La Constitución española y los partidos políticos
| Autor | Manuel Ramírez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 127-139 |
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No hacemos sino repetir lo sobradamente conocido cuando recordamos que el reconocimiento constitucional de los partidos políticos constituye un hecho relativamente reciente, propio del constitucionalismo de bien entrado nuestro siglo. Aparecidos en los primeros años de vida del régimen liberal, su consideración como meras fuerzas de hecho subsiste a lo largo del siglo XIX. Originados unas veces como secuelas organizativas de luchas políticas, nacidos otras como grupos derivados del juego parlamentario, poseen durante lustros el carácter de partidos de notables. Estamos ante partidos conservadores, burgueses, de un signo u otro, de fuerte raíz parlamentaria y con fines fundamentalmente electorales. Son piezas canalizadoras del sufragio, aglutinadoras de votos, que encuentran para su institucionalización los sabidos reparos del liberalismo individualista. La prohibición del mandato imperativo, la visión unitaria y centralista del todo que es la nación, el celoso cuidado por la indivisibilidad de la soberanía, la liturgia liberal de un Parlamento en el que todos sus miembros representan exclusivamente el interés general de la nación; todo ello, decimos, hizo entenderlos como partes que podían poner en peligro el edificio teórico que la burguesía articula alllegar al poder. Más tarde, la aparición y consolidación de partidos que se confesaban de clase, y que ponían de manifiesto cómo los demás también lo eran, añadió nuevos peligros. La aparición de partidos de masas une a lo anterior la resistencia por parte de quienes protagonizaban hasta entonces el escenario del juego político. Resistencia ante la posibilidad de perder o ver reducido ese protagonismo y resistencia al contraste con intereses abiertamente opuestos a los suyos.
Ocurre, además, que el paulatino o rápido proceso de industrialización constituye el marco en el que se desarrollan estos partidos de masas. Los iniciales partidos de cuadros o de notables pierden terreno a medida que avanza la industrialización de los países europeos, al ser propios de sociedades menos desarrolladas. De esta forma, el partido llega a ser legítimo, en la terminología de BlONDEL, justamente cuando ya deja de necesitar el inicial apoyo del grupo que le dio vida. A medida que se nacionaliza la vida política, crecen estos nuevos partidos de masa. BlONDEl nos dirá que hay una «progresión que se mueve desde los partidos con base de clientela, pasando por los étnicos y confesionales, hasta los clasistas, porque el grupo comunal se hace más abstracto poco a poco, menos seccional territorial mente y más nacional»1. Las fuertes clientelas de los partidos de masa, especialmente de los socialistas europeos, tenían, necesariamente, que encontrar la resistencia de legis
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ladores y Parlamentos, que les miraban con recelo. Y, así, primero se evitó su presencia y luego, cuando ello ya no fue posible, su existencia se ignoró jurídicamente. Como meras fuerzas políticas, arropadas por la victoria de una amplia interpretación del derechode asociación, han de llegar a los finales de un siglo y han de permanecer durante algunas décadas de otro, del nuestro.
Ya en el siglo xx han sido varios los métodos a través de los cuales se ha producido el reconocimiento y la regulación jurídica de los partidos políticos. Como simple alusión, recordemos el reconocimiento a través de los grupos parlamentarios (a la postre, órganos de los partidos en las Cámaras), que encontramos en algunos textos constitucionales y, sobre todo, en los reglamentos parlamentarios. El reconocimiento a través del control económico, que aborda principalmente el importante tema de la financiación de los partidos, como ocurre, por citar sólo un ejemplo, en Irlanda con la Ministerial and Parliamentary Office Act, de 1938.0, como caso más frecuente, el reconocimiento por la vía de las agrupaciones electorales, fijando los requisitos para su Constitución y participación en laselecciones.
