Los consorcios locales en el proyecto de ley de regimen juridico del sector público. Reflexiones necesarias

Autor:Fernando García Rubio
Cargo:Profesor titular de Derecho Administrativo URJC, técnico de administración general del Ayuntamiento de Madrid
Páginas:105-121
 
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DA, no 2, enero-diciembre 2015, ISSN: 1989-8983
LOS CONSORCIOS LOCALES EN EL PROYECTO DE LEY DE REGIMEN JURIDICO
DEL SECTOR PÚBLICO. REFLEXIONES NECESARIAS
Fernando García Rubio
Profesor titular de Derecho Administrativo URJC, técnico de administración general del Ayuntamiento de Madrid
fernando.rubio@urjc.es
I PLANTEAMIENTO. EL PROYECTO DE LEY DE RéGIMEN JURíDICO DEL SECTOR PÚBLICO
La celebración el día 12 de junio de 2015 de un seminario en el INAP sobre los proyectos de ley de Régimen
jurídico del sector público y del procedimiento administrativo común, aprobados en el consejo de ministros del 8
de mayo de 2015 y actualmente en tramitación parlamentaria1, ha puesto de manifiesto unas profundas y funda-
mentadas críticas a diversos aspectos de estas nuevas propuestas legislativas desde la más autorizada doctrina
científica.
Obviamente analizar ambos proyectos de ley , que constituyen el núcleo fundamental del derecho adminis-
trativo recogido por la competencia del art 149.1.18ª de la Constitución , supondría un verdadero tratado y nada
más lejos de nuestra vocación al realizar estas líneas .Pero si es nuestra intención recoger algunas de nuestras
impresiones sobre un aspecto concreto no abordado en el intenso seminario comentado , pero que entendemos
de interés y calado , el nuevo régimen de los consorcios y en concreto de los consorcios locales.
Así el proyecto de Ley , sobre Régimen jurídico del sector público responde al prepósito del desarrollo de las
conclusiones de la CORA2, y abarca, por un lado, la legislación básica sobre régimen jurídico administrativo, aplica-
ble a todas las Administraciones Públicas; y por otro, el régimen jurídico específico de la Administración General
del Estado, donde se incluye tanto la llamada Administración institucional, como la Administración periférica del
Estado.
Esta propuesta legislativa contiene también la regulación sistemática de las relaciones internas entre las Ad-
ministraciones, estableciendo los principios generales de actuación y las técnicas de relación entre los distintos
sujetos públicos. Queda así, en opinión del gobierno (tal y como se desprende de la exposición de motivos del
proyecto) sistematizado el ordenamiento de las relaciones ad intra e inter Administraciones, que se complementa
con su normativa presupuestaria, destacando especialmente la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Pre-
supuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y las leyes anuales
de Presupuestos Generales del Estado.
Así el proyecto de Ley3 establece con carácter básico el régimen jurídico de los consorcios, al tratarse de un
régimen que, por definición, afectará a todas las Administraciones Públicas, siguiendo la línea de las modificacio-
nes efectuadas por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de
reforma administrativa.
Debe especificarse que la creación de un consorcio en el que participe la Administración General del Estado ha
de estar prevista en una ley e ir precedida de la autorización del Consejo de Ministros, circunstancia que por el ca-
1 Al respecto vid BOCG-10-A-154-1 Boletín oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados Serie A Núm. 154-1 18 de mayo de
2015, pág. 61.
2 Con respecto a dicha comisión de reforma administrativa y sus conclusiones puede consultarse a Jose Maria GIMENO FELIÚ “El
informe CORA” Heraldo de Aragón , 17 de diciembre de 2013, pág. 19.
3 Debe resaltarse que el 16 de junio de 2015 se presentaron tres enmiendas de totalidad , con petición de devolución del texto , por
parte de los grupos parlamentarios en el Congreso de los Diputados de Izquierda plural, Convergencia i Unió y Socialista. Igualmente el 9 de
junio finalizó el plazo de presentación de enmiendas al articulado en el Congreso, encontrándose el 16 de septiembre de 2015 en el Congreso a
los efectos del art. 90.2. c. e., vid.: www.congreso.es/iniciativas. El texto puede verse en BOCG (Senado) nº 597, 15 de septiembre 2015, pp. 125
y ss., habiendo sido aprobado en el pleno de 9 de septiembre de 2015.
Fernando García Rubio
LOS CONSORCIOS LOCALES EN EL PROYECTO DE LEY DE REGIMEN JURIDICO DEL SECTOR PÚBLICO. REFLEXIONES NECESARIAS
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rácter básico de esta disposición afecta a cualquier tipo de consorcio en que esta participación se produzca , inde-
