La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions (CA-ES)
| Autor | Andreu Olesti Rayo |
| Cargo | Catedràtic de dret internacional públic a la Universitat de Barcelona |
| Páginas | 36-51 |
LA CONSOLIDACIÓ INSTITUCIONAL DE LA UNIÓ ECONÒMICA I MONETÀRIA AL SI
DE LA UNIÓ EUROPEA: PROPOSTES I REALITZACIONS*
Andreu Olesti Rayo**
Resum
La crisi econòmica i nancera que es va iniciar fa una dècada, amb totes les seves conseqüències adverses, ha comportat
l’adopció d’un conjunt normatiu que, tot i ser heterogeni i complex, ha propiciat un enfortiment de la Unió Econòmica
i Monetària (UEM). En l’actualitat, sense la pressió per donar respostes immediates, les institucions de la Unió Europea
(UE) i els seus països membres reexionen sobre com simplicar i racionalitzar les accions adoptades i, simultàniament,
proposen actuacions per avançar en l’aprofundiment de la UEM. En aquest treball examinem les propostes i les mesures
que considerem més signicatives dirigides a reforçar la governança econòmica de la UE i a completar la consecució
de la Unió Bancària.
Paraules clau: Unió Europea; Unió Econòmica i Monetària; Unió Bancària.
THE INSTITUTIONAL CONSOLIDATION OF THE ECONOMIC AND MONETARY UNION
WITHIN THE EUROPEAN UNION: PROPOSALS AND ACTIONS
Abstract
The economic and nancial crisis that erupted a decade ago, with all its negative consequences, has led to the adoption
of a regulatory framework that, despite its heterogonous and complex nature, has worked to strengthen the Economic
and Monetary Union (EMU). At the present time, without the pressure to provide immediate solutions, the institutions
of the European Union (EU) and its Member States are considering how to simplify and streamline the actions adopted
while at the same time proposing measures for further developing the EMU. In this work, we examine the proposals and
measures we consider of most relevance in strengthening the economic governance of the EU and completing efforts to
achieve the banking union.
Key words: European Union; Economic and Monetary Union; Banking Union.
* Aquest article és una versió revisada i ampliada de la ponència presentada al XIV Seminari Conjunt de l’Institut Alemany de
Recerca per a l’Administració Pública i l’Escola d’Administració Pública de Catalunya (EAPC), celebrat a Barcelona el 27 de juny
de 2019, amb el títol El procés d’integració europea, avui.
** Andreu Olesti Rayo, catedràtic de dret internacional públic a la Universitat de Barcelona. Especialitzat en dret de la Unió Europea.
Facultat de Dret, av. Diagonal, 684. 08028 Barcelona. olesti@ub.edu, @AndreuOlesti.
Article rebut el 12.09.2019. Avaluació cega: 21.09.2019 i 14.10.2019. Data d’acceptació de la versió nal: 20.10.2019.
Citació recomanada: Olesti Rayo, Andreu. (2019). La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió
Europea: propostes i realitzacions. Revista Catalana de Dret Públic, 59. 36-51. https://doi.org/10.2436/rcdp.i59.2019.3355
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 37
Sumari
1 El progressiu reforçament de la governança econòmica de la UE
1.1 Del Mecanisme Europeu d’Estabilitat al Fons Monetari Europeu
1.2 La intensitat en la coordinació de les polítiques econòmiques i pressupostàries dels estats membres
1.3 La creació d’un ministre d’Economia i Finances
2 La intenció de completar la UB
2.1 La supervisió prudencial, el rescat i la resolució de les entitats de crèdit
2.2 El Sistema Europeu de Garantia de Dipòsits
3 Consideracions i reexions nals
Referències bibliogràques
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 38
L’1 de gener de 1999 es va constituir la Unió Econòmica i Monetària (UEM). Com és conegut, es va congurar
com una unicació monetària, en què els estats membres participants transferien l’exercici exclusiu de les
competències en política monetària; en canvi, la unió econòmica era merament nominal i se cimentava sobre
la coordinació de les polítiques econòmiques dels estats membres. Harmonitzar-les prèviament mai no va ser
una elecció sòlida sobre la qual fonamentar la unió monetària.
Les disposicions del Tractat de la Comunitat Europea exigien el compliment d’uns requisits de convergència
nominal per als participants en la zona euro que es mantenen inalterables en l’actual Tractat de Funcionament
de la Unió Europea (TFUE). En el seu inici, la sostenibilitat de l’euro depenia de la coordinació de les
polítiques econòmiques nacionals. La seva garantia estava subjecta a un procés intergovernamental, liderat
pel Consell, en què s’establien directrius i es formulaven recomanacions per orientar-les.
La crisi econòmica i nancera, i especialment la seva intensitat i persistència, ha conduït a la reacció de les
institucions europees i nacionals, que s’han vist obligades a adoptar un conjunt d’actuacions per alleugerir-
ne les conseqüències. Les mesures s’han dirigit, en una primera instància, a evitar el col·lapse nancer, que
amenaçava a esfondrar el funcionament econòmic de la Unió Europea (UE), i, en segon lloc, a dotar-se
d’instruments i mecanismes preventius per reduir la possibilitat que, en un futur, es repeteixin aquestes crisis.
En conseqüència, en els darrers anys el canvi introduït en l’operativitat de la UEM ha estat remarcable: la
crisi en va posar al descobert les vulnerabilitats, els desequilibris i els problemes de funcionament i va donar
lloc a l’adopció d’un complex entramat de diversa naturalesa, que es fonamenta en el dret comunitari i en
el dret internacional públic, sobre qüestions similars, amb la pretensió d’assolir nalitats semblants, la qual
cosa ha donat lloc a la creació d’un conglomerat normatiu heterogeni i mancat de transparència.1
Malgrat això, independentment d’altres consideracions, aquesta actuació ha reforçat i aprofundit la
governança econòmica a la UE. Les solucions aportades han obeït a la necessitat de donar respostes ràpides
als problemes que ocasionava la greu situació desencadenada. L’activitat desenvolupada en els últims anys,
en moltes ocasions amb caràcter d’urgència, ha motivat el llançament de propostes per les institucions
comunitàries dirigides a completar i perfeccionar el funcionament de la UEM.
En efecte, amb una situació més consolidada i sense la necessitat de donar resposta immediata als problemes
que ocasionava la crisi econòmica i nancera, les institucions comunitàries reexionen sobre quins han de
ser els elements sobre els quals se sustenti l’avanç en la integració de la UEM. En aquest sentit cal assenyalar,
com a element central d’aquesta estratègia, l’anomenat Informe dels cinc presidents, presentat el 22 de juny
de 2015 pel president de la Comissió, Jean-Claude Junker, que va lliurar un document que constitueix un full
de ruta, amb l’objectiu de conduir a la plena realització de la UEM.2 L’Informe va ser seguit per una sèrie
de comunicacions, propostes legislatives i mesures presentats per la Comissió el desembre de 2017, en què
s’estableix un full de ruta sobre l’aprofundiment de la UEM. El debat sobre la seva realització es troba en
curs i, probablement, una bona part de les accions proposades no veuran la llum, ja que difícilment assoliran
el consens necessari entre els països membres.
Així mateix, s’han de subratllar les reunions dutes a terme per caps d’Estat o de Govern dels països de l’euro,
l’última de les quals va tenir lloc el passat 21 de juny d’enguany, i les reunions dels ministres d’Economia i
Finances dels països de l’euro (l’anomenat Eurogrup), l’última de les quals va tenir lloc el 13 de juny.
Assenyalem a continuació alguns dels elements més signicatius que es troben en la discussió sobre quin és
l’estat de les realitzacions dirigides a consolidar i aprofundir la UEM.
1 (De Gregorio Merino, 2015: 75).
2 L’informe es titula Realitzar la Unió Econòmica o Monetària Europea i es pot trobar en aquesta pàgina web. El document va ser
elaborat per Jean-Claude Junker, “en estreta col·laboració” amb el president del Consell Europeu, Donald Tusk, (en la seva funció
de president de l’anomenada Cimera de l’Euro, això és la reunió dels caps d’Estat o de Govern dels països que formen part de la
UEM), el president de l’Eurogrup (reunió dels ministres d’Economia i Finances dels països de la zona euro), Jeroen Dijsselbloem, el
president del Banc Central Europeu (BCE), Mario Draghi, i el president del Parlament Europeu, Martin Schultz.
