La constitució andorrana I l'ordenació territorial del poder públic

Estan situats al capdamunt de l'ordre de jerarquia de les institucions, puix que, conjuntament i indivisa, són el cap de l'Estat i n'assumeixen la representació més alta (art. 43).

La seva regulació està en el títol III de la Constitució, comprensiu dels art. 43 al 49. Com diu l'article 44, «són el símbol i garantia de la permanència i continuïtat d'Andorra, així com de la seva independència i del manteniment de l'esperit pa-ritari en les tradicionals relacions d'equilibri amb els estats veïns», i «llevat dels casos previstos en la Constitució, no estan subjectes a responsabilitat».

Entre les seves principals atribucions destaquem:

1. Arbitrar i moderar el funcionament dels poders públics i de les institucions (art. 44.2).

2. Nomenar el cap de Govern segons el procediment previst en la Constitució, com també els titulars de les altres institucions de l'Estat (art. 45.1 c i f).

3. Sancionar i promulgar les lleis (art. 45.l.g).

4. Manifestar el consentiment de l'Estat per obligar-se internacionalment (art. 44.1 i 45.1.b).

5. L'exercici de la prerrogativa de gràcia (art. 46.l.a).

6. El nomenament de membres del Consell Superior de Justícia i del Tribunal Constitucional, d'acord amb els articles 89.2 i 96.1 de la Constitució (art. 46.1.ci d).

7. El requeriment previ d'inconstitucionalitat de les lleis i dels tractats internacionals, com també la interposició de conflicte davant el Tribunal Constitucional per raó d'afectació de llurs funcions constitucionals (art. 46.l.e,f'\g).

S'ha de considerar com la segona institució política del Principat. La Constitució el regula al llarg del seu títol IV, integrat pels art. 50 al 71, ambdós inclosos.⁸

El Consell General representa el poble andorrà (art. 50), en el qual resideix la sobirania (art. 1.3), i expressa la representació mixta i paritària de la població nacional i de les set parròquies. A aquest efecte, es compon d'un mínim de vint-i-vuit i d'un màxim de quaranta-dos consellers generals, la meitat dels quals s'elegeixen a raó d'un nombre igual per cadascuna de les set parròquies que per a aquesta finalitat es veuen convertides en circumscripcions electorals i l'altra meitat s'elegeix per circumscripció nacional (art. 52).

L'article 50 resumeix molt clarament les seves atribucions en dir que exerceix la potestat legislativa, aprova els pressupostos de l'Estat i impulsa i controla l'acció política del Govern.

Page 504

Respecte a la potestat legislativa hem de dir:

1. Que és originària, en la mesura que deriva directament de la sobirania i que els seus productes les lleis ocupen el lloc rnés elevat, després de la Constitució, dintre la jerarquia o escala de normes a què es refereix l'article 3.2 de la mateixa

   Constitució.

2. Que poc recaure sobre qualsevol matèria o assumpte, ja que no és compartida amb cap altra institució; i

3. Que no té altres límits que els que es derivin directament de la Constitució, atès que aquesta es troba jeràrquicament supraordenada a qualsevol altra classe de normes.

   L'exercici d'aquesta potestat es manifesta principalment a través de dues classes de lleis: les lleis ordinàries i les anomenades lleis qualificades.

   Les lleis qualificades són lleis reservades per a determinades matèries (per exemple, l'adquisició, conservació i pèrdua de la condició nacional d'andorrà art. 7.1 o les competències i el sistema de finançament dels comuns art. 80, per citar tan sols dos supòsits) i que requereixen per a la seva aprovació determinades majories. En aquest sentit, l'article 57.3 estableix que les lleis qualificades previstes per la Constitució requereixen per a la seva aprovació el vot final favorable de la majoria absoluta dels membres del Consell General, llevat de les lleis qualificades electoral i de referèndum, de competències comunals i de transferències als comuns, que requereixen per a la seva aprovació el vot final favorable de la majoria absoluta dels consellers elegits en circumscripció parroquial i de la majoria absoluta dels consellers elegits en circumscripció nacional.

   Segons el Tribunal Constitucional (Sentència de 6 de juny de 1994, publicada al BOPA DM. 39 de la mateixa data), la finalitat d'aquesta reserva especial de procediment és clara: «han d'inregrar-se i complementar-se els interessos generals i els interessos parroquials, que s'expressen en forma de majoria absoluta en cada tipus de representació, quan es regulin per llei les matèries abans esmentades per considerar-les especialment importants en el funcionament general de les institucions».

   Atès que, com acabem d'indicar, les lleis qualificades són normes previstes per a determinades matèries, encara que es caracteritzin per un sistema d'adopció de base més àmplia, les seves relacions amb les lleis ordinàries s'han de regir pel principi de competència i no pel de jerarquia.

   La Constitució considera, així mateix, l'aprovació anyal dels pressupostos com un acte de naturalesa legislativa (arc. 61), com ho fan les constitucions més modernes. No obstant això, atesa la diferència que per raó de l'objecte presenten les lleis pressupostàries en relació amb les altres classes de lleis, la Constitució estableix que es tramitaran d'acord amb un procediment propi i que no podran crear tributs. La importància política de les lleis esmentades s'explica per ella mateixa, ja que priorit-zar i autoritzar les despeses públiques i arbitrar els recursos econòmics necessaris per fer-los efectius és, precisament, un dels components més importants de la direcció política d'un país.

   Page 505

   Quant a la coordinació legislativa entre el Consell General i el Govern, es realitza principalment a través del mecanisme de la delegació de la funció legislativa (art. 59) i de les lleis per casos d'extremada urgència (art. 60.1), les quals no poden versar sobre les matèries reservades a la llei qualificada (art. 60.2).⁹

   I pel que fa al control polític que el Consell General exerceix sobre el Govern, només cal dir que la disponibilitat d'aquestes competències (elecció del cap de Govern art. 68, moció de censura art. 69 i qüestió de confiança art. 70) el converteixen en el centre de l'organització juridicoconstitucionaJ del país.

És la institució que, al nostre parer, ocupa el tercer lloc en la jerarquia de les institucions polítiques andorranes. La Constitució li dedica el títol V, que comprèn ets art. 72 al 78. Es compon del cap de Govern i dels ministres, en el nombre que determini la llei.

L'executiu andorrà, a l'igual que succeeix amb l'espanyol, és presidencialista, puix que la Constitució construeix la seva formació parlamentària sobre la base del cap de Govern (art. 68 i 73), i no preveu, tampoc, la intervenció del Consell General per al nomenament dels ministres, cosa que es deixa a la plena discrecionalitat del cap de Govern. Així mateix, la connotació presidencialista de la relació cap de Govern-Consell General troba el seu màxim exponent en la importantíssima facultat que s'atribueix a aquell de poder demanar als coprínceps la dissolució anticipada del Consell (art. 71).

El Govern, segons diu l'art. 72.2 de la Constitució, sota l'autoritat del seu cap, dirigeix la política nacional i la internacional d'Andorra; dirigeix també l'Administració de l'Estat i exerceix fa potestat reglamentària (art. 72.2).

El precepte transcrit diferencia l'aspecte polític i l'aspecte administratiu del Govern, i podem afirmar que els ministres, en sentit administratiu, són els caps dels seus departaments, i en sentit polític, són part del Govern.

