La consolidación institucional de la Unión Económica y Monetaria en el seno de la Unión Europea: propuestas y realizaciones (CA-ES)

AutorAndreu Olesti Rayo
Páginas36-51
LA CONSOLIDACIÓN INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA
EN EL SENO DE LA UNIÓN EUROPEA: PROPUESTAS Y REALIZACIONES*
Andreu Olesti Rayo**
Resumen
La crisis económica y nanciera iniciada hace una década, con todas sus consecuencias adversas, ha comportado la
adopción de un conjunto normativo que, siendo heterogéneo y complejo, ha propiciado un fortalecimiento de la Unión
Económica Monetaria (UEM). En la actualidad, sin la presión para dar respuestas inmediatas, las instituciones de la UE
y sus países miembros reexionan sobre cómo simplicar y racionalizar las acciones adoptadas y, simultáneamente,
proponen actuaciones para avanzar en la profundización de la UEM. En este trabajo examinamos las propuestas y las
medidas que consideramos más signicativas dirigidas a reforzar la gobernanza económica de la Unión y completar la
consecución de la Unión Bancaria.
Palabras clave: Unión Europea; Unión Económica y Monetaria; Unión Bancaria.
THE INSTITUTIONAL CONSOLIDATION OF THE ECONOMIC AND MONETARY UNION
WITHIN THE EUROPEAN UNION: PROPOSALS AND ACTIONS
Abstract
The economic and nancial crisis that erupted a decade ago, with all its negative consequences, has led to the adoption
of a regulatory framework that, despite its heterogonous and complex nature, has worked to strengthen the Economic
and Monetary Union (EMU). At the present time, without the pressure to provide immediate solutions, the institutions
of the European Union (EU) and its Member States are considering how to simplify and streamline the actions adopted
while at the same time proposing measures for further developing the EMU. In this work, we examine the proposals and
measures we consider of most relevance in strengthening the economic governance of the EU and completing efforts to
achieve the banking union.
Key words: European Union; Economic and Monetary Union; Banking Union.
* Este artículo es una versión revisada y ampliada de la ponencia presentada en el XIV Seminario Conjunto del Instituto Alemán de
Investigación para la Administración Pública y la Escuela de Administración Pública de Cataluña (EAPC), celebrado en Barcelona
el 27 de junio de 2019, con el título El proceso de integración europea, hoy.
** Andreu Olesti Rayo, catedrático de derecho internacional público en la Universidad de Barcelona. Especializado en derecho de la
Unión Europea. Facultad de Derecho, av. Diagonal, 684. 08028 Barcelona. olesti@ub.edu, @AndreuOlesti.
Artículo recibido el 12.09.2019. Evaluación ciega: 21.09.2019 y 14.10.2019. Fecha de aceptación de la versión nal: 20.10.2019.
Citación recomendada: Olesti Rayo, Andreu. (2019). La consolidación institucional de la Unión Económica y Monetaria en el
seno de la Unión Europea: propuestas y realizaciones. Revista Catalana de Dret Públic, 59. 36-51. https://doi.org/10.2436/rcdp.
i59.2019.3355
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Sumario
1 El progresivo reforzamiento de la gobernanza económica de la UE
1.1 Del Mecanismo Europeo de Estabilidad al Fondo Monetario Europeo
1.2. La intensidad en la coordinación de las políticas económicas y presupuestarias de los Estados miembros
1.3. La creación de un ministro de Economía y Finanzas
2 La intención de completar la Unión Bancaria
2.1 La supervisión prudencial, el rescate y la resolución de las entidades de crédito
2.2 El sistema europeo de garantía de depósitos
3 Consideraciones y reexiones nales
Referencias bibliográcas
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El 1 de enero de 1999 se constituyó la Unión Económica y Monetaria (UEM). Como es conocido,
se conguró como una unicación monetaria, donde los Estados miembros participantes transferían
el ejercicio exclusivo de las competencias en política monetaria; en cambio, la unión económica
era meramente nominal y se cimentaba sobre la coordinación de las políticas económicas de los
Estados miembros. La armonización previa de las mismas nunca fue una elección sólida sobre la
que fundamentar la unión monetaria.
Las disposiciones del Tratado de la Comunidad Europea exigían el cumplimiento de unos requisitos
de convergencia nominal para los participantes en la eurozona que se mantienen inalterables en el
actual Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Inicialmente, la sostenibilidad del
euro dependía de la coordinación de las políticas económicas nacionales. Su garantía estaba sujeta
a un proceso intergubernamental, liderado por el Consejo, donde se establecían directrices y se
formulaban recomendaciones para orientarlas.
La crisis económica y nanciera, y especialmente, su intensidad y persistencia ha conducido a la
reacción de las instituciones europeas y nacionales que se han visto obligadas a adoptar un conjunto
de actuaciones para apaciguar las consecuencias. Las medidas se han dirigido, en una primera
instancia, a evitar el colapso nanciero que amenazaba con derrumbar el funcionamiento económico
de la Unión Europea (UE); y en segundo lugar, a dotarse de instrumentos y mecanismos preventivos
para reducir la posibilidad de que, en un futuro, se repitan estas crisis.
Como consecuencia, en los últimos años, el cambio introducido en la operatividad de la UEM
ha sido remarcable. La crisis puso al descubierto las vulnerabilidades, los desequilibrios y los
problemas de su funcionamiento y dio lugar a la adopción de un complejo entramado de diversa
naturaleza, fundamentado en el derecho comunitario europeo y en el derecho internacional público,
sobre cuestiones similares con la pretensión de alcanzar objetivos parecidos. Ello ha dado lugar a la
creación de un conglomerado normativo heterogéneo y falto de transparencia.1
De todas formas, independientemente de otras consideraciones, esta actuación ha reforzado y
profundizado la gobernanza económica en la UE. Las soluciones aportadas han obedecido a la
necesidad de dar respuestas rápidas a los problemas que ocasionaba la grave situación desencadenada.
La actividad desarrollada, en los últimos años, en muchas ocasiones con carácter de urgencia, ha
motivado el lanzamiento de propuestas para las instituciones comunitarias dirigidas a completar y
perfeccionar el funcionamiento de la UEM.
En efecto, con una situación más consolidada y sin la necesidad de dar respuesta inmediata a los
problemas que ocasionaba la crisis económica y nanciera, las instituciones comunitarias están
reexionando sobre los elementos a tener en cuenta para sustentar el avance en la integración de la
UEM. En este sentido hay que señalar, como elemento central de esta estrategia, el llamado “Informe
de los cinco presidentes”, presentado el 22 de junio de 2015 por el presidente de la Comisión, Jean-
Claude Junker, que desplegó un documento que constituye una hoja de ruta, dirigida a conseguir la
plena realización de la UEM.2 El Informe fue seguido por una serie de comunicaciones, propuestas
legislativas y medidas presentados por la Comisión en diciembre de 2017, donde se propone una
hoja de ruta sobre la profundización de la UEM. El debate sobre su realización se encuentra en curso
y, probablemente, una buena parte de las acciones propuestas no verán la luz, pues difícilmente
alcanzarán el consenso necesario entre los países miembros.