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 39
1 El progressiu reforçament de la governança econòmica de la UE
1.1 Del Mecanisme Europeu d’Estabilitat al Fons Monetari Europeu
Com és conegut, el 2010 i com a conseqüència de les tensions en els mercats de deute públic, en una situació
d’extrema gravetat amb una profunda falta de conança dels mercats per nançar alguns països, la UE va
acordar l’adopció d’un conjunt de mesures urgents per intentar revertir la situació.
Entre elles, els membres de la zona euro van constituir una societat anònima luxemburguesa que va rebre
el nom de Facilitat Europea d’Estabilització Financera (FEEF), per concedir ajuda nancera als estats en
dicultats. Aquesta entitat es nançava al mercat internacional de capitals amb el suport dels avals conferits
pels països membres accionistes. En contraprestació a l’ajut, els beneciaris acceptaven un programa
d’ajustos econòmics i pressupostaris per reduir el dècit públic i garantir la sostenibilitat del deute.3 Aquesta
societat es constituïa amb caràcter temporal i es va preveure que es liquidaria el 30 de juny de 2013.
La FEEF va ser substituïda pel Mecanisme Europeu d’Estabilitat (MEDE). El MEDE es va constituir
mitjançant un tractat signat el 2 de febrer de 2012 pels estats participants en la UEM.4 Des de l’1 de juliol de
2013, s’ha convertit en l’únic instrument que concedeix assistència nancera als països de la zona euro amb
dicultats per capitalitzar autònomament.5
El MEDE és una organització internacional, amb seu a Luxemburg, l’objectiu principal del qual és “mobilitzar
fons i donar suport a l’estabilitat sota una estricta condicionalitat, adaptada a l’instrument d’assistència
nancera elegit, als membres del MEDE que experimentin, o corrin el risc de experimentar, greus problemes
de nançament, quan això sigui indispensable per salvaguardar l’estabilitat nancera de la zona de l’euro en
el seu conjunt i dels seus estats membres” (article 3). Per dur a terme el seu propòsit, en el tractat constitutiu
es preveu la dotació d’un conjunt d’eines, com ara la capacitat de concedir préstecs amb la nalitat especíca
de recapitalitzar les entitats nanceres d’un estat membre amb dicultats nanceres o l’adquisició de títols
de deute públic emesos per un membre del MEDE.
Després d’haver-se consolidat, la Comissió, el desembre de 2017, va llançar la proposta de constituir un
Fons Monetari Europeu (FME) que es crearia a partir de la transformació del MEDE.6 L’FME el succeiria i
n’assumiria els drets i obligacions. Aquest s’incorporaria al marc institucional de la UE i estaria subjecte a
les seves regles de funcionament. La mutació de l’organització s’hauria de realitzar a partir d’un acord dels
estats membres participants en la UEM en què es transferís el capital del MEDE al nou FME.
El futur FME assumiria les funcions encomanades al MEDE i, a més, tindria assignades noves tasques. Així,
l’FME podria constituir un mecanisme de protecció comú per al fons únic de resolució (FUR), al si de la Unió
Bancària (UB), que s’activaria quan els recursos posats a disposició d’aquest últim fossin insucients per fer
front a una reestructuració d’una entitat nancera. Aquest recurs hauria de ser scalment neutre en la mesura
que qualsevol desemborsament realitzat a una entitat nancera seria, en teoria, recuperat a mitjà termini.
Pel que fa a la presa decisions, es preveu que les importants, és a dir, les que tinguin repercussions nanceres,
s’adoptin per unanimitat; ara bé, es designa una majoria qualicada reforçada, que requereix l’aprovació pel
85% dels vots, per a determinades decisions concretes. Així mateix, el FUR estaria obligat a retre comptes de
les seves activitats davant els parlaments nacionals dels estats membres i davant les instàncies comunitàries
(Parlament Europeu, Consell i Comissió).7
La proposta de reglament esbossada, per a la qual es requereix la unanimitat en el Consell, no suscita el
consens generalitzat entre els estats membres i la doctrina. En efecte, les negociacions no avancen. Al
contrari, en la Cimera de l’Euro de desembre de 2018 es va decidir, arran de les exigències de la denominada
3 (Pastor Palomar, 2014: 297-298).
4 El text del Tractat MEDE es pot consultar en el BOE núm. 239 de 4 d’octubre de 2012.
5 La complexitat de la naturalesa jurídica del MEDE ha estat objecte de múltiples debats entre la doctrina; vegeu a títol il·lustratiu,
Martínez Mata (2013: 75-89).
6 Proposta de Reglament del Consell relativa a la creació del Fons Monetari Europeu, COM (2017) 827 nal de 6 d’octubre de 2017.
7 Estatuts del Fons Monetari Europeu, a l’annex a la Proposta de Reglament del Consell relativa a la creació del Fons Monetari
Europeu, COM (2017) 827 nal de 6 de desembre de 2017.
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 40
Nova Lliga Hanseàtica (integrada pels ministres de Finances de la República Txeca, Dinamarca, Estònia,
Finlàndia, Irlanda, Letònia, Lituània, els Països Baixos, Suècia i Eslovàquia), que el MEDE conservaria el
caràcter intergovernamental, cosa que tancava la possibilitat de transformar-lo en una instància comunitària.
Això no obstant, es mantenia la possibilitat d’incloure dins el seu articulat una funció de protecció que
pogués fer front a hipotètiques insuciències del FUR.8 En aquest sentit s’ha de subratllar que l’Eurogrup,
en la reunió de 13 de juny de 2019, va assolir l’acord polític sobre una proposta de revisió del Tractat
del MEDE que inclou, entre d’altres, la previsió d’un mecanisme comú de protecció pressupostària davant
futures resolucions bancàries i l’establiment de mecanismes de cooperació entre la Comissió i el MEDE.9
1.2 La intensitat en la coordinació de les polítiques econòmiques i pressupostàries dels estats
membres
La coordinació de les polítiques econòmiques abans de la crisi es fonamentava, essencialment, en unes
actuacions consensuades entre els estats membres. L’únic àmbit en què s’establia un mecanisme que implicava
obligacions jurídiques als destinataris era la política pressupostària i amb la nalitat de garantir que el dècit
públic dels participants no superés el 3%. En efecte, a l’inici de la UEM es va constituir l’anomenat Pacte
d’Estabilitat i Creixement (PEC), els elements centrals del qual són dos: el Reglament 1466/97, relatiu al
reforçament de la supervisió de les situacions pressupostàries i a la supervisió i coordinació de les polítiques
econòmiques (que és denit com l’instrument preventiu), i el Reglament 1467/97, referent a l’acceleració i
la claricació del procediment de dècit excessiu (que correspondria al denominat instrument correctiu).10
Arran de la crisi econòmica i nancera, es va produir una revisió molt notable, mitjançant l’adopció d’un
conjunt normatiu conegut com a Six-Pack. Aquest està integrat per sis actes legislatius, cinc reglaments i
una directiva, que van ser adoptats el 16 de novembre de 2011. En puritat, dos d’ells alteren els reglaments
que integren el PEC. Es tracta del Reglament del Parlament Europeu i el Consell 1175/2011, que modica el
denominat component preventiu, i el Reglament del Consell 1177/2011, que revisa el component corrector.11
A part, es va aprovar també el Reglament 1173/2011, sobre l’execució efectiva de la supervisió pressupostària,
dirigit a incitar el compliment dels components preventiu i corrector del PEC. És un reglament adreçat
exclusivament als països que formen part de l’euro i integra una sèrie de sancions i multes (incloent-hi
dipòsits sense interessos al Banc Central Europeu) amb la voluntat de garantir que compleixen amb major
diligència el PEC.12 Es pot considerar com un PEC “especial” per als membres de la zona euro, que regula
les conseqüències, quan s’incompleix la regla de l’ajust scal i quan es detecten desviacions signicatives,
tot i que el dècit públic sigui inferior al 3%.