En qualsevol cas, el que resulta clar és que, a més de les funcions polítiques pròpiament dites, tals com determinar o programar els objectius de la política nacional i els instruments jurídics, econòmics i personals necessaris per assolir-los, li correspondran totes les competències administratives, aplicàtives, de gestió o executives, en el sentit més ampli d'aquestes expressions, i la potestat reglamentària, les quals exercirà sobre tot el territori i sobre totes les matèries, excepció feta d'aquelles que hagin estat atribuïdes als comuns.¹⁰

Per potestat reglamentària no s'ha d'entendre tan sols la que té per objecte desenvolupar, complementar o detallar el contingut de les lleis per tal de facilitar-ne l'aplicació, sinó també la que consisteix a dictar reglaments d'organització. Les seves relacions amb les potestats normatives dels comuns seran analitzades poste-Page 506riorment. No obstant això, s'ha de puntualitzar ja des d'ara que llur exercici no podrà omplir o esgotar tots els possibles àmbits normatius de la matèria objecte de regulació, sinó que haurà de deixar els espais buits suficients perquè els comuns també puguin desenvolupar les seves potestats d'ordenació i reglamentàries sobre les matèries, submatèries o assumptes que els hagin estat expressament atribuïts en els termes que més endavant examinarem.

I tant la potestat reglamentària, com qualsevol altra administrativa o executiva, s'ha d'entendre que corresponen a l'Administració de l'Estat a títol originari¹¹ i amb tota l'extensió i la intensitat pròpies de la potestat de què es tracti, sense altres límits que els que derivin directament de la Constitució, les lleis i els principis generals de l'ordenament jurídic definits en el títol I de la Constitució (art. 72.3).

Pertanyen també a l'àmbit estatal o central l'organització judicial, que és única per a tot el territori i que té com a òrgan de representació, govern i administració el Consell Superior de la Justícia (art. 85.2 i 89);¹² el Ministeri Fiscal, dirigit pel fiscal general de l'Estat (art. 93); i el Tribunal Constitucional,¹³ que en la seva qualitat d'intèrpret suprem de la Constitució, coneix:

1. Dels processos d'inconstitucionalitat contra les lleis, els decrets legislatius i el Reglament del Consell General.

2. Dels requeriments de dictamen previ d'inconstitucionalitat sobre lleis i tractats internacionals.

3. Dels processos d'empara constitucional.

4. Dels conflictes de competències entre òrgans constitucionals. A aquest efecte, es consideren òrgans constitucionals els coprínceps, el Consell General, el Govern, el Consell Superior de la Justícia i els comuns (art. 95 i 98).

Poden interposar recurs d'inconstitucionalitat contra les lleis i els decrets legislatius una cinquena part dels membres del Consell General, el cap de Govern i tres comuns.

El conflicte entre els òrgans constitucionals es planteja quan un d'ells al·legui l'exercici il·legítim per part d'un altre de competències que li són constitucionalment atribuïdes.

El Tribunal Constitucional, encara que no forma part de l'organització judicial, actua jurisdiccionalment i les seves sentències vinculen els poders públics i els particulars (art. 95.1).

Page 507

Com hem dit abans, la Constitució del Principat d'Andorra es basa en el fet de fer compatible la unitat de l'Estat amb una àmplia descentralització administrativa.

Aquesta descentralització és operada per la Constitució (art. 1.5) sobre la base de les parròquies, les quals, excepte una,¹⁴ són circumscripcions territorials que ja existien a Andorra, històricament i tradicionalment.¹⁵

El fet que la Llei suprema enumeri taxativament les parròquies (art. 5-1) significa que el constituent andorrà no s'ha limitat a estatuir, com moltes vegades s'acostuma a fer en casos semblants, un disseny territorial indefinit i obert que ha de concretar posteriorment el legislador ordinari, sinó que ha baixat al detall i ha deixat la qüestió tancada, de manera que l'estructura territorial de l'Estat queda definitivament establerta en la Constitució, i no podrà ésser modificada o alterada substancialment¹⁶ sense seguir els tràmits per a la reforma constitucional previstos en el títol IX de la Constitució, comprensiu dels articles 105 ai 107.

Tot això comporta que en aquest supòsit la garantia constitucional¹⁷ no quedi circumscrita a assegurar l'existència d'unes parròquies en abstracte, sinó la de les set parròquies concretes que figuren en el text constitucional. D'aquesta forma es congela la situació i s'impedeixen qualssevol mesures, diferents de la reforma de la Constitució, que puguin portar a suprimir una o diverses de les parròquies garantides.

Aquesta peculiaritat confereix a les parròquies andorranes una rellevància poli-ticoconstitucional de la qual, sens dubte, estan mancades les províncies espanyoles i els departaments francesos, la subsistència de cap dels quals figura, nominatim, directament afermada per les constitucions respectives.¹⁸

Page 508

Però aquesta rellevància politicoconstitucional de les parròquies no vol dir que hagin de considerar-se com a entitats col·locades al mateix nivell que l'Estat, ja que una cosa és que la Constitució dicti disposicions referents a l'existència, organització i funcions de les parròquies, i una altra molt diferent és que l'ordenament constitucional els confereixi la possibilitat d'actuar com si fossin l'Estat i de participar directament en la direcció política de la nació, cosa que no succeeix com veurem en el seu moment.

Constitueix també un element que caracteritza la regulació constitucional de les parròquies la circumstància que els comuns, que són les corporacions públiques encarregades de la gestió dels seus interessos, hagin de funcionar sota el principi d'autogovern (art. 79.1 de la Constitució).

Autogovern, en aquest cas, equival a autonomia administrativa i financera (art. 80.1 de la Constitució), i la proclamació que en fa la norma constitucional suposa el reconeixement exprés que les parròquies són ens representatius de col·lectivitats territorials, dotades de potestats públiques en el seguiment de finalitats i d'ínteres-sos de les poblacions respectives i guiades per una direcció política i administrativa pròpia, diferent de l'estatal. En aquest sentit és ben clar l'article 79-2 de la Constitució, en determinar que: «Els comuns expressen els interessos de les parròquies, aproven i executen el pressupost comunal, fixen i duen a terme les seves polítiques públiques en el seu àmbit territorial i gestionen i administren tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial.»

L'autogovern implica que l'exercici de les competències pròpies, és a dir, d'aquelles que són l'expressió dels interessos respectius, es produeixi lliurement i sota la pròpia responsabilitat. Tals condicions no es donarien si la decisió corresponent fos objecte de controls d'oportunitat, de manera que, a ta pràctica, les decisions es compartissin amb una altra Administració, en aquest cas amb la general del Principat d'Andorra.¹⁹

Pel que fa als controls de legalitat, és a dir aquells que tenen per objecte que l'Administració de l'Estat verifiqui, amb caràcter previ o aposteriori, l'adequació a l'ordenament jurídic dels actes dels comuns, la conclusió no és tan clara com en el cas anterior, tot i que, en principi, si fossin genèrics o indeterminats implicarien una tutela o fiscalització general difícil de compatibilitzar amb el principi d'autogovern dels comuns.²⁰

Page 509

No obstant això, aquesta mena de controls, principalment si donen lloc a la revisió extrajudicial de l'actuació administrativa dels comuns, també es podrien veure com l'expressió d'un sistema dirigit a atorgar la màxima garantia als interessos generals i als drets dels ciutadans, com també a estalviar un respectable volum de feina a la justícia administrativa, i no com una immissió injustificada en l'espai de lliure decisió dels comuns, la qual cosa esmorteiria el seu impacte sobre l'autonomia parroquial.

No cal oblidar, a més, que en el cas particular d'Andorra les dimensions reduïdes del territori fan que els interessos generals de l'Estat i els propis de les parròquies es trobin fortament entrelligats, cosa que fa molt improbable que en l'exercici de les competències comunals no s'incideixi en els interessos estatals i que, per tant, no es pugui veure sempre en el controls de legalitat a què ens referim una garantia o defensa d'aquests interessos.

