La Constitución y el Derecho Administrativo
| Autor | José Manuel Díaz Lema |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Valladolid |
| Páginas | 213-225 |
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Constituye hoy una communis opinio que el Derecho Administrativo debe arrancar del texto constitucional. El Derecho Administrativo no puede construirse como una disciplina alejada o al margen de la Constitución, sino que -muy al contrario- en ella secontiene o de ella deriva un determinado, concreto e histórico DerechoAdministrativo, fruto de un orden constitucional dado.
El engarce entreambas disciplinas -Derecho Constitucional y Administrativo- esalgo novedoso en nuestro DerechoPúblico, en realidad unaconsecuencia, quizá la primera, del textoconstitucional. Lo habitual entre nosotros ha sido el análisis de lasinstituciones administrativas al margen de los principios constitucionales. Sóloen muy contadas ocasiones antes de 1978 seha puesto de manifiesto la necesidad de construir el Derecho Administrativo a partir de sus bases constitucionales. Entre ellas vale recordar en este momento lo que escribía SANTAMARíA DE PAREDES en su Curso de Derecho Administrativo, que debía considerarse una «continuación» de su Curso de Derecho Político 1. Y mucho más recientemente, desde mediados de los años 1970, Alfredo GALLEGO ANABITARTE insistirá con reiteración en la necesidad de una «concepción unitaria del Derecho Público estatal» 2, supera-dora de la tradicional separación de las asignaturas de Derecho Político y Administrativo 3; destacando, en fin, que la ausencia de un tratamiento del DerechoAdministrativo desde sus bases constitucionales esel fruto de la evolución de la sociedad y del Estado español desde el último siglo y medio, caracterizada por una crisis permanente y una notablefalta de estabilidad de lasinstituciones 4.
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La doctrina iusadministrativista posterior a la CE ha incorporado estas premisas metodológicas, poniendo de manifiesto la urgencia de «refundar» el Derecho Administrativo heredado 5, o se ha denunciado la «ausencia de una verdadera reconversión» de los esquemas doctrinales tanto para ajustarlos al nuevo texto constitucional como a una nueva realidad económico-social 6. Conviene añadir, sin embargo, que no estamos ante un prurito académico, sino ante una exigencia del Derecho positivo. Como advirtió hace años O. BACHOF, a propósito de la aplicación de la Constitución alemana o Ley Fundamental, la dependencia de la Constitución es más intensa y exigente que antaño; se trata de la inmediata y continua confrontación de la actuación administrativa con el texto constitucional, que se manifiesta sobre todo en la interpretación de las normas conforme a la Constitución7. La Constitución vincula de manera inmediata a todos lospoderes públicos, particularmente en lo relativo a losderechos y libertades (art. 53 de la CE), precepto que la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985 se encargará de extender al ámbitojudicial en unos términos rotundos 8.
En suma, la evolución del Derecho Administrativo durante las dos décadas de vigencia de la CE de 1978 ha estado marcada por la penetración en las instituciones administrativas de principios, ideas, conceptos y valores procedentes del texto constitucional, lo que trae a la memoria la expresión acuñada por la doctrinaalemana para describir la relación entre Constitución y Derecho Administrativo bajo la Ley Fundamental de Bonn (el Derecho Administrativo como Derecho Constitucional concretizado), tan alejada por cierto de la conocida frase de O. MAYER sobre la permanencia del Derecho Administrativo frente a la fácil mutabilidad de los preceptos constitucionales 9.
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En buena medida las consecuencias del texto constitucional sobre la legislación administrativa serán analizadas en otras partes de esta obra, en que se estudia la naturaleza de la Administración, el procedimiento administrativo, el control jurisdiccional de los actos administrativos o las funciones del Gobierno, todo ello, en definitiva, en desarrollo de los arts. 97 y 103 de la CE. En esta colaboración trataremos, por el contrario, las consecuencias del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24 de la CE, un precepto aparentemente alejado del núcleo de las disposiciones constitucionales relativas a la Administración Pública, y que sin embargo -de forma sorprendente- ha resultado ser el gran revulsivo que ha provocado las mayores transformaciones en conceptos centrales del Derecho Administrativo anterior a la CE.