Dins aquest conjunt normatiu es troba també el Reglament 1176/2011, la raó del qual és la correcció dels
desequilibris excessius dels participants en la UEM. Aquest acte condueix a una supervisió de les polítiques
econòmiques, que s’amplia més enllà de la vigilància pressupostària, i obre la porta al control d’altres
indicadors diferents al dècit públic i el deute públic.13 A l’efecte de garantir-ne el compliment efectiu,
aquest acte té el seu instrument corresponent, el Reglament 1174/2011, en què es projecten les sancions en
cas que els països no corregeixin els seus desequilibris de manera efectiva.14
8 Declaració de la Cimera de l’Euro de 14 de desembre de 2018, doc. EURO 503/18.
9 El text de la proposta de revisió del Tractat MEDE es pot consultar en aquesta pàgina web.
10 Els dos reglaments es van aprovar el 7 de juny de 1997 i es van publicar en el DOUE L 209 de 2 d’agost de 1997.
11 Reglament del Parlament Europeu i del Consell 1175/2011, de 16 de novembre de 2011, pel qual es modica el Reglament del
Consell 1466/97, relatiu al reforç de la supervisió de les situacions pressupostàries i a la supervisió i coordinació de les polítiques
econòmiques, i Reglament del Consell 1177/2011, de 8 de novembre de 2011, pel qual es modica el Reglament del Consell 1467/97,
relatiu a l’acceleració i claricació del procediment de dècit excessiu. Tots dos publicats a DO L 306 de 23 de novembre de 2011.
12 Reglament del Parlament Europeu i del Consell 1173/2011, de 16 de novembre de 2011, sobre l’execució efectiva de la supervisió
pressupostària en la zona de l’euro, DO L 306 de 23 de novembre de 2011.
13 Reglament del Parlament Europeu i del Consell 1176/2011, de 16 de novembre de 2011, relatiu a la prevenció i correcció dels
desequilibris macroeconòmics, DO L 306 de 23 de novembre del 2011.
14 Reglament del Parlament Europeu i del Consell 1174/2011, de 16 de novembre de 2011, relatiu a les mesures d’execució destinades
a corregir els desequilibris macroeconòmics excessius a la zona de l’euro, DO L 306 de 23 de novembre del 2011.
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 41
Finalment, es va adoptar la Directiva del Consell 2011/85, que deneix de manera precisa les característiques
que han de presentar els pressupostos a l’efecte de garantir el compliment de les obligacions que el TFUE els
imposa per evitar els dècits públics.15
En aquest sentit convé esmentar l’anomenat Semestre Europeu, instituït el 2010 i aplicat per primera vegada
el 2011. El Reglament 1175/2011 el formalitza incloent-lo en l’instrument preventiu. El Semestre té com a
propòsit coordinar de manera més estreta les polítiques econòmiques dels estats membres, amb la intenció
d’incrementar-ne la convergència i la sostenibilitat. En essència, s’instaura un procediment comú que
sincronitza i harmonitza els calendaris de presentació i avaluació dels pressupostos. Es tracta de coordinar de
manera integrada les polítiques econòmiques i mantenir, simultàniament, l’autonomia dels procediments de
coordinació i supervisió prèviament existents, circumstància que genera una superposició que comporta una
complexitat remarcable.16 En essència, és un instrument que permet a les institucions comunitàries interferir
i incidir a priori en la formulació de les polítiques econòmiques dels estats membres, tot introduint límits a la
discrecionalitat dels governs nacionals en el moment d’elaborar els projectes de pressupostos.17
Amb posterioritat, l’any 2013, es van adoptar dos reglaments, la voluntat dels quals era reforçar la governança
econòmica a la zona de l’euro (coneguts com a Two-Pack).18 Es tracta del Reglament 473/2013, l’objectiu del
qual és l’establiment de calendaris pressupostaris comuns per a tots els països de la UEM, així com normes
per al seguiment i l’avaluació dels plans pressupostaris per part de la Comissió. En el cas que es produeixin
greus incompliments de les normes del PEC, la Comissió pot sol·licitar la seva revisió. A més, s’estipula
que els membres de l’eurozona que estiguin sotmesos a un procediment de dècit excessiu han de presentar
un programa d’associació econòmica en què es detallin les mesures polítiques i les reformes estructurals
necessàries per aconseguir una correcció ecaç i duradora del dècit excessiu. El Consell adoptarà, a proposta
de la Comissió, un dictamen sobre l’esmentat programa.
El segon acte és el Reglament 472/2013, que afecta els estats membres que pateixen, o corren el risc de patir,
greus dicultats en relació amb la seva estabilitat nancera. Té la nalitat d’establir normes per reforçar la
supervisió econòmica i pressupostària dels països de la UEM amb greus problemes en la sostenibilitat de les
nances públiques o que hagin rebut o sol·licitat ajuda nancera del MEDE o d’una altra institució nancera
internacional.
Al costat d’aquests instruments jurídics de dret derivat s’ha d’afegir que, en el moment més àlgid de la
crisi, es va proposar la creació d’un pacte que assumís major rigor pressupostari i que reforcés la disciplina
prevista en el PEC. La cristal·lització jurídica d’aquesta intenció va ser el Tractat d’Estabilitat, Coordinació
i Governança de la Unió Econòmica i Monetària (TECG), signat el 2 de març de 2012 per 25 països
membres de la UE i que va entrar en vigor l’1 de gener de 2013, després que 12 participants de la UEM
l’haguessin raticat. Aquest Tractat, conegut col·loquialment com a Fiscal Compact, es considera com una
“cura d’urgència provisional i transitòria” que intenta dotar de més solidesa el component econòmic de
la UEM.19 Es tractava d’una solució d’emergència adoptada en una fase de crisi profunda. L’acte, que ha
suscitat moltes crítiques de diversa naturalesa, conté una anomenada “regla d’estabilitat pressupostària”
que suposa l’obligació d’equilibrar els pressupostos de les administracions públiques, de manera que el
dècit estructural no superi el 0,5% del PIB (s’admet la possibilitat d’una desviació temporal si concorren
circumstàncies excepcionals), però es permet l’ampliació del dècit estructural a l’1% si la diferència entre
el deute públic i el PIB és inferior al 60% i “els riscos per a la sostenibilitat a llarg termini de les nances
públiques siguin baixos”. Aquestes limitacions que restringeixen la disciplina pressupostària dels països
participants es trobaven recollides, tot i que formulades de manera diferent, al PEC, la qual cosa porta com
15 Directiva del Consell 2011/85, de 8 de novembre de 2011, sobre els requisits aplicables als marcs pressupostaris dels estats
membres, DO L 306 de 23 de novembre de 2011.
16 (López Escudero, 2015: 371).
17 (Carrera Hernández, 2018: 55).
18 Reglament 473/2013 del Parlament Europeu i del Consell, de 21 de maig de 2013, sobre disposicions comunes per al seguiment i
l’avaluació dels projectes de plans pressupostaris i per a la correcció del dècit excessiu dels estats membres de la zona de l’euro, i el
Reglament 472/2013 del Parlament Europeu i del Consell, de 21 de maig de 2013, sobre el reforçament de la supervisió econòmica i
pressupostària dels estats membres de la zona de l’euro, l’estabilitat nancera dels quals experimenta, o corre el risc d’experimentar,
greus dicultats. Tots dos publicats a DO L 140 de 27 de maig de 2013.
19 (Martín y Pérez de Nanclares, 2012: 426).