Al fil d'això anterior, hem de dir que l'article 82.2 de la Constitució podria ésser interpretat en un sentit no absolutament oposat als controls de què parlem, ja que estableix que «els actes dels comuns tenen caràcter executiu directe pels mitjans establerts per la llei»; i que «contra aquests es poden interposar recursos administratius i jurisdiccionals per controlar-ne l'adequació a l'ordenament jurídic». Cal recordar que quan va ésser publicada la Llei fonamental l'únic recurs administratiu, previ al jurisdiccional, contra els actes i resolucions dels comuns de què es podia fer ús i al qual, per tant, es podia referir el constituent era, i continua essent, el recurs d'alçada davant el Govern (abans Consell Executiu) d'acord amb el que disposa l'article \2A.b en relació amb l'article 13 del Codi de l'Administració de 1989, encara vigent.

En definitiva, i a diferència del que succeeix a Espanya i a França, països en els quals s'han judidalitzat aquests tipus de controls,²¹ a Andorra la situació és diferent i, amb tots els matisos que calguin, s'ha d'afirmar que tant la Constitució com la Llei han previst la possibilitat d'una via administrativa prèvia de control per tal de depurar la legalitat dels actes i resolucions dels comuns.

En canvi, creiem que no és en absolut incompatible amb l'autonomia parroquial el dret de l'Estat a rebre informació dels comuns, sobretot la de caràcter econòmic referent a la destinació de les transferències de fons.²²

I tampoc no ho són, per descomptat, els controls de legalitat judicialitzats, és a dir, els derivats de la submissió de les administracions públiques a la jurisdicció dels tribunals ordinaris.^{23 24}

Page 510

Pel que fa als controls sobre les competències eventuals que es puguin delegar als comuns, considerem que la situació seria diferent a l'exposada en els paràgrafs anteriors, per la qual cosa cal atenir-se al que disposi la llei de delegació, que es podria moure amb molta més llibertat en tractar-se de competències alienes a la corporació que les ha d'exercir.

Establert que els poders parroquials, és a dir els comuns, són directament reconeguts per la Constitució i que actuen sota el principi d'autonomia, convé examinar tres previsions constitucionals que ens ajudaran a perfilar la seva posició dintre el sistema juridicopolític andorrà.

La primera gira al voltant del fet que les parròquies, com ja hem anotat més enrere, constitueixen circumscripcions electorals sobre la base de les quals s'elegeix la meitat dels consellers que componen el Consell General, amb un mínim de vint-i-vuit i un màxim de quaranta-dos consellers (art. 52 de la Constitució).

Això, naturalment, si bé no suposa la participació directa dels comuns com a tals en el poder legislatiu ï, per tant, que la seva autonomia hagi d'ésser qualificada per aquest motiu com de política, sí que dóna lloc a una presència equilibrada dels interessos parroquials dins el poder esmentat, encara que aquesta tingui lloc indirectament, és a dir, a través d'uns consellers elegits a títol personal i no en representació parroquial. Aquests interessos, a més, queden molt protegits si es té en compte, com també hem explicat, que, per aprovar les anomenades lleis qualificades electoral i de referèndum, de competències comunals i de transferències als comuns, es requereix el vot final favorable de la majoria dels consellers elegits en circumscripció parroquial i de la majoria absoluta dels consellers elegits en circumscripció nacional, en lloc de la majoria absoluta dels membres del Consell General (art. 57.3).

Però, fins i tot considerant el que s'acaba d'advertir, no s'ha de veure en això una deformació del model d'estat unitari a què s'ha fet esment al principi, sinó tot el contrari, ja que allò que precisament s'hi aprecia és el reflex d'aquest model, és a dir, que el Consell General s'estructura tenint en compte l'organització territorial descentralitzada de l'Estat en parròquies.

Però al marge d'aquesta singularitat, els consellers generals elegits en circumscripció parroquial tenen els mateixos drets, deures i, sobretot, la mateixa naturalesa representativa que els elegits en circumscripció nacional, sense que ni els uns ni els altres estiguin sotmesos a cap mandat imperatiu, essent el seu vot personal (art. 53.1 de la Constitució).

Tot això confirma, naturalment, allò que estem afirmant des del començament, és a dir, que el poder legislatiu, a Andorra, és exclusivament estatal, malgrat reflectir en alguns aspectes l'organització territorial del país.

La segona d'aquelles previsions constitucionals de què volem fer ressò és la continguda a l'art. 83 de la Constitució, quan estableix que «els comuns tenen iniciativa legislativa». A primera vista podria semblar que en aquest particular els comuns queden situats en posició paritària al Consell General i al Govern, als qui per mandat de l'art. 58.1 de la mateixa Constitució també correspon la iniciativaPage 511legislativa. Però les coses no són així, i la contundent afirmació de l'art. 83 és matisada per l'apartat 2 de l'art. 58 quan aclareix que «tres comuns conjuntament o una desena part del cens electoral nacional poden presentar proposicions de llei al Consell General».

De manera que hauran de ser almenys tres comuns els qui, si escau, exercitin el dret d'iniciativa legislativa que constitucionalment tenen reconegut. El sistema, per tant, esdevé més restrictiu que no pas aquell que regeix en els estats políticament descentralitzats per a les regions, comunitats autònomes i estats membres als qui es confereix individualment aquest dret.²⁵

I la tercera de les prescripcions constitucionals a què desitgem fer al·lusió figura també inclosa en l'art. 83 de la Constitució, en disposar que «Els comuns [...] estan legitimats per interposar recursos d'inconstitucionalitat en els termes previstos per la Constitució». La Llei fonamental adopta aquí, com no podia ésser d'una altra forma, el mateix criteri seguit a propòsit de la iniciativa legislativa, exigint l'acord entre tres comuns per interposar recursos d'inconstitucionalitat contra les lleis i els decrets legislatius de l'Éstat. Amb la qual cosa el panorama també divergeix del que és propi dels estats políticament descentralitzats,²⁶ encara que impliqui donar als comuns un tractament que va més enllà del que correspon a les corporacions locals.

Però el recurs d'inconstitucionalitat no és l'única via que permet als comuns d'intervenir davant el Tribunal Constitucional. També ho poden fer en el cas dels conflictes de competència en què es vegin involucrats, a propòsit dels quals l'article 98.d de la Constitució els investeix, com ja sabem, de la consideració d'òrgans constitucionals, en peu d'igualtat amb els coprínceps, el Consell General, el Govern i el Consell Superior de la Justícia. La situació dels comuns, en aquest cas, sí que podria qualificar-se quasi d'equivalent a la de les regions, comunitats autònomes i estats Federats dels països políticament descentralitzats, però sense que tal situació comporti la transformació en política de la seva autonomia administrativa, ja que el que es pretén amb aquesta disposició no és assimilar uns ens locals a uns altres estatals, sinó quelcom molt diferent com és que cada ens es mantingui dins els límits de les seves competències.²⁷

Molt probablement aquest és un dels aspectes, i potser dels més importants, que determinen la posició juridicoconstitucional dels comuns dintre l'organit-Page 512zació política del Principat d'Andorra i que, com a tal, hauríem d'haver examinat en primer lloc. Nogensmenys, precisament perquè considerem que és l'aspecte que tanca la qüestió i que millor resumeix el paper dels comuns enfront dels òrgans generals de l'Estat, l'hem deixat per al final.