Asimismo, se deben subrayar las reuniones celebradas por jefes de Estado o de Gobierno de los
países del euro, la última de las cuales tuvo lugar el pasado 21 de junio de este año, y las reuniones
1 (De Gregorio Merino, 2015: 75).
2 El informe se titula Realizar la Unión Económica y Monetaria Europea, y se puede consultar en esta página web. El documento fue
elaborado por Jean-Claude Junker, “en estrecha colaboración”, con el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, (en su función
de presidente de la llamada Cumbre del Euro, esto es la reunión de los jefes de Estado o de Gobierno de los países que forman parte
de la UEM), el presidente del Eurogrupo (reunión de los ministros de Economía y Finanzas de los países de la eurozona), Jeroen
Dijsselbloem, el presidente del Banco Central Europeo (BCE), Mario Draghi, y el presidente del Parlamento Europeo, Martin
Schultz.
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de los ministros de Economía y Finanzas de los países del euro (el llamado Eurogrupo), la última
de las cuales tuvo lugar el 13 de junio.
Señalamos a continuación algunos de los elementos más signicativos que se encuentran en la
discusión sobre cuál es el estado de las realizaciones dirigidas a consolidar y profundizar la UEM.
1 El progresivo reforzamiento de la gobernanza económica de la UE
1.1 Del Mecanismo Europeo de Estabilidad al Fondo Monetario Europeo
Como es conocido, en 2010 y como consecuencia de las tensiones en los mercados de deuda pública, en una
situación de extrema gravedad con una profunda falta de conanza de los mercados para nanciar algunos
países, la UE acordó la adopción de un conjunto de medidas urgentes para intentar revertir la situación.
Entre ellas, los miembros de la eurozona constituyeron una sociedad anónima en Luxemburgo que recibió
el nombre de Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF), para conceder ayuda nanciera a los
estados en dicultades. Esta entidad se nanciaba en el mercado internacional de capitales con el apoyo de
los avales conferidos por los países miembros accionistas. En contraprestación a la ayuda, los beneciarios
aceptaban un programa de ajustes económicos y presupuestarios para reducir el décit público y garantizar
la sostenibilidad de la deuda.3 Esta sociedad se constituía con carácter temporal, y su liquidación se previó
para el 30 de junio de 2013.4
La FEEF fue sustituida por el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). El MEDE fue creado mediante
un tratado celebrado el 2 de febrero de 2012 entre los estados participantes en la UEM. Desde el 1 de julio
de 2013, se ha convertido en el único instrumento que concede asistencia nanciera a los países de la zona
euro con dicultades para capitalizarse autónomamente.5
El MEDE es una organización internacional, con sede en Luxemburgo, cuyo objetivo principal es “movilizar
fondos y apoyar la estabilidad bajo una estricta condicionalidad, adaptada al instrumento de asistencia
nanciera elegido, a los miembros del MEDE que experimenten, o corran el riesgo de experimentar, graves
problemas de nanciación, cuando ello sea indispensable para salvaguardar la estabilidad nanciera de la
zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros” (artículo 3). Para llevar a cabo su propósito,
en el tratado constitutivo se prevé la dotación de un conjunto de herramientas, entre ellas, la concesión
de préstamos con el n especíco de recapitalizar las entidades nancieras de un Estado miembro con
dicultades nancieras o la adquisición de títulos de deuda pública emitidos por un miembro del MEDE.
Tras su consolidación, la Comisión, en diciembre de 2017, lanzó la propuesta de constituir un Fondo
Monetario Europeo (FME) que se crearía a partir de la transformación del MEDE.6 El FME lo sucedería y
asumiría sus derechos y obligaciones. Este se incorporaría al marco institucional de la UE y estaría sujeto a
sus reglas de funcionamiento. La mutación de la organización debería realizarse a partir de un acuerdo de los
Estados miembros participantes en la UEM donde se transferiría el capital del MEDE al nuevo FME.
El futuro FME asumiría las funciones encomendadas al MEDE y además tendría asignadas nuevas tareas.
Así, el Fondo podría constituir un mecanismo de protección común para el fondo único de resolución (FUR),
en el seno de la Unión Bancaria, que se activaría cuando los recursos puestos a disposición de este último
fueran insucientes para hacer frente a una reestructuración de una entidad nanciera. Este recurso debería
ser scalmente neutro en la medida en que cualquier desembolso realizado a una entidad nanciera sería, en
teoría, recuperado a medio plazo.
3 (Pastor Palomar, 2014: 297-298).
4 El texto del Tratado MEDE se puede consultar en el BOE nº 239 de 4 de octubre de 2012.
5 La complejidad de la naturaleza jurídica del MEDE ha sido objeto de múltiples debates entre la doctrina, a título ilustrativo vid.
Martínez Mata (2013: 75-89).
6 Propuesta de Reglamento del Consejo relativa a la creación del Fondo Monetario Europeo, COM (2017) 827 nal de 6 de octubre
de 2017.
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En cuanto a la toma decisiones, se prevé que las importantes, es decir, aquellas que tengan repercusiones
nancieras, se adopten por unanimidad; ahora bien, se designa una mayoría cualicada reforzada, que
requiere la aprobación por el 85% de los votos, para determinadas decisiones concretas. Asimismo, estaría
obligado a dar cuenta de sus actividades ante los parlamentos nacionales de los Estados miembros y ante las
instancias comunitarias (Parlamento Europeo, Consejo y Comisión).7
La propuesta de Reglamento esbozada, para la que se requiere la unanimidad en el Consejo, no suscita
el consenso generalizado entre los Estados miembros y la doctrina. En efecto, las negociaciones no están
avanzando. Al contrario, en la Cumbre del Euro de diciembre de 2018 se decidió, a raíz de las exigencias
de la denominada Nueva Liga Hanseática (integrada por los ministros de Finanzas de la República Checa,
Dinamarca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Letonia, Lituania, Países Bajos, Suecia y Eslovaquia), que el MEDE
conservaría su carácter intergubernamental, lo que cerraba la posibilidad de su transformación en una
instancia comunitaria. Sin embargo, se mantenía la posibilidad de incluir dentro de su articulado una función
de protección que pudiera hacer frente a las posibles insuciencias del FUR.8 En este sentido hay que subrayar
que el Eurogrupo, en su reunión de 13 de junio de 2019, alcanzó el acuerdo político sobre una propuesta de
revisión del Tratado MEDE que incluye, entre otros, la previsión de un mecanismo común de protección
presupuestaria ante futuras resoluciones bancarias y el asentamiento de mecanismos de cooperación entre la
Comisión y el MEDE.9
1.2. La intensidad en la coordinación de las políticas económicas y presupuestarias de los Estados
miembros
La coordinación de las políticas económicas antes de la crisis se fundamentaba, esencialmente, en unas
actuaciones consensuadas entre los Estados miembros. El único ámbito donde se establecía un mecanismo que
implicaba obligaciones jurídicas a los destinatarios era en la política presupuestaria y para garantizar que el
décit público de los participantes no superaba el 3%. En efecto, al inicio de la UEM se constituyó el llamado
Pacto de estabilidad y crecimiento (PEC), cuyos elementos centrales son: el Reglamento 1466/97, relativo
al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las
políticas económicas (que es denido como el instrumento preventivo), y el Reglamento 1467/97, referente
a la aceleración y claricación del procedimiento de décit excesivo (que correspondería al denominado
instrumento correctivo).10
A raíz de la crisis económica y nanciera, se produjo una revisión muy notable, mediante la adopción
de un conjunto normativo conocido como Six-Pack. Este está integrado por seis actos legislativos, cinco
reglamentos y una directiva, que fueron adoptados el 16 de noviembre de 2011. En puridad dos de ellos
alteran los Reglamentos que integran el PEC. Se trata del Reglamento del Parlamento Europeo y el Consejo
1175/2011, que modica el denominado componente preventivo, y el Reglamento del Consejo 1177/2011,
que revisa el componente corrector.11 Junto a ellos, se aprobó también el Reglamento 1173/2011, sobre la
ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria orientado a incitar el cumplimiento de los componentes
preventivo y corrector del PEC. Es un Reglamento dirigido exclusivamente a los países de la eurozona e
integra una serie de sanciones y multas (incluyendo depósitos sin intereses al Banco Central Europeo) con el
n de garantizar que cumplen con mayor diligencia el PEC.12 Se puede considerar como un PEC “especial”
para los miembros de la UEM que regula las consecuencias cuando se incumple la regla del ajuste scal y
cuando se detecten desviaciones signicativas, aunque el décit público sea inferior al 3%.