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 42
a conseqüència l’increment del grau de complexitat derivat de la introducció de règims jurídics similars en
instruments de naturalesa i àmbit d’aplicació diferents.20
Aquest procés ha comportat una progressiva centralització de les mesures relatives al govern econòmic, per
una doble via: una imposada per la normativa comunitària i un altra d’autoimposada pels estats membres
mitjançant l’adopció d’un tractat internacional.21 De tota manera, a la pràctica, la rellevància que té el TECG
és poc signicativa, i s’ha sostingut que, tot i que es tracta d’un tractat internacional en vigor subscrit pels
estats membres, la seva incidència no difereix de les declaracions d’intencions, com les conclusions del
Consell, i així és caracteritzat com un instrument polític, essencialment simbòlic i subòptim.22
En qualsevol cas, la Comissió ha suggerit la integració dels elements que considera essencials del TECG
en el dret de la UE, amb la intenció de donar contingut a l’article 16 del TECG, en què es preveu que
s’adoptin les mesures necessàries per incorporar el contingut del TECG al marc jurídic de la UE. En aquest
sentit, el 6 de desembre de 2017, la Comissió va presentar una proposta de Directiva del Consell per la qual
s’estableixen disposicions per reforçar la responsabilitat scal i l’orientació pressupostària a mitjà termini
als estats membres.23 Tot i aquesta expressió de voluntat de la Comissió, la realitat és que la idea no ha estat
acollida amb gaire bona predisposició per alguns dels actors que participen en el procediment legislatiu de la
UE. Així, en el dictamen a la proposta, el Banc Central Europeu (BCE) ha expressat que el seu contingut es
desvia de les disposicions previstes al TECG, que aquest últim continuaria en vigor i que l’aprovació d’aquest
acte debilitaria les regles sobre la disciplina pressupostària.24 En conseqüència, el TECG no desapareixeria,
tot i que moltes de les seves disposicions són irrellevants, i que la seva incorporació i integració al marc
jurídic de la UE és decient.25
1.3 La creació d’un ministre d’Economia i Finances
La Comissió ha considerat que la creació d’un ministeri europeu d’Economia i Finances seria un pas important
en la consolidació de la UEM. Per això, el desembre de 2017, va adoptar una Comunicació en què proposava
la instauració d’aquesta gura, que, en cas d’arribar a bon port, ocuparia el càrrec de vicepresident de la
Comissió i president de l’anomenat Eurogrup. La Comissió expressa que aquesta instància no representaria un
estadi més en la burocratització de la UE, sinó que assumiria funcions que ja desenvolupen altres organismes
i que facilitaria la creació de sinergies.26
La institució comunitària considera que, de manera similar a l’alt representant de la UE per a Assumptes
Exteriors i Política de Seguretat, el nou càrrec ha de compaginar la condició de vicepresident de la Comissió
amb la de president de l’Eurogrup, és a dir, la reunió dels ministres d’Economia dels estats membres que
integren la UEM. Aquesta circumstància comportaria la formulació d’una altra instància “híbrida” a mig
camí entre l’intergovernalisme i el mètode comunitari. El ministre presidiria el Consell de Governadors del
futur FME, en la mesura en què el president de l’Eurogrup du a terme aquesta tasca en el MEDE; així mateix,
i, com a membre del col·legi de comissaris, hauria de retre comptes davant el Parlament Europeu i estar-ne
sotmès a l’aprovació prèvia.
La justicació de la proposta se sustenta en la conveniència d’avançar en la coherència i ecàcia en la
governança europea, afavorir la rendició de comptes i la transparència dels processos de presa de decisions
dels responsables de les polítiques comunitàries. En principi, el nou càrrec tindria assignades diverses
funcions, entre les quals se subratlla el fet d’assumir la responsabilitat de la promoció de l’interès general de
la zona euro i de ser-ne el representant internacional. La seva existència podria tenir conseqüències positives
20 (Carrera Hernández, 2012: 20).
21 (Fabbrini, 2016: 24).
22 (Laffan i Schlosser, 2016: 243).
23 COM (2017) 824 nal de 6 de desembre de 2017.
24 Opinion of the European Central Bank of 11 May 2018 on a proposal for a Council Directive laying down provisions for
strengthening scal responsibility and the medium-term budgetary orientation in the Member States (CON/2018/25), doc. 8948/18,
16 de maig de 2018.
25 (Carrera Hernández, 2019: 228-229).
26 Un ministro europeo de Economía y Finanzas, comunicació de la Comissió al Parlament Europeu, al Consell Europeu, al Consell
i al Banc Central Europeu, COM (2017) 823 nal de 6 de desembre de 2017.
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 43
sobre les relacions exteriors de la UEM, en la mesura que simplicaria la representació exterior de la UE
i n’enfortiria el pes polític.27 Es tractaria que fos l’interlocutor de l’euro en les relacions internacionals, tot
representant-lo en les instàncies internacionals. De totes maneres, no s’ha d’oblidar que la representació
exterior de la UEM està molt fragmentada, i que hi ha obstacles de diversos tipus que la diculten.
A més, la Comissió estima que el ministre reforçaria la coordinació de les polítiques econòmiques a la UE i
facilitaria la coherència entre les diferents actuacions polítiques. Entre elles, tindria al seu càrrec la supervisió
de les polítiques pressupostàries dels estats membres i seria el responsable de l’aplicació del PEC. Inclouria
també entre les seves funcions la supervisió dels instruments pressupostaris de la UE, tant del pressupost
comunitari com d’altres mecanismes nancers com els fons estructurals i d’inversió europeus. Ara bé, la
possibilitat d’assumir aquestes responsabilitats no és pacíca. Efectivament, s’ha suggerit que si la concreció
d’aquest representant suposa una millora en la governança econòmica, per què la persona encarregada de
vetllar pel compliment de la prudència scal dels estats és la mateixa que haurà de presidir el grup que xi la
direcció econòmica general de la UE i que, al mateix temps, haurà de ser el responsable del desemborsament
dels fons als països amb problemes?28 En efecte, aquesta gura tindria simultàniament tasques de supervisió
de l’actuació dels estats membres amb responsabilitats que comporten gestionar activitats que entren en
contradicció amb les primeres.
2 La intenció de completar la UB
L’oportunitat de realitzar la UB s’origina arran de la crisi econòmica i nancera. Entre les causes que la
van propiciar se sol esmentar la resistència d’alguns supervisors nacionals a reconèixer la gravetat dels
seus problemes domèstics, una tendència a minimitzar les pèrdues nancers internes i els riscos que havien
assumit algunes entitats creditícies. Aquesta laxitud, que podria estar relacionada amb un cert dècit de
diligència dels supervisors estatals, es manifesta clarament en entitats catalogades com a elements clau en
l’economia estatal i que, en moltes ocasions, mantenen vincles molt estrets amb la classe política nacional.
Davant aquesta situació es va obrir la possibilitat que la UE adoptés les mesures necessàries per tal d’assistir
directament les entitats en crisi, sense que els estats assumissin el cost del nançament. Ara bé, perquè això
fos realitzable, les institucions europees havien de ser capaces de scalitzar tot el procés vital: des dels
inicis, examinant-ne la idoneïtat per poder exercir una activitat d’intermediació, ns a la satisfacció de les
condicions que permetin un exercici prudencial de la seva activitat, la vericació de la seva observança i
l’establiment de les conseqüències que es derivarien del seu incompliment.
En aquest context, la UB es fonamenta sobre l’anomenat Codi normatiu únic (Single Rule Book), que
disciplina els requisits de capital i les condicions de supervisió prudencial que han de satisfer les entitats de
crèdit i les empreses d’inversió. Aquest està integrat per la Directiva 2013/36, que regula l’accés a l’activitat
(i la seva supervisió),29 i el Reglament 575/2013 sobre els requisits prudencials que han d’obeir,30 els quals
constitueixen, conjuntament, el marc jurídic que reglamenta l’accés a l’activitat, les funcions de supervisió
i les disposicions prudencials de les entitats de crèdit i les empreses d’inversió. En aquest sentit, en el
Reglament 575/2013, s’implanten els criteris prudencials de capital, liquiditat i risc de crèdit. En síntesi,
les exigències previstes plantegen que les entitats creditícies mantinguin un capital (fons propis) que sigui
sucient per cobrir pèrdues inesperades i mantenir la solvència en cas de crisi. La Directiva 2013/36 estableix
les normes sobre coixins de capital, remuneració i incentius dels banquers, supervisió prudencial i govern
corporatiu.
La implementació normativa no és sucient. Les institucions comunitàries reconeixen que el sistema
nancer europeu continua mantenint una exposició elevada a determinats riscos que són susceptibles de
27 (Álvarez Verdugo, 2019: 146).
28 (Enderlein i Haas, 2015: 13).
29 Directiva 2013/36 del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de juny de 2013, relativa a l’accés a l’activitat de les entitats de
crèdit i a la supervisió prudencial de les entitats de crèdit i les empreses d’inversió, per la qual es modica la Directiva 2002/87/CE
i es deroguen les directives 2006/48/CE i 2006/49/CE, DO L 176 de 27 de juny de 2013.
