La Constitución Europea y la Autonomía de las Regiones y Municipios
| Autor | Concepción Pérez Villalobos |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho Constitucional. |
| Páginas | 301-312 |
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La cuestión regional tiene una dimensión política, en el interior de la Unión Europea, de una importancia cada vez mayor. Desde hace años ya estamos hablando de la posibilidad de tomar el nivel de gobierno regional y local como base de un desarrollo político europeo que se ha traducido en la aparición de movimientos a favor de la regionalización1.
Estas tendencias se han incorporado a la organización institucional de los Estados en función de las tradiciones constitucionales de cada uno de ellos de manera que se han creado entes regionales o bien se ha dotado de mayor autonomía a los que ya existían. De esta manera, el principio de autonomía regional se consolidaba a nivel europeo y pensábamos que podría convertirse en uno de los principios inspiradores de la Unión.
No en vano, los Estados han sido desde el comienzo de la andadura europea, los auténticos protagonistas del proyecto, han sido los únicos representantes y los únicos que han tenido voz en el seno de las instituciones; en ellos ha recaído con carácter exclusivo tanto la toma de decisiones como su cumplimiento, al margen de los repartos competenciales a nivel interno y al margen también del protagonismo que la propia Unión intentó dar a las regiones desde la creación del Comité de las Regiones.
Tanto el argumento democrático como el favorecimiento de la integración europea se esgrimieron a favor de la regionalización en la nueva Unión europea que debe surgir con la Constitución. La Convención se presentaba para los entes locales y para las regiones como la gran oportunidad para incrementar y consolidar una verdadera participación en la Unión.
Esta reivindicación aparecía claramente justificada por cuanto existen una enorme cantidad de entes locales y de organizaciones de carácter regional que viven en el seno de la Unión Europea; la importancia de estas entidades la demuestra el hecho de que despliegan una actividad importante en lo que se refiere a la defensa de los intereses de los ciudadanos;
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por otro lado, mantienen un reconocimiento de los Estados tanto a nivel interno como internacional; y, finalmente, el hecho nada despreciable de que Europa contará con más de 100.000 entidades territoriales cuyas Asambleas electas y cuyos ejecutivos tendrán el derecho y la capacidad efectiva de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, dentro del sistema constitucional o infraconstitucional que en cada Estado corresponda, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus ciudadanos. Ya son 100 millones de europeos los que viven en áreas urbanas, y evidentemente, las entidades locales han puesto sus ojos en la declaración constitucional acerca de la democracia participativa
Estos datos, sin embargo, contrastan con el hecho de que, no hayan sido acogidas por la Constitución Europea que se limita a mantenerlas formando parte del Comité de las Regiones, que sigue siendo un órgano consultivo, y hace una breve referencia a ellas en la parte preliminar de la Constitución y en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El Presidium, ni siquiera tuvo en cuenta el Derecho de las Regiones con poder legislativo, en los numerosos documentos de trabajo que se presentaron, simplemente porque no contó con el número suficiente de apoyos entre los convencionales.
Las propuestas presentadas a la Convención fueron innumerables por parte del Comité de las Regiones, de organizaciones europeas de poderes regionales y locales (tanto generales como sectoriales), del Congreso de los Poderes Regionales y Locales del Consejo de Europa así como de ciudades y regiones individuales2. Algunas de ellas tienen un peso económico y demográfico considerable; en algunas de estas regiones, los entes territoriales disponen de competencias legislativas, administrativas, fiscal e incluso presupuestaria y en la esfera de gobierno local y regional aplican la legislación y la política comunitaria. Era, por tanto, un momento oportuno para que la Constitución diera mayor peso a esta realidad y, sin embargo, lo ha mantenido en manos de los gobiernos de los Estados miembros.
La conclusión principal de esta regulación es que claramente, los Estados continúan siendo los actores principales en la Unión Europea y que las regiones y los municipios, a pesar del reconocimiento de su peso específico en Eu-
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ropa no han conseguido incrementar su nivel de influencia en las instituciones de la Unión Europea. La verdadera influencia de los entes locales y de las regiones se medirá por su influencia en la formulación de la voluntad política de cada Estado miembro. La Unión Europea siempre ha respetado las Constituciones de los Estados miembros y tanto en Bruselas como en Estrasburgo, los entes locales y las regiones tienen la presencia que sus respectivos Estados les permiten, por lo que a pesar de que las reformas realizadas han abierto las puertas a la posibilidad de una mayor intervención, ésta pasa por que los Estados miembros dejen que sus regiones utilicen estas posibilidades.
Pero, la utilización de estas posibilidades no siempre se puede producir de la misma manera porque además, en la Unión Europea, y de ello era consciente la Convención, aparece el problema de la «asimetría» entre los diferentes Estados miembros; no sólo asimetría de Derecho sino también «asimetría» de hecho, por ejemplo, qué se entiende por región, qué criterio debe aplicarse a su concepto, el administrativo, el cultural, el geográfico; cuál es el nivel adecuado de descentralización, o si son las entidades y los municipios las entidades más adecuadas para el desarrollo político y económico, porque en Europa existe una enorme variedad de modelos de gobierno entre las regiones de los Estados miembros.
Por tanto, una asimetría que se traduce en varias cuestiones:
- En la dificultad para definir el concepto de «región».
- En la diferente regulación legal y constitucional
- En el diferente nivel de regionalización en los Estados miembros
- En la proliferación de las regiones «débiles» frente a las regiones «fuertes».
En cuanto a la primera cuestión, es cierto que no resulta nada fácil definir lo que es una «región». En la Unión Europea conviven Estados federales, como Alemania o Austria, con Estados como España con Comunidades Autónomas con importantes competencias legislativas, con Estados que selectivamente conceden cierta autonomía a algunos territorios (como Reino Unido, Portugal o Finlandia) y con otros Estados más o menos regionalizados (como Países Bajos o Francia). En los restantes Estados de la Unión Europea, el nivel regional, o bien no existe, o bien consisten en mancomunidades de municipios.
Por otra parte, en algunos casos las regiones aparecen en la Constitución como ocurre en los Estados federales o en el Estado Autonómico. En cambio, en otros, su existencia se debe a la ley, como en Francia, y otros donde las regiones fueron establecidas por decreto, como en Grecia.
La mayoría de las regiones lo que verdaderamente pretenden es participar de alguna manera en instituciones como el Consejo o la Comisión. Algunas ya viene haciéndolo, aunque en forma muy diferente según los casos. Así, España limita la presencia de las Comunidades Autónomas a algunos grupos de trabajo del Consejo.
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Bélgica clasifica los Consejos europeos en cuatro categorías: aquellos en los que se tratan competencias exclusivas de la federación y en los que no hay participación de las entidades locales o regionales; en segundo lugar, aquellos en los que se tratan competencias compartidas pero en los que siempre predomina la federación o las entidades subestatales, y en los que la delegación mixta es dirigida por uno u otro nivel de gobierno; en cuarto lugar, en algunos consejos, las entidades subestatales son las que representan a Bélgica. Las regiones y comunidades belgas han establecido la práctica de la rotación entre ellas y del acuerdo para llegar a la votación con una posición común, lo que ha otorgado al sistema un efecto cohesionador considerable.
También la reforma constitucional alemana introdujo este sistema de manera...
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