7 Estatutos del Fondo Monetario Europeo, en el anexo a la Propuesta del Reglamento del Consejo relativa a la creación del Fondo
Monetario Europeo, COM (2017) 827 nal de 6 de diciembre de 2017.
8 Declaración de la Cumbre del Euro de 14 de diciembre de 2018, doc. EURO 503/18.
9 El texto de la propuesta de revisión del Tratado MEDE se puede consultar en esta página web.
10 Los dos Reglamentos se aprobaron el 7 de junio de 1997 y se publicaron en el DO L 209 de 2 de agosto de 1997.
11 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo 1175/2011, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modica el Reglamento
del Consejo 1466/97, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las
políticas económicas, y el Reglamento del Consejo 1177/2011, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modica el Reglamento del
Consejo 1467/97, relativo a la aceleración y claricación del procedimiento de décit excesivo. Los dos publicados en DO L 306 de
23 de noviembre de 2011.
12 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo 1173/2011, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la
supervisión presupuestaria en la zona del euro, DO L 306 de 23 de noviembre del 2011.
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Dentro de este conjunto normativo se encuentra también el Reglamento 1176/2011, cuya nalidad es la
corrección de los desequilibrios excesivos de los participantes en la UEM. Este acto conduce a una supervisión
de las políticas económicas que se amplía más allá de la vigilancia presupuestaria y abre la puerta al control
de otros indicadores diferentes al décit público y la deuda pública.13 A efectos de garantizar su cumplimiento
efectivo, este acto tiene su correspondiente instrumento, el Reglamento 1174/2011, donde se proyectan las
sanciones en el supuesto de que no se corrijan los desequilibrios de forma efectiva.14
Finalmente, se adoptó la Directiva del Consejo 2011/85, que dene de forma precisa las características que
deben presentar los presupuestos a los efectos de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que el TFUE
les impone para evitar los décits públicos.15
En este entorno conviene mencionar el llamado Semestre Europeo, instituido en 2010 y aplicado por primera
vez en 2011. El Reglamento 1175/2011 lo formaliza incluyéndolo en el instrumento preventivo. El Semestre
tiene como propósito coordinar de forma más estrecha las políticas económicas de los Estados miembros
con la intención de incrementar su convergencia y sostenibilidad. En esencia, se instaura un procedimiento
común que sincroniza y armoniza los calendarios de presentación y evaluación de los presupuestos de los
Estados miembros. Se trata de realizar una coordinación integrada de las políticas económicas de los Estados
miembros manteniendo, simultáneamente, la autonomía de los procedimientos de coordinación y supervisión
previamente existentes, esta circunstancia genera una superposición que conlleva una complejidad notable.16
En esencia, es un instrumento que permite a las instituciones comunitarias interferir e incidir a priori en la
formulación de las políticas económicas de los Estados miembros, introduciendo límites a la discrecionalidad
de los gobiernos nacionales en el momento de elaborar los proyectos de presupuestos.17
Con posterioridad, en el año 2013, se adoptaron dos reglamentos, con la voluntad de reforzar la gobernanza
económica en la zona del euro (conocidos como el Two-Pack).18 Se trata del Reglamento 473/2013, relativo
al establecimiento de calendarios presupuestarios comunes para todos los países de la UEM, así como
normas para el seguimiento y la evaluación, por parte de la Comisión, de los planes presupuestarios. En caso
de que se produzcan graves incumplimientos de las normas del PEC, la Comisión puede solicitar su revisión.
Además, se estipula que los miembros de la eurozona que estén sometidos a un procedimiento de décit
excesivo deben presentar un programa de asociación económica donde se detallen las medidas políticas y
las reformas estructurales necesarias para lograr una corrección ecaz y duradera del décit excesivo. El
Consejo debe adoptar, a propuesta de la Comisión, un dictamen sobre dicho programa.
El segundo acto es el Reglamento 472/2013, que afecta a los Estados miembros que sufren, o corren el riesgo
de sufrir, graves dicultades en su estabilidad nanciera. Su nalidad consiste en la implantación de normas
para reforzar la supervisión económica y presupuestaria de los países de la UEM con graves problemas en la
sostenibilidad de sus nanzas públicas o que hayan recibido, o solicitado, ayuda nanciera del MEDE o de
otra institución nanciera internacional.
Junto a estos instrumentos jurídicos de derecho derivado se debe añadir que, en el momento más álgido
de la crisis, se propuso la creación de un pacto que asumiera mayor rigor presupuestario y que reforzara
la disciplina prevista en el PEC. La cristalización jurídica de esta intención fue el Tratado de Estabilidad
Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria (TECG) rmado el 2 de marzo de 2012
por 25 países miembros de la Unión Europea y que entró en vigor el 1 de enero de 2013, después de que 12
13 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo 1176/2011, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección
de los desequilibrios macroeconómicos, DO L 306 de 23 de noviembre del 2011.
14 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo 1174/2011, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución
destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro, DO L 306 de 23 de noviembre del 2011.
15 Directiva del Consejo 2011/85, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los
Estados miembros, DO L 306 de 23 de noviembre de 2011.
16 López Escudero (2015: 371).
17 Carrera Hernández (2018: 55).
18 Reglamento 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el
seguimiento y evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del décit excesivo de los Estados miembros
de la zona del euro, y el Reglamento 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de mayo de 2013, sobre el refuerzo de la
supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad nanciera experimenta o corre
el riesgo de experimentar graves dicultades. Los dos publicados en DO L 140 de 27 de mayo de 2013.