pendientemente de la administración de adscripción del consorcio , o de la participación que en él tenga el Estado.
Cabe reseñarse , tal y como pretende el proyecto ,que los consorcios se constituyen mediante el correspon-
diente convenio, al que habrán de acompañarse los estatutos, un plan de actuación de igual contenido que el de
los organismos públicos y el informe preceptivo favorable del departamento competente en Hacienda pública o la
intervención general que corresponda.
Las entidades consorciadas podrán acordar para los supuestos en que se disuelva la institución, con la ma-
yoría que se establezca en los estatutos, o a falta de previsión estatutaria, por unanimidad, la cesión global de
activos y pasivos a otra entidad jurídicamente adecuada con la finalidad de mantener la continuidad de la actividad
y alcanzar los objetivos del consorcio que se liquida. Su disolución es automática mediante acuerdo del máximo
órgano de gobierno del consorcio, que nombrará a un órgano o entidad como liquidador. La responsabilidad del
empleado público que sea nombrado liquidador será asumida por la entidad o la Administración que lo designó,
sin perjuicio de las acciones que esta pueda ejercer para, en su caso, repetir la responsabilidad que corresponda.
Esta nueva regulación de los consorcios en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público es la
tercera que afecta en menos de dos años a los consorcios locales, tras las operadas por las Leyes 27/2013, de 27 de
diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local y 15/2014, de 16 de septiembre, de raciona-
lización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa.
II LOS CONSORCIOS. NATURALEzA Y REGULACIóN
Se hace necesario antes de profundizar en la próxima regulación de los Consorcios en general y de los de
ámbito local en particular, sobre el concepto, características y regulación previa a este proyecto de ley de estas
entidades administrativas.
Podemos definir la institución consorcial, desde un punto de vista administrativo siguiendo a REBOLLO PUIG,
como “una Administración Instrumental constituida por Administraciones de distinto nivel o por estas y entidades
no administrativas sin ánimo de lucro”4. Tiene personalidad jurídica propia y es Administración Pública, aunque
una de las consorciadas sea una entidad privada.
Esta definición lógicamente solo abarca a los consorcios locales, toda vez, hasta que la Ley entre en vigor,
la única habilitación normativa para esa concepción es la prevista por el hasta este momento vigente art 87 de la
LRBRL.
De hecho podemos destacar hasta ahora tres tipos de legislaciones sobre consorcios y así:
El estatal previsto en el art. 6º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Adminis-
traciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común.
El autonómico derivado de las legislaciones autonómicas correspondientes cada una en su potestad de au-
toorganización y como parece evidente y prototípico en el caso de los consorcios urbanísticos que tienen dicho
régimen jurídico autonómico en su ámbito controlador.
Y finalmente los consorcios locales, tal y como se regulan por la ley andaluza de Autonomía Local, sobre los
que más tarde reabundaremos, que en buena medida debe respetar el principio básico estatal.
Esta figura de origen y carácter eminentemente local, previstos en la actualidad por los arts. 57 y 87 de la LR-
BRL, tal y como se han encargado de demostrar entre nosotros los profesores MARTÍN MATEO5, LÓPEZ-MUÑIZ6 y
NIETO GARRIDO7, son los Consorcios.
Los Consorcios tienen un carácter claramente institucional , frente a las entidades territoriales y su voca-
ción es la temporalidad para realizar determinadas actividades (obras, gestión de eventos, prestación de servicios
etc.), de hecho su éxito como figura de gestión interadministrativa, siendo esta circunstancia de participación
de diversas Entidades de naturaleza administrativa en una organización específica su principal característica, ha
propiciado su extensión al campo general de todas las Administraciones Públicas, a través de la incorporación de
dicha figura en la LRJAPC 30/1992, de 26 de noviembre, especialmente tras su reforma por la Ley 4/1999.
La única singularidad específica de los Consorcios de naturaleza local sobre el resto de figuras consorciales
4 Manuel REBOLLO PUIG “Los consorcios entre entes locales” dentro del anuario del gobierno local dirigido por Tomas Font i LLovet
y Alfredo Galan Galan , Fundación Democracia y gobierno local , 1997.
5 Ramón MARTÍN MATEO “Entes locales complejos” Trivium 1987.
6 Jose Luis MARTINEZ LÓPEZ –MUÑIZ “Los consorcios en el derecho español”, IEAL , 1974.
7 Eva NIETO GARRIDO, “El consorcio administrativo”, CEDELS, 1994.

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