Pero nospreocupa aquí, fundamentalmente, la vía que supone la plena incorporación de lospartidos de la vida pública de un país: el reconocimiento constitucional. Estamos anteel último paso, ante la meta, de un largo recorrido histórico. Los partidos se reconocen en lasConstituciones y pasan a ser piezas que desarrollan un importante papel en el proceso de la vida política de los regímenes demo-cráticos actuales. Esto es algo que sólo el constitucionalismo posterior a la segunda guerra mundial va a poner de manifiesto. Curiosamente, lasdos Constituciones que más influencia ejercen en los años anteriores, la de México de 1917 y la Constitución alemana de 1919 (Constitución de Weimar), siguen guardando silencio al respecto, si bien la regulación que ambas hacen del derecho de asociación política es sumamente amplia. El artículo 124 de la Constitución de Weimar lo enunciará de esta forma: «Todos los alemanes tienen derecho a formarasociaciones o sociedades para fines que no se opongan a lo dispuesto en las leyes penales. Este derecho no puede ser limitado por medidas preventivas. Estas disposiciones seaplicarán igualmente a lasasociaciones y sociedades religiosas. La posibilidad de adquirir la capacidad jurídica está al alcancede todaasociación que quiera cumplir con los preceptos del Código Civil. No puedeser denegada aquéllaa una sociedad alegando que persigue una finalidadpolítica, político-social o religiosa». En verdad, sólo faltaba aludir expresamente a lospartidos y a sus funciones. Tanto más cuanto, como señalara BÜHLER, comentando aquellaConstitución, a la sazón habían perdido en Alemania vigencia otras limitaciones establecidas anteriormente por la Ley de Asociaciones y por el Código Civil, y entre ellas la necesidad de presentación de los Estatutos por parte de las asociaciones políticas o los obstáculos a la adquisición de la personalidad jurídica puestos por las autoridades administrativas 2. Masahí sequedaron lascosas. Como indicábamos, esa partir de 1945cuando los partidos aparecen, con propia naturaleza, en los textos constitucionales.
Intentando no perdernos en el minucioso estudio de los textos vigentes que, en el terreno que ahora nos ocupa, podían traerse a colación en un análisis comparado, hemos de limitar necesariamente esta referencia a aquellos casos que han resultado paradigmáticos en el proceso de constitucionalización de los partidos políticos.
En este sentido, una de lasprimeras Constituciones de la posguerra mundial, la Constitución italiana de 1947, nos lleva a traer a colación su famoso artículo 48: «Todos los ciudadanos tienen dere
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cho a asociarse libremente en partidos políticos para concurrir en forma democrática a determinar la política nacional». Estamos, en primer lugar, en lo que pudiéramos llamar un acto o una forma específica de concretar el derecho de asociación: a través de los partidos políticos. Pero estamos también ante la formulación constitucional del fin de esa asociación a través del partido: concurrir en forma democrática a determinar la política nacional. Ante estos aspectos, la posterior doctrina italiana ha puesto de manifiesto la ambigüedad que esta breve referencia contiene y las múltiples lagunas que por dicha brevedad presenta. El partido político en Italia se considera, en primer lugar, como una asociación no reconocida cuya regulación se contempla en los artículos 36 y siguientes del Código Civil y cuyo fundamento deriva del amplio reconocimiento del derecho de asociación que hace otro artículo de la Constitución, el artículo 18 (el.os ciudadanos tienen derecho a asociarse libremente, sin necesidad de autorización, para aquellos fines que no estén prohibidos por las leyes penales»). En principio, vamos a encontrar en este artículo 18 las primeras limitaciones que la Constitución de un partido político encuentra, ya que en él quedan excluidas de ese derecho de asociación aquellas formas que persigan fines prohibidos por las leyes penales, que tengan carácter secreto y que «persigan, aunque sea indirectamente, finalidades políticas mediante organizaciones de carácter militar». A ello añadirá el mismo texto constitucional una prohibición más, contenida en su disposición transitoria número 12: ninguna asociación puede perseguir «la reorganización, bajo cualesquiera formas, del disuelto partido fascista». En fin, el texto constitucional permite la posibilidad de que, mediante ley, se pongan limitaciones al derecho de inscribirse en los partidos políticos a «los magistrados, los militares de carrera en servicio activo, los funcionarios y agentes de policía y los representantes diplomáticos y consulares en el extranjero» (art. 98).
Mas, como decimos, con lo hasta aquí recogido no se han cerrado las dudas. Es cierto, como señala BlseARETTl, que el «lacónico enunciado del artículo 49 de la Constitución, si se interpreta con otras normas del ordenamiento, permite: a) llegar a una definición jurídica de los partidos; b) deducir algunos límites puestos a la libertad de inscripción de los ciudadanos, y c) comprender cuáles sean las tareas institucionales que se les asignan» 3. Es lo que hasta ahora hemos apuntado. Pero el problema se plantea al preguntarnos precisamente por el sentido de estastareas. Los partidos concurren en forma democrática a determinar la política nacional. Pero LEONI, con otros autores, evidenciará que la alusión del método democrático hace sólo referencia a la actividad externa del partido, pero no a la interna 4. Y Pietro VIRGA insiste en que este control ideológico del partido no tiene en la Constitución más que un límite: el de impedir la reConstitución del partido fascista, lo que plantea la posible...
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