La constitución económica: Promesas incumplibles
| Autor | Jorge Cancio Meliá |
| Cargo | Licenciado en Derecho |
| Páginas | 49-101 |
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El planteamiento de este trabajo es muy simple. Se trata de constatar que el amplio marco jurídico del sistema económico fijado por la Constitución española de 1978, como consecuencia del tan manido "consenso" propio de la transición, ha sido desplazado en gran parte por una regulación unívoca, de carácter neoliberal y carente de la legitimidad democrática necesaria, que supone la existencia de facto de una "constitución económica europea". Frente a este hecho consumado, que implica una vulneración de la Constitución de 1978, se formulan una serie de observaciones críticas, prestando especial atención, al final de este trabajo, a la oportunidad abierta por el difícil, lento y ocultado proceso de constitucionalización europea actualmente en ciernes.
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Hoy en día se parte de un concepto democrático de Constitución. En principio, existe cierto consenso entre la doctrina actual en este punto. Así, Manuel ARAGÓN llega a señalar que "sólo es Constitución auténtica, es decir, Constitución normativa, la Constitución democrática [...]"1. Se destaca el carácter de documento autorregulativo fundante de los textos constitucionales. Ello lleva generalmente aparejado el establecimiento de procedimientos rígidos de reforma de la norma fundamental por parte de la propia Constitución, dando lugar a lo que se ha denominado el "poder constituyente constituido" que no es más que el soberano juridificado o limitado por sí mismo en su vertiente procedimental, que no material2.
Desde un punto de vista de teoría jurídico-política, el poder constituyente3 es una faceta de la soberanía y ésta, a su vez, es calificada en nuestra norma fundamental como soberanía "popular", es decir soberanía del pueblo y, por tanto, soberanía democrática. En consecuencia, parece claro que si tomamos al pie de la letra los principios de la teoría jurídico-política actual, de la que se nutre nuestra Constitución vigente, no queda más conclusión que afirmar que en el actual Estado social y democrático de derecho el elemento fundamental debe ser el democrático en lo que a la legitimación, tanto externa como interna, de la Constitución se refiere4.
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En realidad, se trata de tomar al pie de la letra esta postura "ideológica", en el sentido de que no se compadece con la realidad y por tanto la encubre, para luego utilizarla como rasero u horizonte normativo con el que enjuiciar la legitimidad de la actual constitución económica europea. Frente a esta concepción normativa, reflejada especialmente en el artículo 1.2 de nuestra Constitución, nos encontramos con que en realidad se impone un nuevo tipo de legitimidad, anunciada ya en el Estado de Bienestar5, que pone el acento no en el autogobierno de los ciudadanos, sino en la eficacia técnico-productiva que en última instancia remite a la arcaica "ley del más fuerte"6.
Las funciones del Estado en la economía están estrechamente relacionadas con el momento de desarrollo existente del capitalismo7. En este sentido, siguiendo a Samir AMIN8 podemos distinguir a muy grandes rasgos las siguientes fases y formas históricas del capitalismo y del Estado:
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Fase mercantilista: 1500-1800, que no consideraremos en este trabajo.
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Modelo clásico: 1800-1945, que comienza con la revolución francesa y la revolución industrial y que tiene como superestructura política más importante el Estado liberal, que teóricamente se limita a asegurar las condiciones externas de funcionamiento del mercado.
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Período de posguerra: 1945-1990. Esta fase se caracteriza por la creación en la Europa occidental de un modelo estatal basado en la economía de mercado pero con tintes sociales, llamado "Estado del bienestar".9
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El modelo actual, cuya figura institucional más clara es la del "Estado abierto", si bien empieza a ser patente que éste es simplemente un actor más en un "campo de poder" dominado por la interrelación de corporaciones transnacionales y organismos internacionales o supranacionales de dudosa legitimidad democrática10.