El derecho a la tutela judicial forma parte del núcleo del Estado de Derecho, junto con la garantía de los derechos fundamentales, la división de poderes en el seno de la organización estatal y la afirmación del principio de legalidad de la Administración. Del conjunto de manifestaciones que el TC atribuye al derecho a la tutela judicial (acceso a los Tribunales, derecho a una resolución motivada y congruente, derecho al recurso, derecho a la ejecución de las sentencias, derecho a la defensa) 10, debemos destacar, en relación con la primera -el derecho al proceso o acceso a los Tribunales-, que el art. 24 de la CE supone la judicialización o sometimiento a control judicial de todos los conflictos entre los particulares y el Estado11.
Por ello, no sólo carecen de justificación ciertas lagunas en el control contencioso de-los actos administrativos [recuérdese por ejemplo la exclusión del control judicial en los supuestos previstos en los apartados d) y f) del art. 40 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, que hoy por supuesto carecen de toda validez], sino que este proceso de judicialización se extiende a los actos y decisiones procedentes de todos los poderes públicos sin excepción. Buena prueba de ello es la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 3 de octubre de 1979, cuyos arts. 42 y 44 prevén el recurso de amparo tanto contra las decisiones o actos sin valor de Ley de las Cortes o de las Asambleas autonómicas, como contra los actos u omisiones de los órganos judiciales, cuando unos y otros violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Bien es verdad que en el caso de los actos y decisiones procedentes de las Asambleas legislativas, la Ley orgánica limita los efectos de la tutela judicial por dos vías distintas: por un lado, al permitir únicamente un recurso extraordinario como el amparo directo ante el Constitucional, en lugar del acceso a las vías judiciales ordinarias, y por otro, a través de la distinción entre actos sin valor de Ley (los únicos recurribles en amparo) y actos con valor de Ley o Leyes, contra los que sólo procede el recurso o la cuestión de inconstitucionalidad, estando en consecuencia vedada a los particulares una demanda en este sentido por muy afectados que estuvieran por la medida legal 12 13.
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El derecho a la tutela judicial tiñe el actual Estado de Derecho de un marcado y característico «judicialisrno». Es evidente la preeminencia que el Poder judicial adquiere como consecuencia de la elevación al rango fundamental del derecho a recurrir contra las decisiones de los poderes públicos, sin excepciones. Si el principio de legalidad de la Administración era el epicentro del Estado de Derecho procedente del siglo XIX (STAHL), la Constitución de 1978, siguiendo en esto como en otras cuestiones la huella de la GG alemana, y sin abandonar por supuesto dicho principio, convierte el derecho fundamental a la tutela judicial con el subsiguiente control judicial de todas las decisiones estatales en un punto cardinal de las relaciones de los particulares con el Estado y, en definitiva, de la entera comprensión del Derecho Público 14,
Este marcado judicialismo de nuestro Estado constitucional por fuerza estaba llamado a producir consecuencias de hondo calado en nociones básicas del Derecho Administrativo, construido fundamentalmente a partir de Leyes dictadas en los años 1950. Desde hace dos décadas nuestra doctrina viene debatiendo sobre dos grandes cuestiones: en primer lugar, sobre si la concepción subjetiva del Derecho Administrativo dominante antes de la Constitución es adecuada al Derecho postconstitucional o, por el contrario, ha de ser sustituida por una concepción objetiva que permita dar cuenta
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de la existencia de actos administrativos no procedentes de la Administración, sino de otros órganos estatales; y en segundo lugar, sobre si en el Derecho postconstitucional puede seguir defendiéndose la llamada teoría de la personalidad de la Administración, que ha gozado tambien de amplio predicamento en el Derecho Administrativo español 15.
Las consecuencias de la universalización de la tutela judicial son palpables en la primera legislación de desarrollo constitucional. Hay que traer aquí a colación, en primer término, la Ley orgánica del TC de 3 de octubre de 1979 que prevé la atribución a sus órganos rectores de facultades típicamente administrativas sobre el personal al servicio de dicho Tribunal (y recurribles en lo...
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