, convertido actualmente en el artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en cuyo párrafo 1 se alude a que " los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos"7, entendiendo por público, lo perteneciente a las Administraciones públicas Central, Regional o Local y fondos de la Seguridad social, conforme a lo establecido en el sistema europeo de Cuentas Económicas Integradas.
Por otro lado si tenemos en cuenta lo establecido en el Pacto de estabilidad y crecimiento adoptado en 1997, pero reformado posteriormente, el equilibrio o superávit presupuestario debe ajustarse a la situación del ciclo económico tomando en consideración no los "déficits nominales", sino los denominados "déficits estructurales". Lo que permitiría a Estados presupuestariamente "sanos", desviarse excepcional y temporalmente de la regla del equilibrio o superávit presupuestario, siempre que no supere el límite del 3% del Producto Interior Bruto. Dicho porcentaje de referencia se basa en la consideración de que conduce a más largo plazo a un nivel de endeudamiento del 60%, lo que sería válido para un nivel nominal de crecimiento económico del 5%, pués si el crecimiento fuese menor, el déficit financiero debería también serlo para no aumentar cada vez más el nivel de endeudamiento.
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La reforma constitucional alemana respecto al control del endeudamiento público habrá de tener en cuenta este marco general del Derecho de la Unión Europea. Sin embargo en el nuevo párrafo 3 del artículo 109 se admite, tras una referencia al equilibrio presupuestario que parece excluir en principio el que se puedan contraer...
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