La naturalesa local dels comuns resulta no solament del fet que siguin corporacions públiques de base territorial diferents de l'Estat o sense qualitat d'Estat,²⁸ sinó també del fet que així ho hagi reconegut expressament la Constitució quan els defineix com a «corporacions públiques amb personalitat jurídica i potestat normativa 'local'».

El fet que la Llei fonamental hagi caracteritzat els comuns com a ens locals l'hem de qualificar de veritable encert, perquè, si hi hagués hagut la més petita ambigüitat en aquest sentit, és quasi segur que s'hauria intentat i no sabem si aconseguit incloure el sistema constitucional andorrà dintre els models d'estats políticament descentralitzats, amb el consegüent desgavell que se'n podria derivar per al correcte funcionament de l'Estat com a organització, és a dir, coma conjunt d'institucions juridicopolítiques actuant sobre el territori.

No s'ha d'oblidar, en aquest sentit, que el Principat d'Andorra té unes dimensions molt reduïdes i que aquesta sola conjuntura ja fa inviable qualsevol intent de federalitzar o regionalítzar l'exercici del poder públic; de la mateixa manera que no tindria cap utilitat muntar una «Administració perifèrica» de l'Estat, encara que fos de petita envergadura.

Per tant, la circumstància que la Constitució hagi qualificat els comuns com a corporacions locals no implica cap tractament vexatori i, ni molt menys, que el constituent andorrà hagi volgut menysvalorar-los o situar-los en una posició exclusivament administrativa i al marge de qualsevol contacte o participació política, cosa que ja hem vist que no és així. L'únic que creiem que s'ha volgut deixar ben clar amb l'esmentada qualificació és que a Andorra, per raó de les seves limitades dimensions, hi ha tan sols dos nivells de poder públic diferenciats per les seves potestats i competències: l'un, el de l'Estat, que deté en exclusiva la potestat legislativa i les seves competències són originàries; i l'altre, el dels comuns, que no tenen potestats legislatives, encara que sí normatives, i les seves competències són derivades o d'atribució.

La qual cosa no significa, com acabem de dir, que la Constitució hagi dissenyat el nivell comunal com un simple nivell administratiu en el qual no pugui tenir lloc cap mena d'activitat política. Molt al contrari, aquella ha partit de la naturalesa política dels comuns i del seu caràcter representatiu d'unes col·lectivitats de ciutadans (les parròquies) i a aquest efecte, com abans hem ressaltat, els ha obert determinades vies de participació o d'expressió institucional com a tals col·lectivitats en relació amb l'Estat.²⁹

En definitiva, doncs, podem concloure que els comuns són autèntiques i verita-Page 513bles corporacions locals, si bé per la forma en què han estat dissenyades per la Constitució, que entronca amb les tradicions més arrelades al Principat, no s'han de concebre com a meres instàncies administratives, sinó com un dels nivells o esglaons estructurals de l'Estat que, com diu la mateixa Constitució, duen a terme les seves «polítiques públiques» en el seu àmbit territorial, sota el principi d'autogovern i amb supeditació a la llei (art. 79 de la Constitució).

Hem de començar per dir que quan aquí parlem de l'Estat ens referim a les institucions centrals del Principat i, molt especialment, al Consell General i al Govern, que són, en definitiva, els òrgans constitucionals que normalment han de tenir una relació més directa i estreta amb els comuns.

En tractar-se Andorra d'un Estat unitari també cal considerar que, en principi, les competències sobre totes les possibles matèries o sectors rauen en les institucions centrals, en la mesura que les locals o perifèriques els comuns han de rebre d'aquelles les seves atribucions, mitjançant els procediments de delimitació o de delegació de competències previstos en la Constitució.

Això comporta que s'hagi d'entendre que correspon als poders centrals l'exercici de totes les potestats públiques sobre les matèries no declarades com de competència dels comuns o que no se'ls hagin delegat, com també l'exercici de la potestat legislativa respecte a qualsevol sector, matèria o assumpte, en estar els comuns mancats d'aquesta potestat d'acord amb la Constitució (art. 79.1).³⁰

La coordinació, entesa com l'instrument per canalitzar les relacions entre les instàncies centrals i les parroquials, és una competència de l'Estat la qual li ha de correspondre, precisament, perquè allò que s'ha de coordinar són les activitats de les diferents parts o subjectes territorials que el componen. A més, com a principi organitzatiu, la coordinació inclou un cert component jeràrquic o de superioritat dels poders estatals, atès que la necessitat de coordinar prové de la mateixa estructura de l'Estat, que es descentralitza però continua constituint una unitat. Des d'aquesta perspectiva, per tant, la coordinació és un principi instrumental al servei d'altres postulats que el transcendeixen, tals com la unitat, l'establiment d'un espai econòmic comú o d'una política medi ambiental comuna, etc.

La coordinació es fa efectiva mitjançant diferents tècniques (definició d'esquemes, establiment d'estàndards, institució d'organismes ad hoc, fixació de procediments de relació, etc), però en qualsevol cas el que cal deixar ben clar és quePage 514comporta un poder efectiu de direcció, concretament el de dictar les mesures de coordinació, que resulta compatible amb l'autonomia, ja que tan sols afecta certes matèries i s'exerceix de forma puntual.

Com és lògic, la coordinació té com a límit el respecte a les competències que s'hagin de coordinar, i cabdalment per aquest motiu no pot implicar la facultat de substitució, ni deixar buides de contingut les competències corresponents dels subjectes l'actuació dels quals es tracti de coordinar.

La Constitució no preveu expressament la potestat de coordinació, però s'ha de considerar que la dóna per entesa i, específicament, com una potestat dels òrgans generals de l'Estat, atès que aquest s'organitza políticament mitjançant una estructura territorial administrativament descentralitzada.³¹

El procés d'atribució de les competències dels comuns en la Constitució andorrana és un xic peculiar, puix que si bé la seva delimitació o concreció definitiva pertoca al Consell General, mitjançant l'instrument de les lleis qualificades (art. 80.1) de tal manera que es pot afirmar que les competències les reben els comuns dels poders centrals, d'altra banda la Llei fonamental no ha volgut deixar aquesta matèria a la total discrecionalitat dels poders esmentats i ha procedit a delimitar els sectors materials concrets en què, com a mínim, els comuns hauran d'exercir competències.

Aquesta menció directa de les matèries que han de constituir el nucli de les competències dels comuns pensem que reforça la seva posició institucional, ja que implica reconèixer que els seus poders provenen de la Constitució, que en garanteix l'exercici; i tot això sense oblidar que el fet de constitucionalitzar un contingut material mínim per a l'autonomia de les parròquies suposa identificar sectors de la realitat econòmica i social³² compartits entre l'Estat i aquelles institucions i, per tant, fer efectiva des de la mateixa Constitució la descentralització administrativa que proclama.

Salvant, naturalment, les distàncies, podríem dir que la situació de les parròquies en aquest particular s'acosta a la de les regions italianes o a la de les comunitats autònomes espanyoles,³³ respecte a les quals llurs constitucions respectives fanPage 515una «llista» de matèries en les quals, ex constitutione, es consideren presents els interessos regionals o autonòmics.³⁴

De totes maneres, pensem que en el cas d'Andorra no s'hauria d'emprar l'expressió distribució de competències, de clares ressonàncies regionals o federals, sinó més aviat la d'atribució d'assumptes, ja que aquí no es tracta de repartir unes competències d'idèntica naturalesa i qualitat entre l'Estat i els comuns, sinó d'atribuir a aquests últims la possibilitat d'exercir les potestats de què es troben investits sobre aquells assumptes, submatèries o objectes que delimiti una llei de l'Estat i que, com a mínim, hauran de recaure sobre la llista de matèries que formula la Constitució.