30 Reglament 575/2013 del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de juny de 2013, sobre els requisits prudencials de les entitats de
crèdit i les empreses d’inversió, pel qual es modica el Reglament 648/2012, DO L 176 de 27 de juny de 2013.
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 44
poder desequilibrar l’estabilitat nancera a la UE i que, en conseqüència, es fa necessari incrementar-ne
la resiliència davant futures turbulències nanceres. Entre els perills detectats, es vol donar prioritat a la
reducció dels anomenats préstecs de dubtós cobrament, per les elevades ràtios que tenen les entitats nanceres
d’alguns països membres. Al respecte, la Comissió va presentar, el 23 de novembre de 2016, unes propostes
legislatives per modicar la Directiva 2013/36 i el Reglament 575/2013,31 alguna de les quals ja ha vist la
llum, com la Directiva 2019/878, de 20 de maig d’enguany.32
2.1 La supervisió prudencial, el rescat i la resolució de les entitats de crèdit
El mecanisme únic de supervisió (MUS), instituït el 15 d’octubre de 2013 mitjançant el Reglament del
Consell 1024/2013, és un altre instrument sobre el qual se sustenta la UB.33 El MUS és un organisme integrat
pel BCE i les autoritats supervisores nacionals, que té encomanada la tasca d’inspeccionar les entitats de
crèdit de la zona euro.34 No es tracta d’una federació de supervisors nacionals o un col·legi de supervisors,
ja que el BCE és el màxim responsable del seu funcionament i, en conseqüència, se li concedeix un conjunt
de facultats per exercir de manera efectiva les seves funcions.35 Tampoc no és una autoritat supervisora
única, ja que la responsabilitat de la supervisió bancària en els estats membres participants no està totalment
desnacionalitzada. En efecte, l’exercici quotidià de les competències de supervisió bancària es distribueix
entre el BCE i les autoritats nacionals, tot i que el BCE n’està al càrrec.36 Aquestes últimes s’ocupen de la
scalització de les entitats de crèdit menys signicatives (sota l’autoritat, la coordinació i el control del BCE).
En canvi, la tutela i la vigilància de les anomenades “entitats de caràcter signicatiu” recauen en el BCE.37
El Reglament 1024/2013 atribueix al BCE poders i funcions especícs per supervisar prudencialment les
entitats de crèdit dels estats participants en la UEM. El MUS no inclou tot el sistema nancer i comprèn
les entitats de crèdit individualment. Addicionalment s’estén a la supervisió de les societats nanceres de
cartera i la supervisió de les societats nanceres mixtes; se n’exclouen de manera explícita les empreses
d’assegurances. És un instrument orientat, principalment, als països de la zona euro, però és exible i es pot
estendre a qualsevol membre de la UE, independentment de la seva divisa, si manté una “cooperació estreta”
entre les autoritats competents de l’Estat en qüestió i el BCE.
Des d’una altra perspectiva, el MUS hauria de ser vist més aviat com un marc regulador, una instància que
regeix la implementació d’una legislació especíca de la UE, identicant les administracions pertinents
i regulant l’exercici dels seus poders, les seves interaccions recíproques i les seves relacions amb actors
privats. El marc regulador distribueix l’exercici de tasques de supervisió nancera entre una multiplicitat
d’organismes nacionals, de la UE i mixts. Per tant, el procés d’implementació implica una organització
variable i heterogènia, que està dominada funcionalment per una institució de la UE, el BCE.38
31 Proposta de Directiva del Parlament Europeu i del Consell per la qual es modica la Directiva 2013/36, pel que fa als ens
exempts, les societats nanceres de cartera, les societats nanceres mixtes de cartera, les remuneracions, les mesures i les facultats
de supervisió i les mesures de conservació del capital, COM (2016) 854 nal de 23 de novembre de 2016, i Proposta de Reglament
del Parlament Europeu i del Consell pel qual es modica el Reglament 575/2013 pel que fa a la ràtio de palanquejament, la ràtio
de nançament estable net, els requisits de fons propis i passius admissibles, el risc de crèdit de contrapart, el risc de mercat,
les exposicions a entitats de contrapartida central, les exposicions a organismes d’inversió col·lectiva, les grans exposicions i els
requisits de presentació i divulgació d’informació, i pel qual es modica el Reglament 648/2012, COM (2016) 850 nal de 23 de
novembre de 2016.
32 Directiva 2019/878 del Parlament Europeu i del Consell, de 20 de maig de 2019, per la qual es modica la Directiva 2013/36 pel
que fa als ens exempts, les societats nanceres de cartera, les societats nanceres mixtes de cartera, les remuneracions, les mesures i
les facultats de supervisió i les mesures de conservació del capital, DO L 150 de 7 de juny de 2019.
33 Reglament 1024/2013 del Consell, de 15 d’octubre de 2013, que encomana al Banc Central Europeu tasques especíques respecte
de polítiques relacionades amb la supervisió prudencial de les entitats de crèdit, DO L 287 de 29 d’octubre de 2013.
34 La cooperació, dins el MUS, entre el BCE i les autoritats nacionals, es regula en el Reglament del BCE 468/2014 de 16 d’abril
de 2014.
35 (López Escudero, 2014: 197).
36 (Ferran, 2015: 61).
37 Les característiques que han de tenir les entitats per ser qualicades com de caràcter signicatiu es troben denides en l’article 6.4
del Reglament 1024/2013. Hi ha diverses maneres d’adquirir aquest caràcter i les més signicatives són: les entitats que gaudeixin
d’uns actius superiors a 30.000 milions d’euros, o les entitats en què la ràtio dels seus actius totals respecte del PIB de l’Estat membre
participant d’establiment superi el 20%, llevat que el valor total dels seus actius sigui inferior a 5.000 milions d’euros.
38 (Chiti i Racine, 2018: 103-104).
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 45
Les normes i els procediments per al rescat i la resolució de les entitats del sistema nancer es van adoptar el
maig de 2014, mitjançant la Directiva 2014/59.39 La qüestió que es deriva de fons és que les entitats bancàries
han gaudit d’un mecanisme especial i especíc de resolució, allunyat dels principis generals de liquidació.
L’element diferencial fonamental ha estat que les autoritats dels estats membres han injectat a les entitats en
crisi diners dels contribuents, cosa que ha permès salvaguardar part del passiu, tot i que hagi estat a costa de
posar en risc l’estabilitat del sector públic.40
Inicialment, a més, aquestes injeccions de liquiditat han constituït ajudes públiques i el fet que s’hagin
concedit incideix en les normes sobre lliure competència dins el mercat interior. La Comissió, en el seu
moment, va determinar que els ajuts atorgats pels estats membres havien d’atendre un marc general sobre la
base de principis comuns de la UE. A aquest efecte, va patrocinar un conjunt de comunicacions i directrius
en què es denien i precisaven els principis i criteris que eren utilitzats per valorar la compatibilitat dels
instruments nancers aprovats pels estats amb el dret originari.41
Amb aquests antecedents, la UE ha adoptat un entramat normatiu amb el qual es pretén garantir una
reestructuració o resolució ordenada de les entitats bancàries inviables. La motivació última consisteix a
allunyar el cost d’aquest procés de l’esfera del contribuent (rescat extern amb càrrec a fons públics o bail out)
i repercutir-lo sobre els inversors, els accionistes i els creditors de l’entitat (rescat intern o bail in).42
La Directiva 2014/59 harmonitza les legislacions estatals sobre resolució bancària i preveu la cooperació
entre les autoritats nacionals. Els atribueix uns poders i uns procediments comuns per afrontar els processos
de resolució bancària, però els deixa un marge de discrecionalitat relativament ampli, en què les autoritats
nacionals poden adoptar decisions divergents respecte a una mateixa situació fàctica. En tot cas, en aquest
acte es coordinen, des d’una perspectiva material, els instruments posats a disposició per les autoritats
estatals en matèria de reestructuració i resolució bancària: des de les mesures de prevenció a través de plans
de reestructuració ns a les competències en matèria de resolució quan la recuperació sigui impossible.