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países de la eurozona lo hubieran raticado. Este Tratado, conocido coloquialmente como Fiscal Compact,
se considera como una “cura de urgencia provisional y transitoria” que intenta dotar de más solidez el
componente económico de la UEM.19 Se trataba de una solución de emergencia adoptada en una fase de crisis
profunda. El acto, que ha suscitado muchas críticas de diversa naturaleza, contiene una llamada “regla de
estabilidad presupuestaria” que supone la obligación de equilibrar los presupuestos de las administraciones
públicas, entendiendo por tal que el décit estructural no supere el 0,5% del PIB (admitiéndose la posibilidad
de una desviación temporal si concurren circunstancias excepcionales) y se permite la ampliación del
décit estructural al 1% si el porcentaje entre deuda pública y PIB es inferior al 60% y “los riesgos para
la sostenibilidad a largo plazo de las nanzas públicas sean bajos”. Estas limitaciones que restringen la
disciplina presupuestaria de los países participantes, se encontraban recogidas, aunque formuladas de manera
diferente, en el PEC; la consecuencia es el incremento del grado de complejidad derivado de la introducción
de regímenes jurídicos similares en instrumentos de diferente naturaleza y ámbito de aplicación.20
Este proceso ha supuesto una progresiva centralización de las medidas relativas al gobierno económico, por
una doble vía, una impuesta por la normativa comunitaria y otra autoimpuesta por los Estados miembros
mediante la adopción de un tratado internacional.21 De todos modos, en la práctica, la relevancia que está
teniendo el TECG es poco signicativa, y se ha sostenido que, aunque se trata de un tratado internacional
en vigor suscrito por los Estados miembros, su incidencia no diere de las declaraciones de intenciones,
como las conclusiones del Consejo, y así se ha caracterizado como un instrumento político, esencialmente
simbólico y subóptimo.22
En cualquier caso, la Comisión ha sugerido la integración de los elementos que considera esenciales del
TEGC en el Derecho de la UE, con la intención de dar contenido al artículo 16 TEGC donde se prevé que se
adopten las medidas necesarias para incorporar el contenido del TEGC al marco jurídico de la UE. En este
sentido, el 6 de diciembre de 2017, la Comisión presentó una propuesta de directiva del Consejo por la que se
establecen disposiciones para reforzar la responsabilidad scal y la orientación presupuestaria a medio plazo
en los Estados miembros.23 A pesar de esta expresión de voluntad de la Comisión, la realidad es que la idea no
ha sido acogida con muy buena predisposición por algunos de los actores que participan en el procedimiento
legislativo de la UE. Así en su dictamen a la propuesta, el BCE ha expresado que su contenido se desvía
de las disposiciones previstas en el TEGC, que este último continuaría en vigor y que la aprobación de este
acto debilitaría las reglas sobre la disciplina presupuestaria.24 En consecuencia, el TECG no desaparecería,
aunque muchas de sus disposiciones sean irrelevantes, y su incorporación e integración en el marco jurídico
de la UE sea deciente.25
1.3. La creación de un ministro de Economía y Finanzas
La Comisión ha considerado que la creación de un ministerio europeo de Economía y Finanzas constituiría
un paso importante en la consolidación de la UEM. Por ello, en diciembre de 2017, adoptó una comunicación
en la que propuso la instauración de esta gura que, en caso de llegar a buen puerto, ostentaría el cargo de
vicepresidente de la Comisión y presidente del llamado Eurogrupo. La Comisión expresa que esta instancia
no representaría un estadio más en la burocratización de la UE, sino que asumiría funciones que ya están
siendo desarrolladas por otros organismos y que facilitaría la creación de sinergias.26
La institución comunitaria considera que, de manera similar al alto representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad, el nuevo cargo compagine su condición de vicepresidente de la Comisión
19 (Martín y Pérez de Nanclares, 2012: 426).
20 (Carrera Hernández, 2012: 20).
21 (Fabbrini, 2016: 24).
22 (Laffan y Schlosser, 2016: 243).
23 COM (2017) 824 nal de 6 de diciembre de 2017.
24 Opinion of the European Central Bank of 11 May 2018 on a proposal for a Council Directive laying down provisions for
strengthening scal responsibility and the medium-term budgetary orientation in the Member States (CON/2018/25), Doc. 8948/18,
16 May 2018.
25 (Carrera Hernández, 2019: 228-229).
26 Un ministro europeo de Economía y Finanzas, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al
Consejo y al Banco Central Europeo, COM (2017) 823 nal de 6 de diciembre de 2017.
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con el de presidente del Eurogrupo, es decir, la reunión de los ministros de Economía de los Estados
miembros que integran la UEM. Esta circunstancia conllevaría la formulación de otra instancia “híbrida” a
medio camino entre el intergubernamentalismo y el método comunitario. El ministro presidiría el Consejo
de Gobernadores del futuro FME, en la medida en que el presidente del Eurogrupo realiza esta tarea en el
MEDE; asimismo, y como miembro del colegio de comisarios, debería rendir cuentas ante el Parlamento
Europeo y estar sometido a su previa aprobación.
La justicación de la propuesta se sustenta en la conveniencia de avanzar en la coherencia y ecacia en
la gobernanza europea, favorecer la rendición de cuentas y la transparencia de los procesos de toma de
decisiones de los responsables de las políticas comunitarias. En principio, la nueva posición tendría asignada
diversas funciones, entre las que se subraya el hecho de asumir la responsabilidad de la promoción del interés
general de la eurozona y ser su representante a nivel internacional. Su existencia podría tener consecuencias
positivas sobre las relaciones exteriores de la UEM, en la medida que simplicaría la representación exterior
de la UE y fortalecería su peso político.27 Se trataría de que fuera el interlocutor del euro en las relaciones
internacionales y el responsable de representarlo ante las instancias internacionales. De todas formas, no hay
que olvidar que la representación exterior de la UEM está muy fragmentada, y que hay obstáculos de diverso
tipo que la dicultan.
Además, la Comisión estima que el ministro reforzaría la coordinación de las políticas económicas en la UE
y facilitaría la coherencia entre las diferentes actuaciones políticas. Así, tendría a su cargo la supervisión
de las políticas presupuestarias de los Estados miembros, siendo el responsable de la aplicación del PEC.
Incluiría también entre sus funciones, la supervisión de los instrumentos presupuestarios de la UE, tanto del
presupuesto comunitario como de otros mecanismos nancieros como los fondos estructurales y de inversión
europeos. Ahora bien, la posibilidad de asumir estas responsabilidades no es pacíca. Ciertamente, se ha
sugerido que si la concreción de este representante supone una mejora en la gobernanza económica ¿por
qué la persona encargada de velar por el cumplimiento de la prudencia scal de los Estados es la misma que
deberá presidir el grupo que je la dirección económica general de la UE y que, al mismo tiempo, deberá
ser la responsable del desembolso de los fondos a los países con problemas?28 En efecto, esta gura tendría
simultáneamente tareas de supervisión de la actuación de los Estados miembros con responsabilidades que
conllevan gestionar actividades que entran en contradicción con las primeras.