És a dir que, a diferència dels processos de repartiment, en els quals els subjectes que han de rebre les competències es troben col·locats excepte pel que fa a alguns assumptes concrets (relacions internacionals, defensa del territori, etc.) en un cert peu d'igualtat, puix tots ells són Estat o tenen la qualitat d'Estat, en els d'atribució la situació és completament diferent i sempre hi ha un subjecte, situat en posició més elevada, que atribueix o delimita la competència, traient-la del seu propi haver competencial, i un altre que la rep, que es troba per sota de l'anterior. I això, a més, sense oblidar que els repartiments, per regla general, solen operar-se directament des de la Constitució, cosa que no succeeix amb tes atribucions que, si bé deriven de la Constitució i, fins i tot, aquella en pot assegurar un contingut material mínim i indisponible, s'activen sempre des dels poders constituïts.

Així mateix, creiem que no té gaire sentit o, almenys que resulta confús i poc il·lustratiu, parlar de competències exclusives, concurrents, compartides, etc, per referir-se a les que poden exercir els comuns. Per començar, la inadequació del terme competències exclusives és manifesta, i no solament pel caire un xic bel·ligerant que té la paraula exclusives,³⁵ sinó també perquè els comuns han d'actuar sempre sotmesos a les lleis de l'Estat, la qual cosa comporta que mai no puguin tenir el domini total o exclusiu d'una matèria o d'un sector complet de la realitat, I el mateix succeeix amb les altres expressions, llevat potser de la de compartició, ja que les activitats que han d'exercir l'Estat i els comuns sobre una mateixa matèria o sector són diferents i, per tant, no susceptibles d'entrar en concurrència.

En canvi, i com dèiem, tal vegada podrien parlar de compartició quan sobre una mateixa matèria no estigui concentrada tota la intervenció pública en les instàncies estatals, per haver-se atribuït als comuns determinades actuacions sobre la dita matèria, que d'aquesta manera resulta compartida per totes dues instàncies públiques.³⁶

Però, en qualsevol cas, el que s'ha de reiterar és que totes aquestes expressions que, com és obvi, responen a tècniques de repartiment de competències pròpies dels estats políticament descentralitzats, no acaben d'encaixar en els models d'estat tan sols descentralitzats administrativament, com és Andorra, raó per la qual si arribem a fer ús d'alguna tractarem de precisar-ne al màxim el contingut.

Page 516

I tot això sense passar per alt que la importació de tècniques o de mètodes de repartiment de competències elaborats a partir de plantejaments polítics diferents (en aquest cas els federals o regionals) no acostuma a donar bons resultats, ja que tal mètode, amb independència que propicia el desdibuixament de la voluntat del constituent, acostuma a conduir al dubte i a la inseguretat jurídica en obligar a fer interpretacions massa forçades i fora de llur context.

Tenint en compte el caràcter obert de la llista de matèries que conté l'article 80.1 de la Constitució, es podrien distingir tres tipus de competències per als comuns:

1. Les que recaiguin sobre matèries directament esmentades per la Constitució, que s'exercirien com a pròpies de les parròquies i serien indisponibles per al legislador estatal un cop delimitades, en constituir el nucli essencial o reducte intangible de l'autonomia dels comuns.

2. Altres competències atribuïdes pel legislador estatal sobre matèries diferents de les anteriors, que també s'exercirien com a pròpies, però que seria possible retro-traure-les cap a L'Estat si desaparegués l'interès parroquial que n'hagués motivat l'assignació.

3. Competències delegades sobre matèries de titularirat estatal (art. 80.3), que s'haurien d'exercir sempre com a tals i respecte a les quals sempre seria possible la revocació. Aquest supòsit, gairebé present en tots els processos descentralitzadors, té bàsicament per objecte aprofitar les economies que implica l'existència d'una Administració territorial ja en funcionament, més propera, per regla general, a les necessitats i els problemes dels administrats que la delegant.

Però, independentment d'això anterior, també hem de dir que la relació de matèries que fa la Constitució, que el legislador estatal està constitucionalment legitimat per ampliar en funció de les noves necessitats o interessos territorials que puguin sorgir,³⁷ ha de tenir com a complement indispensable una operació de concreció o delimitació, en la qual es procedeixi a fixar el contingut concret o l'abast de cada competència dins el marc de l'autonomia administrativa i financera dels comuns (art. 80.1).

El constituent ha encarregat aquesta operació, com és lògic, al legislador estatal, si bé a través de l'instrument normatiu anomenat «llei qualificada de competències comunals», que exigeix per a l'aprovació, com ja coneixem, el vot final favorable de la majoria absoluta dels consellers elegits en circumscripció parroquial i de la majoria absoluta dels consellers elegits en circumscripció nacional (art. 57.2).^{38 39}

Page 517

Cal destacar, a més, que, en procedir a delimitar les competències dels comuns, el legislador estatal, en principi, es podrà moure amb una gran llibertat, atès que es tracta d'una qüestió que li ha estat remesa quasi en blanc per la Llei fonamental (art. 80.1). No obstant això, sembla clar que hi ha dos límits que mai no es poden ultrapassar. El primer es refereix a la naturalesa de les competències i, en concret, a la impossibilitat constitucional d'atribuir als comuns competències legislatives, ja que la seva autonomia és tan sols de caràcter administratiu i no política (art. 59, 79.1 i 80.1 de la Constitució);⁴⁰ i el segon, d'aparença més positiva, que obliga a atribuir-los competències en totes les matèries relacionades per la Constitució, si bé no necessàriament esgotant cada matèria, puix que juntament amb els interessos parroquials o locals es troben també els supralocals o estatals, amb una projecció material molt més àmplia.

El territori constitueix l'àmbit espacial d'aplicabilitat de les disposicions i actes dels comuns, en un doble sentit:

1. En la mesura que els comuns no poden ocupar-se de satisfer més que els interessos inherents a la seva pròpia circumscripció territorial; i

2. En tant que els poders dels comuns només es poden projectar dintre el seu territori, sense que se'n puguin estendre més enllà, ni sota el pretext de satisfer els seus interessos privatius. El límit territorial, doncs, es tradueix per als comuns en l'obligació general de no immiscir-se ni pertorbar el camp d'activitats que tinguin caràcter estatal.^{41 42}

Com ja s'ha vist, la Constitució andorrana planteja d'una manera relativament senzilla la problemàtica de l'atribució de competències als comuns.

En primer terme, hem de dir que l'art. 80.1 esmenta fins a dotze matèries o sectors sobre els quals, com a mínim, els comuns hauran d'exercir competències.

Page 518

Això no suposa, com ja hem destacat més enrere, que les competències dels comuns s'hagin d'entendre directament atribuïdes per la Constitució, sinó més aviat que les dites competències arrenquen de la Llei fonamental, la qual, encara que molt genèricament, ha volgut identificar els sectors o les matèries sobre les quals, com a mínim, hauran d'exercir els comuns les seves potestats, a fi i efecte de garantir un cert contingut a l'autonomia comunal.

El concepte matèria s'ha de considerar que és l'element objectiu de la competència. Més enllà d'aquesta puntualitzadó sembla inútil buscar una noció o definició general, ja que podrien haver-n'hi fins i tot d'incomptables. Així, de vegades, la matèria és una institució (Cadastre); d'altres, un bé (béns propis i de domini públic comunal, vies públiques); en ocasions, una activitat pública (urbanisme, serveis públics comunals), etc.