Els objectius últims que preveu la Directiva són reduir la probabilitat de fallida de les entitats nanceres i,
en el cas que això passi, minimitzar-ne les pèrdues. En el supòsit de no viabilitat, les autoritats de resolució
poden adoptar un conjunt de mesures que comprenen des de la venda total o parcial de les seves activitats
de negoci (incloent-hi accions, actius, drets...) ns a la transmissió de part (o la totalitat) de les activitats de
l’entitat afectada a una altra entitat “pont” controlada pel sector públic, incloent-hi la segregació de tots (o
part) els actius danyats a una societat de gestió d’actius o la recapitalització de l’entitat. En aquest últim cas,
el propòsit principal és que el cost del sanejament sigui sufragat per les entitats, els accionistes i els inversors.
Així, les autoritats haurien d’imposar pèrdues als passius de l’entitat nancera seguint un determinat ordre
de prelació, segons el qual els primers als quals cal assignar aquestes pèrdues han de ser els accionistes
i a continuació, els creditors (si bé aquests poden ser tractats de manera desigual si es justica per raons
d’interès públic i d’estabilitat nancera). En aquest sentit, la Directiva 2014/59 s’ha modicat, mitjançant la
Directiva 2017/2399, de 12 de desembre de 2017, per harmonitzar les legislacions estatals relatives a l’ordre
de prelació dels creditors no preferents en cas de resolució d’una entitat nancera.43
Aquest marc harmonitzador és insucient per a les entitats de crèdit que són supervisades pel MUS. De
la mateixa manera que per a les entitats nanceres signicatives s’ha adoptat un instrument de supervisió
especíc i únic, es feia necessari que aquestes tinguessin un mecanisme de resolució concret que permeti
l’aplicació centralitzada de la Directiva 2014/59 per una única autoritat.
39 Directiva del Parlament Europeu i del Consell 2014/59, de 15 de maig de 2014, per la qual s’estableix un marc per a la
reestructuració i la resolució d’entitats de crèdit i empreses de serveis d’inversió, i per la qual es modiquen la Directiva del Consell
82/891 i les directives 2001/24, 2002/47, 2004/25, 2005/56, 2007/36, 2011/35, 2012/30 i 2013/36 i els reglaments 1093/2010 i
648/2012 del Parlament Europeu i del Consell, DO L 173 de 12 de juny de 2014.
40 (Conlon i Cotter, 2016: 80).
41 (Pérez Rivarés, 2013: 103).
42 (Martínez Mata, 2019: 87).
43 Directiva del Parlament Europeu i del Consell 2017/2399, de 12 de desembre de 2017, per la qual es modica la Directiva 2014/59,
pel que fa a l’ordre de prioritat dels instruments de deute no garantit en cas d’insolvència, DO L 345 de 27 de desembre de 2017.
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 46
El Reglament 806/2014 crea el Mecanisme Únic de Resolució (MUR), que és un procediment uniforme
per a la resolució de les entitats de crèdit subjectes al MUS.44 Aquest està controlat per una autoritat única,
que evita possibles interpretacions divergents de les disposicions que conté. Aquesta autoritat és la Junta
Única de Resolució (JUR), que, des de l’1 de gener de 2015, s’ha constituït en una agència de la UE amb
personalitat jurídica.
Al mateix acte es preveu la creació d’un FUR, que ajudi a nançar el cost de les resolucions quan les
entitats en crisi siguin incapaces de cobrir les seves pèrdues. És un dels elements considerats essencials
en la constitució de la UB, ja que estableix un mecanisme de protecció comú que permet desvincular el
nançament estatal del bancari. No obstant això, en principi, la nalitat que es persegueix amb la constitució
del FUR és garantir l’estabilitat nancera del sistema més que no pas absorbir-ne les pèrdues o proporcionar
capital a les entitats nanceres en situació de resolució.45
El nançament i les regles de funcionament del FUR queden exclosos de l’àmbit europeu. Els països
membres (excepte Suècia i el Regne Unit) han optat per la creació d’un tractat internacional, l’Acord sobre
la transferència i la mutualització de les aportacions al FUR, signat el 21 de maig de 2014, i que va entrar
en vigor l’1 de gener de 2016. Aquesta opció intergovernamental respon a plantejaments pragmàtics, que
obeeixen a la necessitat de garantir sense obstacles la creació i el funcionament del FUR. Alguns estats
estaven greument preocupats per la possibilitat que les seves autoritats constitucionals poguessin pronunciar-
se en contra del Reglament que regula el MUR i el FUR, si incloïa la possibilitat de mutualitzar els riscos
bancaris i facilitar una transferència de recursos interestatal. L’alternativa d’una revisió ordinària del TFUE
era arriscada i tenia poques possibilitats d’èxit, atenent la negativa expressa de dos membres.46
El FUR estarà dotat amb, aproximadament, 55.000 milions d’euros, que és el volum de recursos equivalent
a l’1% de l’import dels dipòsits garantits de totes les entitats de crèdit autoritzades en tots els estats membres
participants, quantitat que haurà de ser recaptada progressivament ns a 2024 i nançada mitjançant
contribucions de les entitats de crèdit que estan sotmeses al MUS. Des d’un inici, la quantitat assignada va
ser considerada manifestament insucient, especialment si la pretensió era generar conança en el sistema, i
es va estimar que, d’alguna manera, calia articular una font de nançament a la qual el FUR pogués recórrer
en cas de necessitat.
En relació amb aquesta qüestió, es treballa en la denició d’un mecanisme de protecció pressupostària que
actuï en cas d’extrema necessitat i quan la liquiditat del FUR no resulti sucient. Es faria servir com a últim
recurs, i suposaria una mutualització temporal del possible risc. En principi, els països membres estan d’acord
amb la pertinència de la seva existència i amb la conveniència que es tracti d’un instrument pressupostari
neutre a mitjà termini, ja que les entitats beneciàries tindrien l’obligació de tornar els fons públics prestats
que haguessin utilitzat. En efecte, l’octubre de 2017, la Comissió va emfatitzar que el mecanisme de protecció
hauria de satisfer un conjunt de criteris per ser operatiu en el supòsit d’una crisi econòmica, entre els quals
s’assenyalen els següents: tenir la mida adequada per acomplir el seu paper, capacitat d’activació ràpida i
neutralitat des del punt de vista pressupostari. No hi hauria d’haver espai per a consideracions nacionals ni
segmentacions en la implementació. L’arquitectura nancera i institucional hauria d’assegurar l’ecàcia total
a l’hora d’assolir els objectius del mecanisme de protecció.47
La pretensió principal d’aquest mecanisme de protecció, segons la Comissió, seria infondre conança en
el sistema bancari afermant la credibilitat de les mesures preses per la JUR. Com a instrument d’últim
recurs, només s’activaria en cas que els fons disponibles del FUR fossin insucients a l’efecte de capital o
liquiditat.48 Al marge d’altres funcions que hem comentat anteriorment, el futur FME (o el MEDE reformat)
seria el proveïdor dels fons esmentats.
44 Reglament 806/2014 del Parlament Europeu i del Consell, de 15 de juliol de 2014, pel qual s’estableixen normes uniformes i un
procediment uniforme per a la resolució d’entitats de crèdit i de determinades empreses de serveis d’inversió en el marc d’un MUR
i un FUR i es modica el Reglament 1093/2010, DO L 225 de 30 de juliol de 2014.
45 (Busch, 2015: 298).
46 (De Gregorio Merino, 2015: 7-8).
47 Document de reexió sobre l’aprofundiment de la Unió Econòmica i Monetària, COM (2017) 291 nal de 31 de maig de 2017.
48 Cap a la culminació de la unió bancària, comunicació de la Comissió al Parlament Europeu, al Consell, al Banc Central Europeu,
al Comitè Econòmic i Social Europeu i al Comitè de les Regions, COM (2015) 587 nal de 24 de novembre de 2015, p. 15.