2 La intención de completar la Unión Bancaria
La oportunidad de realizar la Unión Bancaria (UB) se origina a raíz de la crisis económica y nanciera. Entre
las causas que la propiciaron se suele mencionar la resistencia de algunos supervisores nacionales a reconocer
la gravedad de sus problemas domésticos, una tendencia a minimizar las pérdidas nancieras internas y los
riesgos que habían asumido algunas entidades crediticias. Esta laxitud, que podría estar relacionada con un
cierto décit de diligencia de los supervisores estatales, se maniesta claramente en entidades catalogadas
como elementos claves en la economía estatal y que, en muchas ocasiones, mantienen vínculos muy estrechos
con la clase política nacional.
En esta situación se abrió la posibilidad para que la UE pudiera asistir directamente a las entidades en crisis
sin que los Estados asumieran el coste de la nanciación. Para que fuera realizable, las instituciones europeas
deberían ser capaces de scalizar todo el proceso vital: desde sus inicios examinando su idoneidad para poder
ejercer una actividad de intermediación, hasta la satisfación de las condiciones que permitan un ejercicio
prudencial de su actividad, la vericación de su observancia y el establecimiento de las consecuencias que se
derivarían de su incumplimiento.
En este contexto, la UB se fundamenta sobre el llamado Código normativo único (Single Rule Book), que
disciplina los requisitos de capital y las condiciones de supervisión prudencial que deben satisfacer las
entidades de crédito y las empresas de inversión. Este está integrado por la Directiva 2013/36, que regula el
acceso a la actividad (y su supervisión),29 y el Reglamento 575/2013, sobre los requisitos prudenciales que
27 (Álvarez Verdugo, 2019: 146).
28 (Enderlein y Haas, 2015: 13).
29 Directiva 2013/36 del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades
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deben obedecer,30 que constituyen, conjuntamente, el marco jurídico que reglamenta el acceso a la actividad,
las funciones de supervisión y las disposiciones prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de
inversión. En este sentido, en el Reglamento 575/2013 se implantan los criterios prudenciales de capital,
liquidez y riesgo. En síntesis, las exigencias previstas prevén que las entidades crediticias mantengan un
capital (fondos propios) que sea suciente para cubrir pérdidas inesperadas y mantener su solvencia en caso
de crisis. La Directiva 2013/36 establece las normas sobre colchones de capital, remuneración e incentivos
de los banqueros, supervisión prudencial y gobierno corporativo.
La implementación normativa no es suciente. Las instituciones comunitarias reconocen que el sistema
nanciero europeo mantiene una exposición elevada a determinados riesgos susceptibles de desequilibrar
la estabilidad nanciera en la UE y que, en consecuencia, se hace necesario incrementar su resiliencia ante
futuras turbulencias nancieras. Entre los peligros detectados, se quiere dar prioridad a la reducción de
los llamados préstamos de dudoso cobro, por las elevadas ratios que tienen las entidades nancieras de
algunos países miembros. Al respecto, la Comisión presentó, el 23 de noviembre de 2016, unas propuestas
legislativas para modicar la Directiva 2013/36 y el Reglamento 575/2013,31 alguna de las cuales ya han
visto la luz, como la Directiva 2019/878 de 20 de mayo de este año.32
2.1 La supervisión prudencial, el rescate y la resolución de las entidades de crédito
El mecanismo único de supervisión (MUS), instituido el 15 de octubre de 2013 mediante el Reglamento del
Consejo 1024/2013, es otro instrumento sobre el que se sustenta la UB.33 El MUS es un organismo integrado
por el Banco Central Europeo (BCE) y las autoridades supervisoras nacionales, que tiene encomendada la
tarea de inspeccionar a las entidades de crédito de la eurozona.34 No se trata de una federación de supervisores
nacionales o un colegio de supervisores, ya que el BCE es el máximo responsable de su funcionamiento,
y, en consecuencia, se le concede un conjunto de facultades para ejercer de forma efectiva sus funciones.35
Tampoco es una autoridad supervisora única, la responsabilidad de la supervisión bancaria en los Estados
miembros participantes no está totalmente desnacionalizada. En efecto, el ejercicio cotidiano de las
competencias de supervisión bancaria se distribuye entre el BCE y las autoridades nacionales, aunque el
BCE está al cargo de las mismas.36 Estas últimas se encargan de la scalización de las entidades de crédito
menos signicativas (bajo la autoridad, coordinación y control del BCE). En cambio, la tutela y vigilancia de
las llamadas “entidades de carácter signicativo” recaen en el BCE.37
El Reglamento 1024/2013 atribuye al BCE poderes y funciones especícos para supervisar prudencialmente
las entidades de crédito de Estados participantes en la UEM. El MUS no incluye a todo el sistema nanciero,
de crédito y a la supervisión prudencial de les entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modica la Directiva
2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE, DO L 176 de 27 de junio de 2013.
30 Reglamento 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las
entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el cual se modica el Reglamento 648/2012, DO L 176 de 27 de junio de 2013.
31 Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modica la Directiva 2013/36 en lo que respecta a
los entes exentos, las sociedades nancieras de cartera, las sociedades nancieras mixtas de cartera, las remuneraciones, las medidas
y las facultades de supervisión y las medidas de conservación del capital, COM (2016) 854 nal de 23 de noviembre de 2016, y
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el cual se modica el Reglamento 575/2013 en lo que se reere
al ratio de apalancamiento, el ratio de nanciación estable neta, los requisitos de fondos propios y pasivos admisibles, el riesgo de
crédito de contraparte, el riesgo de mercado, las exposiciones a entidades de contrapartida central, las exposiciones a organismos de
inversión colectiva, las grandes exposiciones y los requisitos de presentación y divulgación de información y por el que se modica
el Reglamento 648/2012, COM (2016) 850 nal de 23 de noviembre de 2016.
32 Directiva 2019/878 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de mayo de 2019, por la que se modica la Directiva 2013/36 en lo
que respecta a los entes exentos, las sociedades nancieras de cartera, las sociedades nancieras mixtas de cartera, las remuneraciones,
las medidas y las facultades de supervisión y las medidas de conservación del capital, DO L 150 de 7 de junio de 2019.
33 Reglamento 1024/2013 del Consejo de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas especícas
respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito, DO L 287 de 29 de octubre de 2013.
34 La cooperación, en el seno del MUS, entre el BCE y las autoridades nacionales, se regula en el Reglamento del BCE 468/2014
de 16 de abril de 2014.
35 (López Escudero, 2014: 197).
36 (Ferran, 2015: 61).
37 Las características que han de satisfacer las entidades para ser calicadas como de carácter signicativo, se denen en el artículo
6.4 del Reglamento 1024/2013. Existen diversas formas de adquirir tal carácter, siendo las más signicativas: las entidades que gocen
de unos activos superiores a los 30.000 millones de euros, o las que la ratio de sus activos totales respecto al PIB del Estado miembro
participante supere el 20%, excepto si el valor total de sus activos sea inferior a 5.000 millones de euros.
