La Constitución europea: elogio a la precariedad
| Autor | Sabino Cassese |
| Páginas | 41-53 |
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Pongo este escrito al amparo de Pangloss, filósofo metafísico alemán, según el cual habiendo sido todo hecho para un fin, todo es necesario para el mejor fin; las desgracias individuales contribuyen al bien general, por lo que cuantas más desgracias individuales, mejor funciona todo y resulta imposible que las cosas no estén donde deban estar, porque todo está bien. Pangloss -como es sabido-, es un personaje del Cándido de VOLTAIRE. En él, el filósofo francés retoma a ROUSSEAU y a LEIBNIZ con el fin de demoler el optimismo y a los defen-sores de la armonía preestablecida.
Yo haré de Pangloss para demostrar que la Unión Europea es un organismo político de extraordinaria eficacia y extraordinariamente útil; con todos los datos característicos de un poder político desarrollado; inspirado en las dos ideas-fuerza del poder moderado: una que garantiza la legitimidad con el Derecho y otra democrática de control periódico de los gobernantes; dotado de una Constitución o norma base no menos fuerte que las Constituciones estatales; con división de poderes, tendente a garantizar un sistema de pesos y contrapesos.
Advierto, sin embargo, que esta demostración encuentra tres problemas de análisis. El primero de ellos deriva de la dificultad de
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enmarcar la propia Unión, por la ausencia de precedentes cercanos. El segundo procede de la fluidez de su Constitución. El tercero, final-mente, está ligado al modo impreciso de estudiarla, que se centra en la cúspide de la Unión, descuidando las partes que la integran.
Puesta frente al problema de entender qué es la Unión, la cultura asume como parámetro de comparación el Estado, mejor, el Estado nación, entendido como un «sistema pariforme» según la terminología del legislador piamontés de 1875 o como «un tout unique composé de parties intégrantes», según el modelo revolucionario francés 1.
De este particular tipo de organización general, distinto incluso de otros modelos de Estado, como el «Estado continente» del siglo XVIII, que convive con muchas autonomías en su interior, solamente se pueden extraer los conceptos fundamentales, como son los de soberanía, pueblo, ciudadanía, legitimidad, legalidad, etc., para transportarlos al Derecho comunitario y descubrir su ausencia 2.
La Unión pertenece, por el contrario, a la familia de las uniones jurídicas denominadas en el s. XIX orgánicas, por estar dotadas de un organismo propio, como las organizaciones internacionales, las confederaciones, las uniones reales, los Estados de Estados o Estados compuestos 3. Por tanto, cambiado el orden de las instituciones, es necesario modificar también el orden de los conceptos.
La segunda dificultad deriva de la fluidez de la Constitución europea. Afirmando que ésta es fluida no pretendo usar el concepto en el sentido en que lo hacen Gaetano AZZARITI senior y Massimo Severo GIANNINI, para quienes indicaba «una Constitución rígida, que no puede encontrar aplicación por la ausencia de leyes dirigidas a integrarla y, por tanto, a aplicarla; por consiguiente, permanecen en vigor las
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normas existentes, que divergen del contenido de las normas constitucionales» 4. Pretendo más bien referirme al carácter progresivo de la construcción europea, según el modelo enunciado por Robert SCHUMAN el 9 de mayo de 1950 (5) y desarrollado con el «relanzamiento» de MESSINA de 1955, donde se añade a la integración europea la perspectiva política y se decide proceder a la progresiva ampliación de sus competencias, comenzando por las económicas, pensando que la elección funcional podría conducir, finalmente, a la unión política 6, La segunda dificultad, en consecuencia, deriva de la propia formación paulatina de la Unión, que sitúa en un segundo plano o pierde de vista el conjunto de sus componentes, como si los ciudadanos y los Estados no formasen parte de ella entrando de este modo en su Constitución como elementos determinantes.
Los rasgos característicos de la Unión y de su Constitución son cuatro: el primero tiene que ver con las bases, el segundo con su naturaleza, el tercero con la organización y el cuarto con la unidad del sistema y el contexto político-cultural.
La Unión Europea responde a un modo de integración muy singular: los pueblos se conectan con el Parlamento Europeo a través de sus representantes; los gobiernos nacionales en el Consejo; las adminis-
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traciones estatales en los comités; los sistemas judiciales en el Tribunal de Primera Instancia yen el Tribunal de Justicia (si bien esta integración, aun no siendo menos fuerte que las otras, es de carácter funcional y no orgánica). Por tanto, los distintos elementos de los Estados (pueblo, gobierno, aparato ejecutivo, orden judicial) se encuentran integrados en la Unión, que de este modo presenta elementos plurinacionales, intergubernamentales y transnacionales. A estos elementos se une otro, propio y característico, comunitario en sentido estricto, constituido por la Comisión y por el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Justicia 7.
La integración europea se realiza, pues, descomponiendo en sus partes constitutivas los Estados y recomponiendo esas partes en una sede distinta. Por tanto, los Estados forman parte de la Unión no sólo en el sentido de que, como sujetos unitarios, la constituyen y participan en ella, sino también en el sentido de que sus distintos componentes se convierten en componentes «entrelazados» de la Unión.
Resulta así una organización compuesta, como la de los imperios y las federaciones, donde conviven más entidades soberanas, que mantienen sus Derechos y sus instituciones y, al mismo tiempo, reconocen formar parte de una organización más amplia e, incluso, su superioridad 8.
Esta circunstancia explica numerosos fenómenos de otro modo incomprensibles. Me limito a indicar dos: el de la doble legitimidad de la Unión y el de la interacción entre Derecho interno y Derecho comunitario.
El Parlamento europeo, elegido por sufragio directo por primera vez en 1979, no elige a la Comisión, pero aprueba la elección de su
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presidente y, además, de los comisarios, y puede aprobar una moción de censura frente a ellos. Por otra parte, el Parlamento no tiene poder de iniciativa legislativa (pero puede plantear a la Comisión propuestas de reforma) y comparte, a través de los procedimientos de cooperación y codecisión, el poder legislativo con el Consejo. En consecuencia, existe investidura democrática, pero no existe (completamente) el circuito que sigue a ésta (control del ejecutivo y aprobación de las leyes). Sin embargo, a esta forma de control directo debe añadirse aquel otro indirecto, ejercitado en la forma expuesta por los componentes estatales en cuanto tales, y no como unidad, sobre la Unión. Por ello ésta posee una legitimidad propia y una legitimidad derivada, proveniente de los gobiernos, de las administraciones y de los jueces nacionales 9.
El otro fenómeno es el de la interacción entre Derecho comunitario y Derecho interno. Al común y conocido fenómeno por el cual el primero influye sobre el segundo se añade otro, mediante el cual el segundo influye al primero 10: normas, preferencias, estilos nacionales producen sus efectos sobre el Derecho comunitario porque éste nace de una unión de sujetos, que es también una unión de gobiernos, de burocracias y de jueces.
Pueden repetirse, pues, para la Unión Europea las palabras del constitucionalista inglés James BRYCE referidas a la «república americana»: «la Constitución no es un completo sistema de gobierno, con órganos preparados para el cumplimiento de todas las funciones y deberes que incumben a una comunidad civil. Ésta presupone el gobierno de los Estados, su existencia y su continua y difusa actividad [...]. Ésta es [...] el complemento y la coronación de las Constituciones de los Estados, que deben ser estudiadas junto a la Constitución federal para poder comprender todo el ámbito...
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