Però el que resulta veritablement important a l'hora de valorar les competències dels comuns és precisar quins són els contorns de cada matèria i, sobretot, quines coses, activitats o assumptes hi queden dintre o fora, és a dir, determinar on comença i on acaba cada àmbit material.

I és precisament per a la consecució de l'anterior finalitat, que són ordenades tes lleis qualificades a què es refereix l'article 80.1 i concordants de la Constitució, en disposar que «dins el marc de l'autonomia administrativa i financera dels comuns, les seves competències són delimitades mitjançant llei qualificada».

Ara bé, s'ha de tenir present que les expressades lleis, a més de dur a terme la delimitació o la conversió en els assumptes concrets de les matèries abstractament esmentades a la Constitució, precisant el seu contingut i llur articulació amb altres matèries o assumptes, les atribueixen a l'autoritat de les instàncies comunals, tes quals, a partir del moment en què l'atribució hagi tingut lloc, podran exercir totes les potestats públiques de les quals es trobin investides i que resultin congruents amb el contingut de l'assumpte o els assumptes de què es tracti.

Tot això comporta que les lleis qualificades de què parlem, com igualment hem fet notar amb anterioritat,⁴³ no s'han de considerar dirigides a atribuir o delimitar aquelles potestats o funcions públiques que ja es trobin directament reconegudes als comuns per la Constitució (com és, per exemple, la potestat de dictar ordina-cions, reglaments i decrets, d'acord amb l'article 79.1) o que siguin inherents a la condició d'administracions públiques que, sens dubte, correspon als comuns (potestats executiva, sancionadora i expropiatòria), sinó més aviat a perfilar i descriure el contingut dels assumptes o tasques que hagin de recaure sota l'autoritat dels comuns i llur articulació amb altres matèries i assumptes.

Estructurada d'aquesta manera l'atribució de competències als comuns, tan sols ens resta afegir que el sistema queda tancat amb el joc dels principis de coordinació i de permanència en mans de l'Estat de totes aquelles competències, funcions i activitats que no els hagin estat expressament atribuïdes.

Nogensmenys, com que a pesar de la perfecció i simplicitat del sistema s'ha de comptar amb el fet que sempre es produiran interconnexions d'afers entre l'Estat i els comuns, seria molt convenient arbitrar mecanismes de col·laboració i cooperació entre ambdues instàncies. Pensem que en podria ésser una mostra la previsió dePage 519l'apartat 3 de l'art. 57 de la Constitució, quan exigeix per a l'aprovació de determinades lleis el vot final favorable de la majoria absoluta dels consellers elegits tant en circumscripció parroquial com en circumscripció nacional.⁴⁴

No quedaria completa l'anàlisi que realitzem sobre l'atribució de competències als comuns si no féssim algunes precisions complementàries entorn de les lleis qualificades de delimitació de competències.

Respecte a aquestes lleis, a part de tot el que portem dit fins aquí, hem de subratllar, en primer terme, que són l'únic instrument previst constitucionalment per fixar o delimitar les competències dels comuns. De la qual cosa es dedueix que les lleis ordinàries sectorials no poden fer aquest paper i que per aquesta raó incorrerien en vici d'inconsticudonalitat si intervinguessin en aquest espai normatiu reservat per l'article 80.1 de la Constitució a la llei qualificada⁴⁵ Això no vol dir, òbviament, que les lleis ordinàries, una vegada delimitat o fixat per llei qualificada l'àmbit competencial dels comuns, no puguin incidir-hi marcant els principis o els grans trets a què haurà d'ajustar-se el desenvolupament de les seves potestats, ja que en aquest cas ja no es tractaria de fixar o delimitar competències, sinó tan sols d'establir «el mode de llur exercici», cosa que és molt diferent.

D'altra banda, el que tampoc no diu la Constitució és que les competències dels comuns han de quedar fixades d'una vegada per totes, ja que l'únic que es desprèn de l'apartat 1 de la disposició transitòria primera de la mateixa Constitució és que s'ha d'aprovar una llei qualificada de delimitació de competències abans del 31 de desembre de 1993- Actitud que no és d'estranyar, atès que no seria gens recomanable decantar-se per un sistema tancat d'assignació de competències que podria conduir a un estancament o fossilització de les atribucions comunals contrària a l'evolució natural. Per tant, entenem que, en funció del que en cada moment demani la protecció adequada dels interessos comunals, es podran aprovar tantes lleis qualificades com sigui necessari.

D'altra banda, també s'ha de ressaltar que les lleis qualificades són lleis reservades per la Constitució per a determinades matèries, les més transcendents o estructurals, que requereixen per a la seva aprovació un règim de majories diferent de les ordinàries (art. 57.3). Essent això d'aquesta manera, és palès que no podran serPage 520abrogades o derogades sinó per mitjà d'unes altres lleis qualificades, en estricta aplicació del principi de competència. No juga, doncs, aquí, el principi de jerarquia, atès que les lleis ordinàries i les qualificades tenen la mateixa naturalesa (la corresponent a les lleis) i procedeixen d'una mateixa font (el Consell General). Però, en tot cas, aquesta inderogabilitat té un efecte polític molt important, com és el d'evitar que a través de successives lleis ordinàries es pugui anar buidant de contingut l'autonomia dels comuns.

Des d'una altra perspectiva, convé recordar també el que hem assenyalat en l'anterior lletra D), a propòsit del fet que el legislador estatal es podia manifestar amb una considerable dosi de llibertat a l'hora d'aprovar les lleis de què tractem. En relació amb el que ja hem dit, can sols afegirem que tal vegada la missió més rellevant d'aquesta mena de lleis serà la de saber mantenir l'equilibri entre la unitat, representada pels interessos nacionals o generals, i la diversitat, encarnada en els interessos de les col·lectivitats parroquials. Però, naturalment, aquest equilibri no ha de fer oblidar que la unitat del sistema polític exigeix que els poders centrals quedin sempre en una posició de supremacia o preeminència respecte als territorials, precisament perquè emanen del conjunt del poble andorrà, en el qual, en definitiva, resideix la sobirania de l'Estat, tal com ho reconeix l'article 1.3 de la Constitució.

Finalment, ens interessa subratllar que tot el que hem explicat en aquest epígraf es refereix exclusivament a l'atribució de competències als comuns i no a la delegació. Per a aquesta última la Constitució no preveu cap peculiaritat, llevat que es poc fer a través de llei ordinària.

En principi, en tenir les disposicions de què parlem el caràcter de normes legals, llur interpretació haurà de realitzar-se d'acord amb els mètodes hermenèutics propis de les lleis i que donen lloc a les anomenades interpretacions gramatical, lògica, històrica i sistemàtica.

No obstant això, la circumstància que les lleis esmentades s'hagin de reputar com de desplegament constitucional i, cabdalment, de desplegament d'un dels extrems més essencials de la Constitució, com és el relatiu a l'estructura territorial de l'Estat, implica que en la seva interpretació sigui convenient tenir en compte els paràmetres propis de l'exegesi constitucional.

En primer lloc, s'ha d'advertir que la interpretació comparativa, és a dir, la que es realitza prenent en consideració preceptes semblants d'ordenaments jurídics estrangers, és molt perillosa i poc aconsellable sobretot quan, com succeeix en aquest cas, es tracta d'un Estat petit que té pocs elements de comparació amb els que l'envolten.