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se circunscribe a las entidades de crédito a nivel individual y, adicionalmente, se extiende a la supervisión de
las sociedades nancieras de cartera y de las sociedades nancieras mixtas; se excluyen de manera explícita
a las empresas de seguros. Es un instrumento orientado, principalmente, a los países de la eurozona, pero es
exible y se puede extender a cualquier miembro de la UE, independientemente de su divisa, si mantiene una
“cooperación estrecha” entre las autoridades competentes del Estado en cuestión y el BCE.
Desde otra perspectiva, el MUS debería ser visto como un marco regulador, una instancia que rige la
implementación de una legislación especíca de la UE, identicando las administraciones pertinentes y
regulando el ejercicio de sus poderes, sus interacciones recíprocas y sus relaciones con actores privados.
Este marco regulador distribuye el ejercicio de tareas de supervisión nanciera entre una multiplicidad de
organismos nacionales, de la UE y mixtos. Por tanto, el proceso de implementación implica una organización
variable y heterogénea, que está dominada funcionalmente por una institución de la UE, el BCE.38
La determinación de las normas y los procedimientos para el rescate y la resolución de las entidades del
sistema nanciero se adoptaron, en mayo de 2014, mediante la Directiva 2014/59.39 La cuestión que se
deriva de fondo es que las entidades bancarias han disfrutado de un mecanismo especial y especíco de
resolución, alejado de los principios generales de liquidación. El elemento diferencial fundamental ha
consistido en la inyección, por las autoridades de los Estados miembros, de grandes cantidades de dinero
de los contribuyentes, a las entidades en crisis. Esta maniobra ha permitido salvaguardar parte del pasivo;
aunque haya sido a costa de poner en riesgo la estabilidad del sector público.40
Inicialmente, además, estos suministros de liquidez han constituido ayudas públicas cuya concesión incide
en las normas sobre libre competencia dentro del mercado interior. La Comisión, en su momento, determinó
que las ayudas otorgadas por las autoridades de los Estados miembros debían quedar incluidas en un marco
general sobre la base de principios comunes de la Unión Europea. A tal efecto, patrocinó un conjunto de
comunicaciones y directrices donde se denían y precisaban los criterios que eran utilizados para valorar la
compatibilidad de los instrumentos nancieros aprobados por los Estados con el derecho originario.41
Con estos antecedentes, la UE ha adoptado un entramado normativo con el que se pretende garantizar una
reestructuración o resolución ordenada de las entidades bancarias inviables. La nalidad última consiste en
alejar el coste de este proceso de la esfera del contribuyente (rescate externo con cargo a fondos públicos o
bail out) y repercutirlo sobre los inversores, accionistas y acreedores de la entidad (rescate interno o bail in).42
La Directiva 2014/59 armoniza las legislaciones estatales sobre resolución bancaria y prevé la cooperación
entre las autoridades nacionales. Les atribuye poderes y mecanismos comunes para afrontar los procesos
de resolución bancaria, pero les deja un margen de discrecionalidad, relativamente amplio, en donde las
autoridades nacionales puedan adoptar decisiones divergentes respecto a una misma situación fáctica. En
todo caso, en este acto se coordinan, desde una perspectiva material, los instrumentos puestos a disposición
por las autoridades estatales en materia de reestructuración y resolución bancaria: desde las medidas de
prevención a través de planes de reestructuración, hasta las competencias en materia de resolución cuando
la recuperación sea imposible.
La razón de la Directiva radica en reducir la probabilidad de quiebra de las entidades nancieras; y en el caso
de que esto ocurra, minimizar sus pérdidas. En el supuesto de no viabilidad, las autoridades de resolución
pueden adoptar un conjunto de medidas que abarcan desde la venta total o parcial de sus actividades de negocio
(incluyendo acciones, activos, derechos...) hasta la transmisión de parte (o totalidad) de las actividades de la
entidad afectada a otra “puente” controlada por el sector público, incluyendo la segregación de todos (o parte
de) los activos dañados a una sociedad de gestión de activos o la recapitalización de la entidad. En este último
38 (Chiti y Racine, 2018: 103-104).
39 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/59, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la
reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modican la Directiva
del Consejo 82/891, y las Directivas 2001/24, 2002/47, 2004/25, 2005/56, 2007/36, 2011/35, 2012/30 y 2013/36, y los Reglamentos
1093/2010 y 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, DO L 173 de 12 de junio de 2014.
40 (Conlon y Cotter, 2016: 80).
41 (Pérez Rivarés, 2013: 103).
42 (Martínez Mata, 2019: 87).
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caso, el propósito principal consiste en que el coste del saneamiento sea sufragado, fundamentalmente, por
las entidades, sus accionistas e inversores. Así, las autoridades deberían imponer pérdidas a los pasivos de la
entidad nanciera siguiendo un determinado orden de prelación según el cual los primeros en asignar estas
pérdidas serán los accionistas y a continuación los acreedores (si bien estos pueden ser tratados de manera
desigual si se justica por razones de interés público y de estabilidad nanciera). En este sentido, mediante la
Directiva 2017/2399 de 12 de diciembre de 2017 se ha modicado la Directiva 2014/59, para armonizar las
legislaciones estatales relativas al orden de prelación de los acreedores no preferentes en caso de resolución
de una entidad nanciera.43
Este marco armonizador es insuciente para las entidades de crédito que son supervisadas por el MUS. Del
mismo modo que para las entidades nancieras signicativas se ha adoptado un instrumento de supervisión
especíco y único en todas ellas, se hacía necesario que estas tuvieran un mecanismo de resolución concreto
que permita la aplicación centralizada de la Directiva 2014/59 por una única autoridad.
El Reglamento 806/2014 crea el mecanismo único de resolución (MUR), que es un procedimiento uniforme
para la resolución de las entidades de crédito sujetas al MUS.44 Este está controlado por una autoridad
única que evita posibles interpretaciones divergentes de sus disposiciones. Esta autoridad es la Junta Única
de Resolución (JUR) que, desde el 1 de enero de 2015, se ha constituido en una agencia de la UE con
personalidad jurídica.