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 47
2.2 El Sistema Europeu de Garantia de Dipòsits
L’estabilitat nancera requereix l’organització d’un sistema de garantia de dipòsits (SGD). En les situacions
de crisi, les entitats estan exposades a la possibilitat que la desconança dels dipositants produeixi una retirada
de fons, que redueixi la liquiditat al sistema i agreugi la situació. Quan una unitat es declara insolvent, l’SGD
reemborsa als dipositants ns a una determinada quantitat, anomenada nivell de cobertura. Des d’aquesta
perspectiva, es considera que l’SGD acompleix diverses funcions: a més de protegir els dipositants, ajuda a
reduir el contagi i a minimitzar els efectes que la manca de liquiditat d’un banc produeix en altres operadors
econòmics.49
La intensitat de la crisi va conduir a l’aprovació, pel Parlament Europeu i el Consell, de la Directiva 2009/14,50
que elevava la cobertura bàsica de tots els titulars de comptes bancaris de la UE. La quantitat es va augmentar
des de 20.000 euros per dipositant a 100.000 euros a partir del 31 de desembre de 2010.
Aquesta actuació d’urgència no evita la necessitat d’avançar en l’harmonització i coordinació dels SGD.
Convé tenir en compte que, en l’actualitat, al si de la UE, subsisteixen desenes de sistemes que acompanyen
diferents tipus de dipositants, amb nivells de cobertures variats. Aquesta heterogeneïtat respon a l’existència
de diversos models d’organització bancària entre els estats, atès que coexisteixen països amb una gran
concentració en poques entitats amb altres on abunden les entitats de mida reduïda.51
El marc legislatiu vigent en matèria de garantia de dipòsits es recull a la Directiva 2014/49, de 16 d’abril de
2014.52 Aquest acte constitueix un pas intermedi cap a una possible i futura integració dels SGD i permet la
creació de sistemes transfronterers, però no crea un sistema únic. L’existència d’aquesta coordinació mínima
en matèria de garantia de dipòsits no és obstacle perquè diverses instàncies emfatitzin la conveniència de crear
un sistema europeu de garantia de dipòsits (SEGD) com a pas fonamental per aconseguir la plenitud de la UB.
En l’Informe dels cinc presidents, ja esmentat, es posava de manifest que el model actual dels sistemes
nacionals de garantia de dipòsits era vulnerable a les pertorbacions econòmiques de caràcter “local”.
L’augment de la capacitat de resistència de la UB davant futures crisis requeria l’existència d’una garantia
comuna.53 Aquesta proporcionaria una cobertura d’assegurança sòlida i uniforme a tots els dipositants,
independentment de la seva localització geogràca a la UB. Seguint aquesta losoa, la Comissió, el
novembre de 2015, va presentar una proposta de SEGD54 que dissenyava una profunda desvinculació de
les entitats bancàries respecte del seu Estat d’origen, per reduir així la vulnerabilitat del conjunt del sistema
davant pertorbacions locals de gran envergadura.
La proposta estableix un règim que, progressivament, i en tres etapes seqüencials, es constitueixi en un
sistema totalment mutualitat: en primer lloc, un sistema de reassegurança que cobreixi una part de la manca
de liquiditat i de l’excés de pèrdues dels SGD participants, seguit per un sistema de coassegurança que
comprengui una part cada vegada més gran de la falta de liquiditat i de les pèrdues dels SGD participants i
que, amb el temps, derivi en un sistema d’assegurança ple que garanteixi totes les necessitats de liquiditat i
les pèrdues dels SGD participants.
El règim proposat comporta que, en el moment de la nalització del procés, els SGD nacionals hagin
transferit els fons i la gestió dels desemborsaments al SEGD. D’acord amb aquesta proposta, el SEGD estaria
administrat per la JUR, en cooperació amb els SGD nacionals. La JUR combinaria les funcions de resolució
i de garantia de dipòsits, la qual cosa permetria, segons l’opinió de la Comissió, gestionar els possibles
conictes d’interès entre les dues funcions, donant coherència i eciència al procés de presa de decisions.
49 (Donnelly, 2018: 212).
50 Directiva 2009/14 del Parlament Europeu i del Consell d’11 de març de 2009 per la qual es modica la Directiva 94/19 relativa
als sistemes de garantia de dipòsits, pel que fa al nivell de cobertura i al termini de pagament, DO L 68 de 13 de març de 2009.
51 (Howarth i Quaglia, 2018: 196-202).
52 DO L 173 de 12 de juny de 2014.
53 Realizar la Unión Económica y Monetaria..., op.cit., p. 13.
54 Proposta de Reglament del Parlament Europeu i del Consell pel qual es modica el Reglament 806/2014 per tal d’establir un
Sistema Europeu de Garantia de Dipòsits, COM (2015) 586 nal de 24 de novembre del 2015.
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 48
Tot i que la constitució del SEGD s’ha considerat prioritària, la proposta continua sent objecte de discussions,
sense que s’hagi arribat a un consens sobre la qüestió. Els debats al Parlament Europeu i al Consell assenyalen
l’existència d’opinions oposades en relació amb el dibuix del sistema en l’etapa nal, el termini per establir-
lo i la diferent intensitat amb què els problemes heretats del passat, especialment els riscos adquirits, són
presents en els règims bancaris nacionals. Al respecte, s’ha expressat la necessitat de garantir que les entitats
nanceres siguin prou sòlides, abans de poder compartir la càrrega d’una potencial fallida a dins de la UB.55
La Comissió, l’octubre de 2017, en un intent per superar aquests obstacles, va proposar, de facto, una revisió
de la seva proposta. En principi, la idea és mantenir-ne els objectius nals, però modicar-ne el disseny
del sistema i el termini per implementar-lo. Així, en la primera fase de reassegurança, el SEGD únicament
proporcionaria cobertura de liquiditat i no de pèrdues. En conseqüència, en el supòsit d’impagament d’un
banc, els SGD nacionals haurien d’esgotar els seus fons abans que el SEGD intervingués.56
3 Consideracions i reexions nals
Del que s’ha comentat anteriorment es poden extreure les consideracions i reexions nals següents.
Amb l’entrada en vigor del Tractat de la UE, l’1 de novembre de 1993, es va iniciar el procés que va portar
la unió monetària –els països que s’hi han integrat han acceptat la imposició de restriccions i limitacions,
tant procedimentals com materials– a l’exercici de les seves competències en l’àmbit de les seves polítiques
econòmiques. Ara bé, des de l’esclat de la crisi el 2008, la UE ha desenvolupat una activitat febril per dotar-
se d’instruments que li permetin un major control sobre els desequilibris pressupostaris i econòmics dels
estats membres en general i dels països de la zona euro en particular. És més, s’ha considerat que la crisi ha
provocat dues transformacions “silencioses” en l’estructura econòmica de la UE: l’acceptació d’assistència
nancera pública als estats membres de la zona euro, mitjançant la gestació d’eines que permeten aquest ajut,
i la substitució de la disciplina de mercat de les economies domèstiques per disciplina burocràtica exercida
per les institucions de la UE, especialment pel BCE.57
Des d’una altra perspectiva, aquesta situació ha donat lloc a un conglomerat de normes heterogeni i poc
transparent. Sens dubte, aquesta realitat necessita més transparència en la gestió de la governança econòmica,
una millora dels mecanismes de rendició de comptes democràtics, una major preocupació per garantir la
legitimitat democràtica de les actuacions de les institucions europees i el perfeccionament dels instruments
de tutela dels drets dels particulars en els àmbits d’acció de la UEM.
En l’àmbit de la UB, s’han d’assenyalar els progressos produïts en relació amb el seu aprofundiment i
consolidació. En efecte, s’ha produït un avanç remarcable en el desenvolupament de les bases normatives
que estableixen els requisits de capital, liquiditat i risc de crèdit, així com les condicions de supervisió
prudencial i de bon govern corporatiu que han de complir les entitats de crèdit, si bé les institucions europees
i alguns estats membres consideren que el sistema nancer continua excessivament exposat a riscos que
poden posar en perill la seva estabilitat i que s’han de reduir.
