Consorcio de zonas francas. Naturaleza
| Autor | D. Manuel Ponce Arianes |
| Cargo | Abogado del Estado en Cádiz |
| Páginas | 34-46 |
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Informe realizado el 27 de enero de 1998
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Se somete a nuestra consideración la resolución del contrato de referencia, una vez que ha producido todos los efectos previstos, puesto que se ha realizado la prestación correspondiente a cada una de las partes, en concreto, el Consorcio de la Zona Franca ha abonado, en dos tramos, un total de 33.143.635 pesetas (de las que 4.323.083 pesetas corresponden a IVA). En el primer tramo se cobró una cantidad de 16.000.000 a cuenta, y en el segundo se realizó la liquidación definitiva, repercutiendo IVA. Esta última factura tiene fecha de 15 de abril de 1994, habiendo sido abonada mediante cheque de fecha 27 de junio, compensado en cuenta el 29 de junio.
2. En anterior informe emitido para ese Consorcio, en relación con otro contrato que se pretendía resolver con la misma empresa, traíamos a colación la STS de 9 de febrero de 1979 (Ar. 907), también referente a un contrato de servicios entre una Administración y un profesional y en el que, al igual que en nuestro caso, el contratista defendía la naturaleza civil del contrato (luego no debía explicitarse tampoco la naturaleza en su clausulado), postura luego rechazada por la Sentencia. Nos interesa destacar el tratamiento que dió a la cuestión, puesto que, después de reconocer que se trataba de un contrato radicalmente nulo por no haberse cumplido ninguno de los presupuestos para actuar en forma de contratación directa, procedimiento de selección efectivamente utilizado (aquí ocurre lo mismo, puesto que los pagos realizados a ****** exceden con mucho del tope cuantitativo previsto en aquella época para la contratación directa, equivalente hoy en día al procedimiento negociado). No obstante, seguíaPage 35 diciendo la Sala que había que tomar en consideración la circunstancia de hallarse el contrato en avanzada ejecución, por lo que, junto a la doctrina de la nulidad radical, habría que aplicar la del enriquecimiento sin causa, de forma que, pese a la invalidez del contrato, la Administración debe indemnizar al contratista por la parte ejecutada, por lo que procede acometer directamente esta tarea de liquidación del contrato, consecuencia de su resolución, en lugar de promover su declaración de nulidad.
Sin embargo, en el caso presente, no es que nos hallemos en estado avanzado de ejecución, sino que, como vimos en el punto primero, ésta ha terminado y la Administración ha abonado un precio que ahora considera excesivo (cercano a los 30 millones, I.e.). Al no quedar ningún pago pendiente, no se puede reconducir la nulidad a una simple resolución del contrato (STS 8-5-86; Ar. 4391), calculando en esta última fase del procedimiento contractual la indemnización que correspondería al contratista por los servicios prestados. De confirmarse que el abono de contraprestación ha sido excesivo habría que arbitrar algún medio para que parte de lo pagado retorne a las arcas públicas y creemos que ello sólo es posible a través de la declaración de nulidad, que tan sólo obvió la Sentencia indicada por razones prácticas: si de todas formas había que indemnizar, por aplicación de la teoría del enriquecimiento injusto, para qué seguir un procedimiento tan complicado, bastaba conservar la actuación administrativa previa y compensar económicamente dentro de la fase de resolución del contrato. Para nuestro caso parece más adecuada en cambio la solución prevista por otras Sentencias como la de 17 de junio de 1992 (Ar. 5385), que decreta la nulidad del contrato; una vez producida tal declaración, en la fase de liquidación del mismo, ya se tendrá en cuenta el verdadero valor de la prestación realizada por el contratista, de forma que quede compensado, reintegrando el exceso a la Administración. De cualquier forma, no adelantemos acontecimientos, pues para aplicar tal solución es preciso dilucidar toda una serie de cuestiones previas.