En el mismo acto se prevé la creación de un fondo único de resolución (FUR) que ayude a nanciar el coste de
las resoluciones cuando las entidades en crisis sean incapaces de cubrir sus pérdidas. Es uno de los elementos
considerados esenciales en la constitución de la UB, ya que establece un mecanismo de protección común
que permite desvincular la nanciación estatal de la bancaria. Ello no obstante, la nalidad perseguida con
la constitución del FUR es garantizar la estabilidad nanciera del sistema más que absorber las pérdidas o
proporcionar capital a las entidades nancieras en situación de resolución.45
La nanciación y las reglas de funcionamiento del FUR quedan excluidas del ámbito europeo. Los países
miembros (excepto Suecia y el Reino Unido) han optado por la celebración de un tratado internacional,
el Acuerdo sobre la Transferencia y Mutualización de las aportaciones al FUR, rmado el 21 de mayo de
2014 y que entró en vigor el 1 de enero de 2016. Esta opción intergubernamental responde a planteamientos
pragmáticos, que obedecen a la necesidad de garantizar, sin obstáculos, la creación y el funcionamiento del
FUR. Algunos Estados estaban muy preocupados por la posibilidad de que sus autoridades constitucionales
pudieran pronunciarse en contra del Reglamento que regula el MUR y el FUR, si este incluía la posibilidad
de mutualizar los riesgos bancarios y facilitar una transferencia de recursos interestatal. La alternativa de una
revisión ordinaria del TFUE era arriesgada y con pocas posibilidades de éxito atendiendo la negativa expresa
de dos miembros.46
El FUR estará dotado con, aproximadamente, 55.000 millones de euros, que es el volumen de recursos
equivalentes al 1% del importe de los depósitos garantizados de las entidades de crédito autorizadas en
todos los Estados miembros participantes, que deberá ser recabada progresivamente hasta 2024 y nanciada
mediante contribuciones realizadas por las entidades de crédito que están sometidas al MUS. Desde un inicio,
la cantidad asignada fue considerada maniestamente insuciente si la pretensión era generar conanza en el
sistema y que, de alguna manera, se debía articular una fuente de nanciación donde el FUR pudiera recurrir
en caso de necesidad.
En relación con esta cuestión, se está trabajando en la denición de un mecanismo de protección presupuestaria
que actue en caso de extrema necesidad y cuando la liquidez del FUR no resulte suciente. Se utilizaría como
43 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 2017/2399, de 12 de diciembre de 2017, por la que se modica la Directiva
2014/59, relativa al orden de prioridad de los instrumentos de deuda no garantizada en caso de insolvencia, DO L 345 de 27 de
diciembre de 2017.
44 Reglamento 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes
y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el
marco de un mecanismo único de resolución y un fondo único de resolución y se modica el Reglamento 1093/2010, DO L 225 de
30 de julio de al 2014.
45 (Busch, 2015: 298).
46 (De Gregorio Merino, 2015: 7-8).
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último recurso y supondría una mutualización temporal del posible riesgo. En principio, los países miembros
están de acuerdo con la pertinencia de su existencia y en la conveniencia de que se trate de un instrumento
presupuestario neutro a medio plazo, ya que las entidades beneciarias tendrían la obligación de devolver
los fondos públicos prestados que hubieran utilizado. En efecto, en octubre de 2017, la Comisión enfatizó
que, para resultar operativo en caso de crisis bancarias, el mecanismo de protección común debía tener un
tamaño adecuado, ser rápido en su activación y neutro desde un punto de vista presupuestario. No debería
haber espacio para consideraciones nacionales ni segmentaciones en su implementación. La arquitectura
nanciera e institucional debería asegurar la ecacia total a la hora de alcanzar los objetivos del mecanismo
de protección.47
La pretensión principal de este mecanismo de protección, según la Comisión, sería infundir conanza en el
sistema bancario aanzando la credibilidad de las medidas tomadas por la JUR. Como instrumento de último
recurso, solo se activaría en caso de que los recursos disponibles del FUR fueran insucientes a efectos de
capital o liquidez.48 Al margen de otras funciones que hemos comentado anteriormente, el futuro FME (o el
MEDE reformado) sería el proveedor de dichos fondos.
2.2 El sistema europeo de garantía de depósitos
La estabilidad nanciera requiere la organización de un sistema de garantía de depósitos (SGD). En las
situaciones de crisis las entidades están expuestas a que la falta de conanza de los depositantes produzca
una retirada de fondos que drene liquidez al sistema y agrave la situación. Cuando una unidad nanciera
se declara insolvente, el SGD reembolsa a los depositantes hasta una determinada cantidad, llamada nivel
de cobertura. Desde esta perspectiva, se considera que el SGD cumple diversas funciones. Además de la
protección a los depositantes, el esquema ayuda a reducir el contagio y a minimizar los efectos que la falta
de liquidez produce en otros operadores económicos.49
La intensidad de la crisis condujo a la aprobación, por el Parlamento Europeo y el Consejo, de la Directiva
2009/1450 que elevaba la cobertura básica de todos los titulares de cuentas bancarias de la UE. La cantidad
se ascendió desde los 20.000 euros por depositante a 100.000 euros a partir del 31 de diciembre de 2010.
Esta actuación de urgencia no evita que se deba avanzar en la armonización y coordinación de los diferentes
SGD. Conviene tener en cuenta que, en la actualidad, dentro de la UE, subsisten varias decenas de esquemas
que protegen a diferentes tipos de depositantes con niveles de coberturas distintos. Esta heterogeneidad
responde a la existencia de diversos modelos de organización bancaria entre los Estados, pues coexisten
países con una gran concentración en pocas entidades con otros en donde abunda la existencia de entidades
de tamaño reducido.51
El marco legislativo vigente en materia de garantía de depósitos se recoge en la Directiva 2014/49 de 16 de
abril de 2014.52 Este acto, que constituye un paso intermedio hacia una posible y futura integración de los
SGD, establece una coordinación mínima y permite la creación de sistemas transfronterizos. Ello no es óbice
para que, desde algunas instancias, se enfatice la conveniencia de crear un sistema europeo de garantía de
depósitos (SEGD) como paso fundamental para lograr la plenitud de la UB.
En el Informe de los cinco presidentes, ya mencionado, se ponía de maniesto que el modelo actual de los
sistemas nacionales de garantía de depósitos era vulnerable a las perturbaciones económicas de carácter
“local”. El aumento de la capacidad de resistencia de la UB ante futuras crisis requería la existencia de una
47 Documento de reexión sobre la profundización de la Unión Económica y Monetaria, COM (2017) 291 nal de 31 de mayo de
2017.
48 Hacía la culminación de la Unión Bancaria, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central
Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, COM (2015) 587 nal de 24 de noviembre de 2015,
p. 15.
49 (Donnelly, 2018: 212).
50 Directiva 2009/14 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, por la que se modica la Directiva 94/19
relativa a los sistemas de garantía de depósito, en lo que respecta al nivel de cobertura y al plazo de pago, DO L 68 de 13 de marzo
de 2009.
51 (Howarth y Quaglia, 2018: 196-202).
52 DO L 173 de 12 de junio de 2014.
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garantía común.53 Esta proporcionaría una cobertura de seguro sólida y uniforme a todos los depositantes,
independientemente de su localización geográca. Siguiendo esta losofía la Comisión, en noviembre
de 2015, presentó una propuesta de SEGD que diseñaba una profunda desvinculación de las entidades
bancarias respecto de su Estado de origen, para reducir así la vulnerabilidad del conjunto del sistema frente
a perturbaciones locales de gran envergadura.54
La propuesta establece un régimen donde, progresivamente, y en tres etapas secuenciales, se constituya en
un sistema totalmente mutualizado. En primer lugar, un sistema de reaseguro que cubra una parte de la falta
de liquidez y del exceso de pérdidas de los sistemas de garantías de depósitos participantes, seguido por un
sistema de coaseguro que comprenda una parte cada vez mayor de la falta de liquidez y de las mermas de
los sistemas de garantías de depósitos participantes y que, con el tiempo, derive en un sistema de seguro
pleno que garantice todas las necesidades de liquidez y las pérdidas de los sistemas de garantía de depósitos
participantes.
