Constitución y ordenación del territorio y el urbanismo
| Autor | María José Sánchez Robert |
| Páginas | 50-56 |
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En la Constitución Española, la ordenación del suelo aparece como un derecho -no fundamental-, dentro del capítulo referido a los principios que rigen la política social y económica. Lo que significa que la ordenación del territorio constituye un valor para la sociedad y para el individuo; es un bien jurídico constitucional y por tanto, es digno de protección. En concreto, y como ya expresamos, nuestra Carta Magna se refiere a la ordenación del territorio en su artículo 47, aludiendo, además, en los artículos 45 y 46, respectivamente, al medio ambiente y a la conservación del patrimonio artístico, histórico o cultural, valores claramente vinculados.
En los artículos 45 y 46 se prevén sanciones penales (en el 45 alternativamente a las sanciones administrativas y en el 46 de forma impositiva), mientras que el 47 omite toda referencia al Derecho Penal. Ello no quita legitimidad a la decisión del legislador de decantarse por incriminar como delito las conductas de utilización del suelo con fines edificatorios contrarios al interés general y gravemente atentatorios contra el orden urbanístico. La justificación esgrimida para la tipificación penal de determinadas conductas en dicho ámbito proviene, como aludimos, de la tradicional ineficacia de la regulación administrativa para proteger de forma efectiva la ordenación del territorio.
La referencia a la utilización del suelo del artículo 47, se lleva a cabo dentro de un marco ambiental más amplio. En efecto, en el artículo 45 de la Constitución, que se refiere al medio ambiente en sentido estricto, se señala en su número 3, para los que violen lo dispuesto en el apartado anterior57y según fije la ley, el establecimiento de las sanciones penales, o en su caso administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado; lo mismo ocurre en el artículo 46,
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que se dedica a la garantía, por parte de los poderes públicos, de la conservación y promoción del enriquecimiento del patrimonio histó-rico, cultural o artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad58.
En relación con el artículo 47 del texto constitucional, debemos indicar, ante todo, que la ordenación del territorio se atribuye a los poderes públicos como competencia y consiste en la regulación de la utilización del suelo para determinar el sistema social, el relacionado con el interés general de la sociedad. De este precepto se derivan dos competencias: los poderes públicos adoptan medidas necesarias, implantando una política de planificación y ordenación del suelo, teniendo en cuenta su uso social; y además, se desprende de dicho precepto, otra idea: los poderes públicos tienen la obligación de proteger el suelo como recurso natural, además de procurar que existan las adecuadas condiciones para que todos los ciudadanos gocen del efectivo derecho a una vivienda (digna y adecuada). Derivado de este mandato constitucional, los poderes públicos adoptan, en respuesta, la función de ordenación de los desarrollos urbanos y la construcción con fines de uso social, así como el necesario control. De esta forma, se encargarán también de decidir dónde se puede o no construir.
Aunque no se especifica que se trate de un recurso natural, el artículo en cuestión protege la utilización del suelo y, al estar informada ésta por el interés general, trata de evitar principalmente la especulación. Va a establecer, además, que la comunidad puede participar en las plusvalías, debido a la transformación del suelo en urbano, para dedicarlo a la construcción de viviendas59, por lo que también en este aspecto están presentes los intereses generales.
Podemos entender, así, y no obstante lo anterior, que el artículo 47 se refiere a un recurso natural en cuanto que expresa un valor material. Por dicho motivo exige una política de ordenación y regulación del suelo, mediante una serie de condiciones que proporcionan, a través de la política ordenacionista, un entorno adecuado para la protección de nuestros recursos naturales y la redistribución de la población. Debemos centrarnos en un objetivo común, una función esencial como es la planificación, respecto a la que se atri
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buye la finalidad de la ordenación del territorio. Según BASSOLS, la planificación debe operar como técnica, ya que "permite configurar las grandes directrices de la ordenación urbanística del territorio español en función de las conveniencias de la ordenación social y económica para el mayor bienestar de la población"60. El artículo 47 reconoce, pues, implícitamente, la planificación urbanística, dirigida a la actividad social, como actividad pública referida a la ordenación del territorio. Ésta se consigue mediante el planeamiento. Debido a tales consideraciones, un amplio sector de la doctrina penal va a...
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