3. En primer lugar, y tal como indicábamos en nuestro anterior informe de fecha 10 de julio de 1997, no son de recibo las manifestaciones del contratista, que cuestiona el carácter de Administración Pública del Consorcio. El carácter de Administración Pública del Consorcio de la Zona Franca de ****** no debe ofrecernos duda, puesto que su normativa especial le reconoce naturaleza de Corporación Oficial o Corporación de Derecho Público. Dentro de estas últimas, se trataría de una Corporación de Administraciones (García de Enterría), es decir, de una nueva Administración formada por la concurrencia de voluntades de los miembros que la componen. Cuando estos miembros son Corporaciones locales, sin potestad normativa, es más palpable que su creación es fruto del libre acuerdo de los futuros miembros. Cuando interviene el Estado, y en menor medida cuando lo hacen las Comunidades Autónomas, suele producirse (más aún en la época de la que data la normativa sobre Consorcios de Zona Franca, pues fueron creados durante la Dictadura de Primo dePage 36 Rivera) una autorización o creación por parte del Estado. Cuando el servicio que se va a gestionar por el Consorcio es titularidad del Estado incluso en épocas muy recientes, -y aun no participando como miembro en el Consorcio-, se reserva aquél la facultad de aprobar los Estatutos del Ente público resultante.
Recientemente otros autores se refieren a ellos como parte integrante de la denominada Administración Institucional (Cosculluela), mientras que otros adoptan posiciones eclécticas (Santamaría Pastor), creando, dentro de la categoría más general de entes públicos instrumentales, dos subcategorías, una de naturaleza fundacional (Organismos Autónomos, Entidades de Derecho Público, Entidades Gestoras de la Seguridad Social) y otra de naturaleza corporativa (Mancomunidades y Consorcios). Tal variedad de opiniones pone de manifiesto que los Consorcios se encuentran en un punto intermedio o de encuentro entre lo Institucional y lo Corporativo, pues si bien puede admitírseles como nueva Administración Pública fruto del acuerdo corporativo de varias preexistentes; también puede abordarse el problema como ente instrumental o institucional creado no por la voluntad de una sola Administración matriz, sino de varias a un tiempo. Lo que sí nos interesa destacar es que existe acuerdo unánime en la doctrina en someter a los Consorcios a un régimen de Derecho Administrativo, tendencia que ha ido plasmándose en la escasa normativa dedicada a los mismos. Así lo vemos en el art. 35 de la Ley Andaluza 7/1993, de 27 de julio, sobre demarcación municipal, que textualmente dice que: «Los Consorcios tendrán personalidad jurídica propia y se regirán por el Derecho Administrativo». A la misma conclusión puede llegarse por la aplicación conjunta de los artículos 7 y 2.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Es más, entre los informes más antiguos que hemos podido recopilar correspondientes a la Asesoría Jurídica del propio Consorcio se encuentra uno de 24 de abril de 1950, emitido con ocasión de recurso interpuesto por una empresa contratista en relación con un determinado contrato de obra. En el mismo se reproducen diversas cláusulas del contrato, en las que se puede apreciar que se trataba de un verdadero contrato administrativo de obra, regido en aquella época por la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública (de 1911) y reconociendo como competente para dirimir litigios, en primera instancia a la Administración, y a la jurisdicción contencioso-administrativa en su caso (se hablaba también como competentes de los Tribunales de Cádiz; pero no debe olvidarse que nos estamos refiriendo a una época anterior a la Ley de la Jurisdicción, cuando todavía existían Tribunales Provinciales de lo contencioso-administrativo). Hemos de concluir pues que el Consorcio, en los años más cercanos a su entrada en funcionamiento (hasta 1948 no da por cumplidos el Estado los requisitos establecidos reglamentariamente, y es en ese mismo año cuando se declara caducada la anterior concesión de Depósito Franco) aplicaba íntegramente la Legislación sobre contratosPage 37 del Estado, considerando administrativos aquellos en que concurrían los requisitos precisos para ello. Sin embargo, parece que con posterioridad (no podemos precisar el momento, si próximo o lejano, ni hemos encontrado informes jurídicos que justifiquen tal cambio de postura) se ha abandonado dicho sistema, para someter su contratación (al menos en cuanto a contenido y efectos 1), al Derecho Privado, volviendo finalmente al campo de lo público con ocasión de la entrada en vigor de la Ley de Contratos para las Administraciones Públicas.
Lo cierto es que la propia normativa de Zonas y Depósitos Francos prevé procedimientos de Derecho Público (concurso o subasta) en la adjudicación de contratos de obras y suministros (art. 4.c de los...
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