A més, s’ha reforçat l’entramat normatiu adoptat per la UE que persegueix garantir la reestructuració i/o
la resolució ordenada de les entitats de crèdit. L’objectiu a assolir és reduir la probabilitat que les entitats
nanceres siguin inviables i, en cas que sigui inevitable aquesta circumstància, que els costos de la resolució
siguin assumits, principalment, pels accionistes i pels creditors de l’entitat. Així mateix, per a les entitats
subjectes a la supervisió del MUS, s’ha previst un instrument, el FUR, la nalitat del qual és contribuir a
nançar el cost de les resolucions de les entitats nanceres sistèmiques en cas d’inviabilitat. Davant la hipòtesi
que, en una nova crisi nancera, la liquiditat d’aquest instrument fos insucient, es dissenya un mecanisme
de protecció, que actuaria en cas d’extrema necessitat, i que implicaria una mutualització temporal del risc.
En principi, hi ha un cert consens, sempre que el mecanisme sigui pressupostàriament neutre, en el sentit que
les entitats beneciàries tindrien l’obligació de tornar els fons públics utilitzats.
55 La culminació de la unió bancària, comunicació de la Comissió al Parlament Europeu, al Consell, al Banc Central Europeu, al
Comitè Econòmic i Social Europeu i al Comitè de les Regions, COM (2017) 592 nal d’11 d’octubre de 2017.
56 La culminació de la unió bancària..., op. cit., p. 11-12.
57 (Ioannidis, 2016: 1281).
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 49
No obstant això, una de les assignatures pendents és l’absència d’un veritable SEGD, que ajudi a trencar
l’anomenat cercle del deute bancari i sobirà i infongui més conança a la ciutadania en el sistema nancer,
a la qual cosa també haurà de contribuir la creació d’un mecanisme de protecció comú d’últim recurs, abans
esmentat, que garanteixi la solvència del FUR, si els fons d’aquest fossin insucients davant determinats
processos de resolució bancària. De totes maneres, la constitució d’aquests instruments, de caràcter
fonamentalment mutualitzador, requereix que, prèviament, s’implementin un conjunt de mesures destinades
a reduir el risc excessiu que assumeixen determinades entitats nanceres dins la UE. Fins que aquest no
disminueixi, hi ha un entrebanc de difícil solució: la desconança dels responsables dels sistemes bancaris
més sanejats a assumir el cost d’un possible nançament de les pèrdues pels compromisos contrets per
entitats d’altres països.
És evident també que la UE disposa en l’actualitat d’instruments, més ecients, per governar les decisions
econòmiques dels seus estats membres i sortejar millor futures crisis. En qualsevol cas, el bon funcionament
de la UEM requereix més intensitat en la integració econòmica i política. Aparentment, els països membres,
després de l’experiència de la crisi econòmica, tenen la voluntat d’avançar en aquest sentit, i les institucions
europees advoquen per continuar ampliant els mecanismes de coordinació que condueixen a una major
integració econòmica.
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 50
Referències bibliogràques
Álvarez Verdugo, Milagros. (2019). Las relaciones exteriores de la Unión Económica y Monetaria. Dins
Andreu Olesti Rayo (coord.), La profundización de la Unión Económica y Monetaria (p. 127-149).
Madrid: Marcial Pons.
Busch, Danny. (2015). Governance of the Single Resolution Mechanism. Dins Danny Busch i Guido Ferrarini
(ed.), European Banking Union (p. 281-335). Oxford: Oxford University Press.
Carrera Hernández, Francisco Jesús. (2012). El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la
Unión Económica y Monetaria: ¿un impulso a la realización de la política económica de la Unión
Europea o un tratado superuo e innecesario? Revista General de Derecho Europeo, 28, 1-40.
Carrera Hernández, Francisco Jesús. (2018). Reforzar la legitimidad de la “política” económica de la Unión
Europea: ¿qué tipo de refuerzo para qué tipo de política? Dins Francisco Jesús Carrera Hernández
(dir.), ¿Hacia una nueva gobernanza económica de la Unión Europea? (p. 23-61). Cizur Menor:
Thomson Reuters Aranzadi.
Carrera Hernández, Francisco Jesús. (2019). La incorporación del Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG) al marco jurídico de la Unión Europea.
Revista General de Derecho Europeo, 48, 211-229.
Chiti, Edoardo, i Recine, Fabio. (2018). The Single Supervisory Mechanism in Action: Institutional
Adjustment and the Reinforcement of the ECB Position. European Public Law, 1(24), 101-124.
Conlon, Thomas, i Cotter, John. (2016). Euro area bank resolution and bail in: Intervention, triggers and
writedowns. Dins Juan E. Castañeda, David G. Mayes i Geoffrey Wood (ed.), European Banking
Union. Prospects and challenges (p. 78-99). Londres: Routledge.
De Gregorio Merino, Alberto. (2014). Reexiones preliminares sobre la unión bancaria [nota editorial].
Revista General de Derecho Europeo, 33, 1-10.
De Gregorio Merino, Alberto. (2015). The intergovernmental method as source of democratic legitimacy of
the economic and monetary union: a critical view. Dins Gregorio Garzón Clariana (ed.), La democracia
en la nueva gobernanza económica de la Unión Europea (p. 61-84). Madrid: Marcial Pons-Universitat
Autònoma de Barcelona.
Donnelly, Shawn. (2018). Advocacy coalitions and the lack of deposit insurance in Banking Union. Journal
of Economic Policy Reform, 3(21), 210-223.
Enderlein, Henrik, i Haas, Jörg. (2015). What would a European Finance Minister do? A proposal. Policy
Paper, 145.
Fabbrini, Federico. (2016). Economic Governance in Europe. Comparative Paradoxes, Constitutional
Challenges. Oxford: Oxford University Press.
Ferran, Eilís. (2015). European Banking Union: Imperfect, but it can work. Dins Danny Busch, i Guido
Ferrarini (ed.), European Banking Union (p. 56-90). Oxford: Oxford University Press.
Howarth, David, i Quaglia, Lucia. (2018). The difcult construction of a European Deposit Insurance
Scheme: a step too far in Banking Union? Journal of Economic Policy Reform, 3(21), 190-209.
Ioannidis, Michael. (2016). Europe’s new transformations: How the EU economic constitution changed
during the Eurozone crisis. Common Market Law Review, 5(53), 1237-1282.
Laffan, Brigid, i Schlosser, Pierre. (2016). Public nances in Europe: fortifying EU economic governance in
the shadow of the crisis. Journal of European Integration, 3(38), 237-249.
Andreu Olesti Rayo
La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 51
López Escudero, Manuel. (2014). La Unión Bancaria en la Unión Europea: un tortuoso camino para un
gran avance. Dins Diego J. Liñan Nogueras i Antonio Segura Serrano (dir.), Las crisis políticas y
económicas: Nuevos escenarios internacionales (p. 186-211). Madrid: Tecnos.
López Escudero, Manuel. (2015). La nueva gobernanza económica de la Unión Europea: ¿una auténtica
unión económica en formación? Revista de Derecho Comunitario Europeo, 50(19), 361-433.
Martín y Pérez de Nanclares, José. (2012). El nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de
la UEM: Reexiones a propósito de una peculiar reforma realizada fuera de los Tratados constitutivos.
Revista de Derecho Comunitario Europeo, 42(16), 397-431.
Martínez Mata, Yolanda. (2013). El Mecanismo Europeo de Estabilidad: Complemento de los instrumentos
de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros de la zona euro. Dins Andreu
Olesti Rayo (coord.), Crisis y coordinación de políticas económicas en la Unión Europea (p. 75-89).
Madrid: Marcial Pons-Centre d’Estudis Internacionals.
Martínez Mata, Yolanda. (2019). La profundización de la Unión Bancaria: En busca del necesario equilibrio
entre la reducción y la mutualización del riesgo. Dins Andreu Olesti Rayo (coord.), La profundización
de la Unión Económica y Monetaria (p. 81-101). Madrid: Marcial Pons.
Pastor Palomar, Antonio. (2014). El Derecho internacional en los mecanismos de rescate nanciero en la
zona euro. Dins Francisco Aldecoa Luzárraga, Carlos R. Fernández Liesa i Montserrat Abad Castelos
(dir.), Gobernanza y reforma internacional tras la crisis nanciera y económica de la Unión Europea
(p. 285-310). Madrid: Marcial Pons.
Pérez Rivarés, Juan Antonio. (2013). Instrumentos de coordinación en la Unión Europea en materias de
rescate y resolución de entidades nancieras. Revista de Derecho Bancario y Bursátil, 131(32), 97-
120.