El régimen propuesto implica que, a la nalización del proceso, se debería haber producido una transferencia
de los fondos, y de la gestión de los desembolsos, al SEGD por parte de los sistemas nacionales. De acuerdo
con esta propuesta, el SEGD estaría administrado por la JUR, en cooperación con los sistemas de garantía
de depósitos nacionales. La JUR combinaría las funciones de resolución y de garantía de depósitos, lo que
permitiría, en opinión de la Comisión, gestionar los posibles conictos de interés entre las dos funciones
dando coherencia y eciencia al proceso de toma de decisiones.
Aunque la constitución del SEGD se ha considerado prioritaria, la propuesta sigue siendo objeto de
discusiones y sin un consenso sobre la cuestión. Los debates en el Parlamento Europeo y el Consejo señalan
la existencia de opiniones opuestas en relación con el diseño del sistema en su etapa nal, el plazo para
establecerlo, y la diferente intensidad que los problemas heredados del pasado, especialmente los riesgos
adquiridos, están presentes en los regímenes bancarios nacionales. Al respecto, se ha expresado la necesidad
de conrmar que las entidades nancieras sean sucientemente sólidas, antes de poder compartir la carga de
una potencial quiebra dentro de la UB.55
La Comisión, en octubre de 2017, en un intento para superar estos obstáculos propuso, de facto, una revisión
de su propuesta en donde modica el diseño del sistema y el plazo para implementarlo. Así, en la primera fase
de reaseguro, el SEGD únicamente proporcionaría cobertura de liquidez y no de pérdidas. En consecuencia,
en el supuesto de impago de un banco, los sistemas de garantía de depósitos nacionales deberían agotar sus
fondos antes de que el SEGD interviniera.56
3 Consideraciones y reexiones nales
De lo anteriormente comentado se pueden extraer las siguientes consideraciones y reexiones nales.
Con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, el 1 de noviembre de 1993, se inició el proceso
que llevó a la unión monetaria —los países que se han integrado en ella han aceptado la imposición de
restricciones y limitaciones, tanto procedimentales como materiales— el ejercicio de sus competencias en
el ámbito de sus políticas económicas. Ahora bien, desde la irrupción de la crisis en 2008, la Unión Europea
ha desarrollado una actividad febril para dotarse de instrumentos que le permitieran mayor control sobre los
desequilibrios presupuestarios y económicos de los Estados miembros en general y los países de la eurozona,
en particular. Es más, se ha considerado que la crisis ha provocado dos transformaciones “silenciosas” a la
estructura económica de la UE: la aceptación de asistencia nanciera pública en los Estados miembros de la
zona euro, mediante la gestación de herramientas que permiten esta ayuda y la sustitución de la disciplina
53 Realizar la Unión Económica y Monetaria..., op.cit, p. 13.
54 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modica el Reglamento 806/2014 para establecer
un sistema europeo de garantía de depósitos, COM (2015) 586 nal de 24 de noviembre del 2015.
55 La culminación de la Unión Bancaria, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central
Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, COM (2017) 592 nal de 11 de octubre de 2017.
56 La culminación de la Unión Bancaria..., op.cit, p. 11-12.
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de mercado de las economías domésticas por disciplina burocrática ejercida por las instituciones de la UE,
especialmente para el BCE.57
Desde otra perspectiva esta situación ha dado lugar a un conglomerado de normas heterogéneo y poco
transparente. Probablemente, esta realidad necesita más transparencia en la gestión de la gobernanza
económica, una mejora de los mecanismos de rendición de cuentas democráticos, una mayor preocupación por
garantizar la legitimidad democrática de las actuaciones de las instituciones europeas, y el perfeccionamiento
de los instrumentos de tutela de los derechos de los particulares en los ámbitos de acción de la UEM.
En el ámbito de la Unión Bancaria, se ha de señalar los progresos en relación con su profundización y
consolidación. En efecto, se ha producido un avance notable en el desarrollo de las bases normativas que
establecen los requisitos de capital, liquidez y riesgo de crédito, así como las condiciones de supervisión
prudencial y de buen gobierno corporativo que deben cumplir las entidades de crédito, si bien las instituciones
europeas, y algunos Estados miembros, consideran que el sistema nanciero continúa excesivamente
expuesto a riesgos que pueden poner en peligro su estabilidad y que deben reducirse.
Además, se ha reforzado el entramado normativo adoptado por la UE que persigue garantizar la reestructuración
y/o la resolución ordenada de las entidades de crédito. El objetivo pretendido es reducir la probabilidad de que
las entidades nancieras sean inviables, y en caso de que fuera inevitable esta circunstancia, que los costes
de la resolución sean asumidos, principalmente, por los accionistas y los acreedores de la entidad. Asimismo,
para aquellas sujetas a la supervisión del MUS, se ha previsto un instrumento, el FUR, cuya nalidad es
contribuir a nanciar el coste de las resoluciones de las entidades nancieras sistémicas en el supuesto de su
inviabilidad. Ante la hipótesis de que, en una nueva crisis nanciera, la liquidez de este instrumento fuera
insuciente se está diseñando un mecanismo de protección, que actuaría en caso de extrema necesidad, y
que implicaría una mutualización temporal del riesgo. En principio, hay un cierto consenso siempre que
el mecanismo sea presupuestariamente neutro, en el sentido de que las entidades beneciarias tendrían la
obligación de devolver los fondos públicos utilizados.
Sin embargo, una de las asignaturas pendientes consiste en la ausencia de un verdadero sistema europeo de
garantía de depósitos, que ayude a quebrar el llamado círculo de la deuda bancaria y soberana e infunda más
conanza de la ciudadanía en el sistema nanciero. Conanza a la que también deberá contribuir la creación
de un mecanismo de protección común de último recurso, antes mencionado, que garantice la solvencia
del FUR si sus fondos fueran insucientes ante determinados procesos de resolución bancaria. De todas
formas, la constitución de estos instrumentos, de carácter fundamentalmente mutualizador, requiere que,
previamente, se implementen un conjunto de medidas destinadas a reducir el riesgo excesivo que asumen
algunas entidades nancieras dentro de la UE. Hasta que este no disminuya, hay un obstáculo de difícil
solución: la desconanza de los responsables de los sistemas bancarios más saneados en asumir el coste de
una posible nanciación de las pérdidas por los compromisos contraídos por entidades de otros países.
Es evidente también que la UE dispone en la actualidad de instrumentos, más ecientes, para gobernar las
decisiones económicas de sus Estados miembros y sortear mejor futuras crisis. En cualquier caso, el buen
funcionamiento de la UEM requiere más intensidad en la integración económica y política; aparentemente,
los países, tras la experiencia de la crisis económica, tienen la voluntad de avanzar en este sentido, y las
instituciones europeas abogan por continuar ampliando los mecanismos de coordinación que conducen a una
mayor integración económica.
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