La idea de Constitución económica surge tras la primera guerra mundial y se asienta tras la segunda. Este concepto hace referencia a "una serie de preceptos constitucionales que tienen la función de habilitar, orientar y limitar la acción económica del Estado"11, y puede definirse como el conjunto de "normas básicas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica o, dicho de otro modo, para el orden y proceso económico. Tales normas sirven de parámetros jurídicos básicos para la acción de los actores económicos públicos y privados, y pueden ser enunciación de principios y valores directivos orientadores de la acción, o pueden tener formulación y garantías más vigorosas."12
Desde un punto de vista histórico y también de elaboración de "tipos ideales" ha de distinguirse entre la constitución económica del Estado liberal,Page 53 la constitución económica del Estado social y la actualmente existente. La constitución económica del Estado liberal es implícita13 porque al ser un tema perteneciente a la esfera de la sociedad no se requiere la constitucionalización expresa del sistema económico. Basta con garantizar la libertad negativa de los individuos a la propiedad y a la libre elección de oficio.14 Como señala GARCÍA PELAYO "el orden estatal y el orden económico eran considerados como dos sistemas de funcionamiento sustancialmente independiente, cada uno orientado por sus propios fines y realizándose por la operación de leyes de distinta naturaleza (jurídicas en un caso, económicas en otro.)"15.
La constitución económica del Estado social puede definirse como "[...] la constitución del heterogobierno del mercado y el primado de la política."16 Es expresa porque se toma conciencia de la necesidad de someter -al menos parcialmente- el poder económico al poder político, es decir, al poder democrático. Ello se hace en diferentes grados de intensidad; en algunos países no se hacen cambios formales en el texto constitucional, mientras que en otros se establecen las habilitaciones precisas para garantizar la intervención pública, e incluso, en algunas normas fundamentales se establecen fines político-económicos, como es el caso de la Constitución portuguesa de 1976 y, según algunos autores, también de la española de 1978.
En la actualidad, el declive de la constitución económica del Estado social se manifiesta, por un lado, en el abandono más fáctico que expreso de las intenciones socializantes contenidas en muchas de las constituciones europeas de la segunda posguerra mundial y, por otra parte, en el auge de propuestas de constitucionalización de normas de signo completamente contrapuesto dirigidas a limitar la capacidad de endeudamiento de los poderes públicos o restringir el déficit público.17 La crisis de los años setenta conduce a un replanteamiento de los contenidos de buena parte de las constituciones económicas europeas, "que en la mayoría de los supuestos entraña una mutación constitucional en sentido material"18.
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Estas normas suponen el establecimiento de límites rígidos a la discrecionalidad política y se basan en las supuestas reglas naturales e indisponibles del mercado, con lo que se coarta a la democracia, considerada peligrosa y perniciosa desde las posiciones liberales o, mejor dicho, neoliberales19. Como ejemplos de estas corrientes pueden citarse el nuevo artículo 126 de la Constitución suiza de 1999 en relación con la disposición transitoria duodécima de la misma, así como el propio artículo 104 del Tratado de la Comunidad Europea (TCE) que establece que los Estados miembros no incurrirán en déficits excesivos20. Quizás también podría incluirse entre este tipo de normas "limitadoras" a las que confieren un estatus independiente a los bancos centrales, inicialmente originarias de Alemania y Estados Unidos.
La Constitución republicana de 1931 es el único antecedente de una constitución económica expresa en España antes de la Constitución de 197821. La regulación económica contenida en aquélla es bastante escasa, pudiéndose destacar la limitación de la libertad de industria y comercio mediante ley por motivos económicos y sociales de interés general, la posibilidad de socialización de la propiedad, así como la posibilidad de intervención por ley de la explotación y coordinación de las industrias y empresas (artículos 33 y 44). Sin embargo, por razones harto conocidas, sus disposiciones no llegaron a tener una eficacia práctica demasiado desarrollada.
Dentro de la Constitución de 1978 los artículos concretos de mayor relevancia en relación con el modelo de constitución económica son los artículos 38, 128 y 131 CE, al constituir la clave para la determinación del tipo de marco de relaciones económicas fijadas por nuestra norma fundamental.
Interpretaciones en el proceso constituyente y poco después
A efectos de este trabajo interesa hacer en este punto una...
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