En segon lloc, cal recordar que l'anomenada doctrina dels poders implícits tampoc no té en el model constitucional andorrà un camp propici de joc, atès que aquesta teoria va ésser ideada als EUA per reconèixer a la Federació, és a dir, als poders centrals, facultats o competències no expressament relacionades en la llista de les seves atribucions; la qual cosa no succeeix a Andorra, on la Constitució noPage 521limita ni enumera les competències de l'Estat perquè, en principi i com abans hem assenyalat, les té totes, llevat d'aquelles de què es desprengui expressament en compliment del mandat constitucional de descentralitzar administrativament el territori.

Així mateix, aquesta orientació doctrinal tampoc no podrà ésser emprada per interpretar extensivament les competències dels comuns, ja que la circumstància que a l'Estat correspon tot allò que no els hagi estat específicament atribuït, no pot ésser alterada per canviar-la de sentit utilitzant la tècnica dels poders implícits.

Creiem que l'única utilitat que potser podria tenir aquesta tècnica en el panorama constitucional andorrà seria la de reforçar, si calgués, la interpretació en clau competencial d'alguns preceptes finalistes de la Constitució, com és, per exemple, l'article 31, referent al medi ambient.

I, en tercer lloc, també cal que fem una referència a les doctrines de la naturalesa de les coses i de les matèries connexes, com a criteris d'interpretació competencial. La doctrina de la naturalesa de les coses, en síntesi, dóna per entès que ha de correspondre als òrgans centrals de l'Estat tot allò que, per la seva naturalesa, disposició o àmbit, no pugui caure sota l'autoritat dels poders autònoms. Aquesta tècnica interpretativa ha estat sistemàticament rebutjada en molts dels estats⁴⁶ en què les constitucions respectives han operat la distribució formal de competències entre les instàncies centrals i les territorials, perquè es considera que el constituent ja ha tingut en compte la naturalesa de les coses i els interessos respectius en efectuar el repartiment competencial, sobre el qual, per tant, no es pot tornar llevat que es vulgui traslladar la decisió política del legislador als jutges o intèrprets.⁴⁷ No obstant això, com que aquí no hi ha repartiment de competències directament des de la Constitució, opinem que la tècnica expressada sí que podria ésser aprofitable per interpretar punts dubtosos, fins i tot, eventuals llacunes de les lleis delimitadores de competències; sobretot si es té en compte que Andorra no és un Estat federal ni regional i que, per aquest motiu, considerar que determinades funcions o activitats continuen trobant-se en mans dels poders centrals no és suplantar el legislador, sinó deixar les coses com estaven en funció d'uns elements que porten a la convicció que aquelles no s'han volgut canviar.

La doctrina de les matèries connexes parteix de les dificultats que de vegades existeixen per distingir entre els assumptes propis d'una matèria i aquells que no ho són, com també del fet, que es dóna amb certa freqüència, que en exercir les competències relatives a una matèria quedin compromeses qüestions relatives a una altra. Al nostre parer, aquesta mena d'incidències han de refutar-se com a casos de concurrència material més que de concurrència competencial i la seva resolució podrà tenir un camí relativament senzill si es tenen en compte les regles següents:

1. El titular de la competència ha de procurar sempre facilitar l'exercici de lesPage 522que corresponguin a les altres instàncies públiques concurrents, ja que és obvi que les competències, en un sistema unitari com l'andorrà, no s'han d'exercir paral·lelament o amb separació, sinó amb els mecanismes de col·laboració i de cooperació que calguin, per tal de garantir el principi d'eficàcia en el tractament i la gestió dels afers públics (art. 72.3 de la Constitució), predicable no solament de cada Administració aïlladament considerada sinó també de tot l'entramat administratiu en el seu conjunt.⁴⁸

2. S'ha de tractar de fer efectiu el postulat que, en absència de col·laboració o cooperació voluntàries entre les diferents institucions públiques, el legislador estatal, fent ús de la seva competència de coordinació, podrà, o més ben dit, haurà d'arbitrar⁴⁹ els mecanismes relacionals que siguin necessaris.

3. S'ha de tenir en compte, igualment, que si l'exercici simultani de les competències arribés a fer-se impossible, o les unes i les altres s'interferissin mútuament en forma molt negativa, s'hauran de considerar preferents les competències dels òrgans centrals de l'Estat, perquè representen els interessos generals que, en tot cas, i en els supòsits de conflicte, s'han d'estimar com a prevalents respecte als locals.

En primer terme, cal posar de manifest que tant les ordinacions com els reglaments comunals queden situats per sota de les lleis a l'efecte del principi de jerarquia normativa que proclama l'article 3.2 de la Constitució. Però, al nostre parer, hi queden tan sols en l'aspecte de la força passiva o resistència de la llei, que no pot ésser modificada per una norma de rang inferior, i no en el de la força activa de la llei, que habilita per dictar reglaments i altres normes secundàries segons el principi de legalitat.

En efecte, pel que fa a aquesta singularitat hem de precisar que no poden ser les mateixes les relacions llei-reglament executiu, producte de la potestat reglamentària general que l'article 72.2 de la Constitució atribueix al Govern de l'Estat, que les relacions llei-ordinacions-reglaments comunals, fruit de la potestat normativa que l'article 79.1 de la mateixa Constitució reconeix als comuns. En el primer cas, l'habilitació legal cobreix quasi tot el ventall de possibilitats normatives reglamentàries, excepció feta dels anomenats reglaments d'organització, en la mesura que la Constitució andorrana, a diferència de la francesa i a l'igual que l'espanyola, no conté cap reserva a favor del reglament i permet, per tant, que la llei reguli qualsevol matèria amb qualsevol contingut, i fins i tot pel que fa a matèries no cobertes per les reserves formals de llei. En el segon, en canvi, creiem que la norma legal, en realitat, no habilita els poders locals per dictar la seva pròpia normativa, puix que aquesta habilitació ja els resulta directament de la Constitució, sinó que el paper que en aquests casos correspon a les lleis de l'Estat és el de delimitar el terreny de joc de la normativa comunal.

La qual cosa, a més, s'ajusta perfectament a la caracterització de les ordinacions comunals com a normes de «caire general», i no com a complementàries o de detall d'altres normes que tinguin el dit caràcter general, la funció de les quals correspon als anomenats reglaments executius, és a dir, a aquells que constitueixen el complement indispensable de les lleis.

I és que, al cap i a la fi, no s'ha d'oblidar, com dèiem en pàgines anteriors, que els comuns no constitueixen administracions dependents d'altres, sinó administracions autònomes capaces, dins els marcs legals, de dur a terme la seva pròpia política en funció dels seus interessos.

Però tot això no ens pot portar a afirmar que les ordinacions poden substituir les lleis, atès que la capacitat de decidir d'aquelles és molt més limitada que la de les lleis, i no solament perquè tenen un component espacial més reduït, sinó també perquè les ordinacions sempre s'han de produir sota l'autoritat o en el marc de les lleis, que, per tant, les hauran de preexistir.

En canvi, el que sí que es podria sostenir és que determinats continguts materials que en el bloc normatiu llei-reglament estatal han d'inserir-se en la llei, en el blocPage 524llei-ordinacions comunals poden deixar-se a l'abast d'aquestes últimes, precisament en els termes en què la mateixa llei configuri la matèria per regular. La qual cosa, òbviament, no seria jugar el rol de les lleis, sinó adequar el contingut de les ordina-cions al que preveu la Constitució.^{50 51}

Amb esperit de síntesi, podríem dir que les relacions lleís-ordinacions, comunals, des del costat d'aquestes últimes, són caracteritzades per les notes següents:

1. Les ordinacions no poden suplantar o substituir les lleis, en la mesura que es tracta de normes de naturalesa administrativa.

