De la Constitución
| Autor | Antonio Lucio Gil |
| Páginas | 289-340 |
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Título VIII. De la Constitución
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Letrado de la Asamblea de Madrid
Sumario: I. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ES-
TADO: ARTÍCULOS 137, 138 Y 139 CE.– II. AUTONOMÍA LOCAL: ARTÍCU-
LOS 140, 141 Y 142 CE.– III. ESTATUTOS DE AUTONOMÍA : ELABORACIÓN,
REFORMA Y CONTENIDO. ARTÍCULOS 143, 144, 146, 147, 151 Y 152 CE.– IV.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: ARTÍCULOS 148, 149 Y 150 CE.– V. LA
DINÁMICA INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: MECA-
NISMOS DE COOPERACIÓN, CONTROL Y COORDINACIÓN: ARTÍCULO 145,
153, 154, 155 CE.– VI. FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS:
I. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL
ESTADO: ARTÍCULOS 137, 138 Y 139 CE
1.1. Artículos 137,138 y 139: aper tura del Titulo VIII, en conexión con el
artículo 2 CE
1.1.1. Autonomía, unidad y solidaridad
El artículo 137 CE, precepto de apertura del titulo VIII, incluye dos grandes
contenidos. Por un lado hace relación de los entes territoriales generales en los
que se articula el Estado: municipios, provincias y Comunidades Autónomas. Por
otro lado formula los dos grandes principios estructurales de todo el régimen ju-
rídico de la organización territorial del Estado. Así, se proclama de manera expre-
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sa, el principio de autonomía. Y, a la vez, se infiere el principio de unidad, a partir
de la referencia a “la gestión de sus respectivos intereses”, sin perjuicio de que
tal principio viniera integrado en todo caso por lógica sistemática, en virtud del
artículo 2 CE, puesto que dicho principio es correlato lógico indispensable del
principio de autonomía, en tanto que no hay autonomía posible sin unidad. A su
vez, el principio de unidad se ve desarrollado o concretado a través de los princi-
pios que se establecen respectivamente, en los apartado 1 y 2 del artículo 139 CE:
el de igualdad (de derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier
parte del territorio del Estado) y el de unidad de mercado (“Ninguna autoridad
podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y
establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.”).
El tercer pilar de la arquitectura de principios sobre la que se erige la organi-
zación territorial del Estado, junto a los principios de autonomía y unidad, es el
principio de solidaridad, proclamado en el artículo 138 CE.
De entrada, los dos principios del artículo 137 CE (autonomía y unidad)
son potencialmente contradictorios, en cuanto representan respectivamente el
momento centrífugo y el momento centrípeto del sistema constitucional terri-
torial (SANTAMARIA PASTOR). Es inevitable que en la práctica se creen tensio-
nes entre ambos. Ello es consustancial a la dinámica constitucional de los Estados
compuestos (federales, regionales, descentralizados). Ante lo cual, este tipo de
Estados desarrollan, igualmente de forma consustancial, mecanismos, principios
o técnicas que permitan la convergencia y hagan posible el funcionamiento orde-
nado del conjunto. Es a esto a lo que hace referencia nuestra Constitución, en su
artículo 2 cuando alude al rótulo genérico de la solidaridad.
1.1.2. Artículo 2 CE: la cláusula del Estado Autonómico, supra-principio
constitucional
Es imprescindible considerar conjuntamente los artículos 137, 138 y 139 CE
con el artículo 2 CE, en cuanto aquellos encabezan el desarrollo constitucional
orgánico (recogido en el Titulo VIII) de la “decisión constituyente fundamen-
tal” que se proclama en dicho artículo 2 CE, con un claro contenido jurídico,
“sin perjuicio de los términos retóricos y fuertemente emocionales con los que
se expresa”, propios del Titulo Preliminar en el que se ubica. Los dos primeros
artículos de la Constitución, conforme al plan consciente de los constituyentes,
definen sintéticamente la estructura política de la Nación española. Son, en tér-
minos políticos, las decisiones fundamentales de la Constitución (de que hablara Carl
SCHMITT). En el plano puramente jurídico-técnico son principios generales del
Derecho, pero principios muy singulares , en cuanto son el punto de arranque de
todos los restantes principios y normas constitucionales; se habla así de auténticos
supra-principios jurídicos o principios de principios; forman el basamento últi-
mo, nuclear (SANTAMARÍA PASTOR).
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En este sentido, la decisión del constituyente viene a romper frontalmente
con los esquemas del Estado centralizado y uniformista vigente, al menos, desde
comienzo del siglo XVIII. El Titulo VIII CE solo puede ser entendido cabalmente
en clave histórica –sin perjuicio de otras supra-razones políticas y funcionales–,
como el esfuerzo de nuestros constituyentes por dar respuesta al que sin duda ha
venido siendo el principal problemas histórico de nuestro país, la articulación de
España como unidad política, como Estado.
1.1.3. Los limites al principio de autonomía en virtud del principio de unidad: el
interés general y la coordinación
El contenido del principio de unidad se conjuga con el de autonomía a través
de la determinación de una serie de límites a dicha autonomía de los entes terri-
toriales. Pero, a su vez, el principio de unidad tiene sus limites; ya que la unidad
no es una clausula abierta que se pueda invocar genéricamente para imponer
cualquier tipo de limitación a la autonomía. La Constitución ha concretado dicho
principio de unidad a través de tres limites específicos a la autonomía. El primero
de ellos es el “limite del interés general”, expresado en el artículo 137 CE a sensu
contrario, “todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos in-
tereses”. Los otros dos límites son proclamados en el articulo 139 CE: el “límite de
la igualdad” (artículo 139.1 CE), y el “límite de la unidad del mercado” (artículo
139.2 CE).
Se entiende que la Constitución concreta este “interés general” a través de
funciones de coordinación, sin perjuicio de ser causa o fuente de atribución de
ciertos poderes específicos al Estado (como los que se contemplan en artículos
los 150.3 y 155 CE). En este sentido. Precisamente el Tribunal Constitucional ha
desarrollado la noción de la jerarquía de intereses con ocasión del necesario reco-
nocimiento de las funciones de coordinación que las hace valer (STC 214/1989).
1.1.4. Principio de solidaridad: principio de equilibrio territorial y coordinación
El artículo 138 CE precisa el supra-principio de solidaridad (artículo 2 CE)
en su dimensión económica o económico-social. Por un lado exige una acción
positiva en pro del equilibrio económico territorial (velar “por el establecimiento de
un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español”),
con atención al hecho singular insular. Por otra parte, prohíbe e impide que se
derive privilegio económico o social alguno de la consustancial diversidad de los
Estatutos de Autonomía.
Para la consecución de este objetivo de la Constitución pone a disposición
del Estado dos instrumentos básicos. En primer lugar, la planificación económica,
prevista en el articulo 131.1 CE (“El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad
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