2. Les lleis no faculten per dictar les ordinacions, sinó que tan sols regulen o fixen el contingut essencial de la matèria en què es poden produir.⁵²

3. Les ordinacions poden tenir llur finalitat predeterminada per les lleis.⁵³

La qual cosa no vol dir, evidentment, que les lleis andorranes no hagin d'ésser suficientment concretes i precises a fi i efecte d'assegurar la unitat del sistema, exigible en qualsevol cas atès el model d'Estat escollit per la Constitució.

Corol·lari del que acabem d'exposar és la regla de prevalença de l'art. 5.3 de la Llei qualificada de delimitació de competències dels comuns, esmentada anteriorment, segons la qual «en els supòsits de contradicció de les ordinacions, reglaments i decrets amb les lleis, prevalen aquestes, sense perjudici que es puguin interposar els recursos adients davant el Tribunal Constitucional»; prevalença que, en definitiva, no té altre fonament en un Estat unitari complex com Andorra que la força passiva de les lleis, consubstancial al principi de jerarquia i de la qual ja s'ha fet menció al començament d'aquest epígraf⁵⁴

Page 525

La segona qüestió que susciten els preceptes que abans s'han transcrit és la relativa a la manera com s'ha de compatibilitzar la potestat reglamentària del Govern de l'Estat (art. 72.2 de la Constitució) amb els poders normatius dels comuns (art. 79.1 de la Constitució), que, com ja coneixem, són també de naturalesa reglamentària.

En realitat, la compatibilització de què parlem és molt més senzilla del que pot semblar a primera vista, ja que ambdós tipus de normes es produeixen en diferents àmbits i en mèrits de competències també diferents.⁵⁵ Per aquesta raó, creiem que no hi pot haver regulacions concorrents en relació amb un mateix extrem d'un objecte o matèria, puix que el paper que en aquests casos haurà de fer el reglament estatal, col·laborant amb la llei de la qual és un complement indispensable, serà el de deixar perfectament delimitat l'àmbit material en què hauran de moure's els poders comunals autònoms i no estendre's a la regulació de fons pròpia d'aquests últims.

És a dir, i amb unes altres paraules, si els reglaments de l'Estat se cenyeixen, com ha d'ésser, a desplegar i detallar la norma legal, no creiem que es pugui provocar el més mínim conflicte amb les ordinacions i els reglaments comunals que disposaran, per aquesta raó, de l'espai suficient on fer-se presents o manifestar-se.⁵⁶

Si no és així, i en el supòsit que les competències dels comuns resultessin efectivament no virtualment envaïdes, aquests podrien plantejar davant el Tribunal Constitucional, o l'Administració de Justícia, el corresponent conflicte positiu de competències (art. 103.1.2 i 4).

Finalment, cal indicar que l'exercici de les potestats normatives dels comuns donen lloc a un subordenament jurídic territorial que manté amb l'ordenament general una relació dual. Per un costat, es troba jeràrquicament situat respecte a les normes estatals amb valor formal de lleis i, per un altre, es connecta amb la resta de l'ordenament estatal no compost per lleis sobre la base del principi de competèn⁵⁷Page 526Això vol dir que, pel principi de jerarquia, la normativa dels comuns tan sols pot acollir vàlidament ei contingut que li hagi estar reservat per les disposicions de grau superior en el nostre cas, les lleis; i que pel principi de competència únicament pot regular aquelles matèries que entrin dintre l'àmbit de les seves atribucions.

En aquest últim cas, les normes estatals i les procedents dels comuns no es distingeixen pel seu rang, sinó per altres aspectes, com poden ser l'àmbit territorial d'aplicació, les matèries o assumptes regulats, o l'òrgan del qual provenen i, fins i tot, el procediment d'elaboració.

Conseqüència de l'esmentada relació dual és també allò que disposa l'article 3, apartat 4t, de la Llei qualificada de delimitació de competències dels comuns en establir que «l'ordenament jurídic estatal s'aplica supletòriament al propi de cadascun dels comuns?>. La qual cosa no significa que aquests siguin titulars de competències legislatives, sinó al contrari, el que es dóna a entendre amb l'expressada regla de supletorietat és el caràcter més ampli, qualitativament i quantitativament parlant, que té l'ordenament estatal amb relació als comunals, precisament perquè disposen en exclusiva d'una potestat, com la legislativa, de la qual aquells es troben mancats.

Desprenent-se igualment del que acabem d'exposar, cal fer una última i fonamental consideració, que és la que la supletorietat no requereix que les eventuals normes en joc tinguin el mateix rang jeràrquic, ja que, com indica clarament el precepte citat, la supletorietat és entre ordenaments, i sempre és el més perfecte, és a dir, el que disposa de tots els estrats normatius (en aquest cas el de l'Estat), el que se superposa amb un objectiu de completesa, i després de les corresponents operacions autointegradores, al menys complet o perfecte.

El Tribunal Constitucional (Sentència de 17 de desembre de 1997, causa 97-2-PI) s'ha referit en termes molt semblats a la supletorietat de l'ordenament estatal respecte als comunals, si bé introdueix una important matisació, que és la que les llacunes dels ordenaments comunals «no es poden omplir, de cap manera, acudint a l'aplicació analògica de la resta de normes que integren l'ordenament comunal, ni tampoc al joc dels principis informadors del mateix ordenament comunal (au-tointegració), donada l'existència d'un ordenament jurídic d'abast general».

Atès el caràcter general i ampli d'aquest treball, no podem aprofundir el comentari que reclamen les consideracions anteriors del Tribunal Constitucional, encara que creiem d'interès fer esquemàticament les precisions següents:

En primer lloc, sembla eliminar-se tota possibilitat de fer una interpretació «autointegradora» dels ordenaments comunals, ja que de «cap manera», segons diu el Tribunal Constitucional, es podrà utilitzar l'analogia ni tampoc el joc dels principis informadors del mateix ordenament comunal. Això porta com a resultat que els preceptes comunals no es poden aplicar a supòsits diferents dels expressament previstos, en quedar exclosa l'analogia, i que els anomenats ordenaments comunals o subordenaments, que si fa no fa és el mateix en rigor no seran tals,Page 527ja que es nega una de les propietats, i potser la més rellevant, que ha d'oferir qualsevol conjunt de normes que es vulgui qualificar d' «ordenament», com és la que se'n puguin extreure els principis que l'informen per tal de donar solució jurídica a les seves eventuals llacunes.

En segon terme, el fet que proscriguin radicalment els mitjans ordinaris d'integració ordinamental l'analogia i els principis generals fa que des del punt de vista del comuns una supletorietat entre ordenaments es converteixi en realitat en una supletorietat entre unes normes les comunals i un ordenament l'estatal, en contraposició al que sembla prescriure l'art. 3, apartat 4t, de l'abans esmentada Llei qualificada de delimitació de competències dels comuns.

I, en tercer lloc, que aquesta aplicació quasi automàtica del dret estatal, tractant-se d'assumptes o matèries-de competència dels comuns, encara que lligada al defectuós exercici d'aquella o a la inacció comunal, implica una penetració molt intensa de la normativa de l'Estat en l'àmbit dels comuns, que per aquesta via indirecta passa a convertir-se en l'instrument únic i exclusiu de solució de les llacunes o buits dels ordenaments comunals, amb totes les repercussions que això pot tenir i, entre elles i com a més important, la de justificar el manteniment de certs controls de legalitat en atorgar a les normes estatals el paper de les comunals sense que s'hagi de procedir prèviament a l'autointegració d'aquestes últimes.