Algunas consideraciones sobre la responsabilidad patrimonial urbanística en el suelo urbanizado
| Autor | Carles Pareja Lozano |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidad Pompeu Fabra |
| Páginas | 303-314 |
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En el ámbito urbanístico, el régimen de responsabilidad patrimonial presenta unas características específicas, directamente relacionadas con la delimitación del concepto de lesión indemnizable, esto es, aquella injerencia en la esfera jurídica de los particulares que estos no tengan el deber jurídico de soportar, tal y como indica el artículo 141.1 LRJPAC. Sucede, en efecto, que la determinación de los supuestos en que la actuación urbanística pública puede ser generadora de responsabilidad patrimonial se inscribe necesariamente en el marco del régimen general de la propiedad inmueble definida por la legislación de suelo y urbanística. Así, tal y como se ha establecido tradicionalmente en la legislación urbanística, las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercitarán siempre dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes previstos en las leyes o, en virtud de estas, por el planeamiento, sin que la ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento confiera ningún derecho a los propietarios a exigir indemnización, excepto en los casos expresamente establecidos en las leyes.
La hipótesis indemnizatoria en el ámbito urbanístico surge, pues, como excepción y en aquellos supuestos expresamente previstos, quedando configuradas las demás limitaciones propias de las técnicas urbanísticas como delimitación del contenido normal de la propiedad inmobiliaria y, por tanto, no susceptible de generar indemnización. La exigencia del requisito de previsión
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expresa para el surgimiento de supuestos de responsabilidad patrimonial, junto con su carácter excepcional, dan lugar, así, a una delimitación restrictiva de la responsabilidad patrimonial en el ámbito urbanístico.
En tanto en cuanto la determinación de los supuestos de responsabilidad aparece directamente relacionada con el contenido normal de la propiedad inmobiliaria, conforme a su carácter estatutario, la identificación de este contenido normal constituye el parámetro decisivo para determinar la existencia o no de una lesión conforme a los principios generales reguladores de esta institución. Como consecuencia de ello, en determinados supuestos, como el de las indemnizaciones por cambios de planeamiento o por la imposición de vinculaciones singulares, los supuestos indemnizatorios equivalen materialmente a una actuación expropiatoria (Baño León, 2011, pp. 432 y ss.), en tanto que el concepto indemnizable se vincula a la privación de derechos urbanísticos eventualmente detentados por el titular del suelo. Junto a esta modalidad, concurren también en el ámbito de la responsabilidad urbanística otros supuestos típicamente encuadrables en el régimen general de la responsabilidad patrimonial, tales como la indemnización de los daños que hubieren devenido inútiles en el marco de una actuación de naturaleza urbanística.
Los supuestos indemnizatorios en el ámbito urbanístico aparecen regulados expresamente en la legislación estatal de suelo, atendida la competencia estatal en la materia, declarada expresamente en la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997. Esta regulación presenta algunas novedades significativas respecto a la regulación tradicional de esta cuestión, especialmente en relación con los supuestos indemnizatorios derivados de la alteración del planteamiento, que son objeto por primera vez de una detallada previsión normativa en nuestro ordenamiento, especialmente en lo relativo a la afectación que la alteración del planeamiento pueda comportar en las actuaciones de transformación urbanística. Hay que destacar, no obstante, que la referida regulación, actualmente contenida en los artículos 38 y 39 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU), se ha visto en parte cuestionada por la STC 218/2015, de 22 de octubre, al declarar inconstitucional el artículo 25.2 del TRLS (actualmente, artículo 38.2 TRLSRU), que establecía la cuantificación, equivalente al mismo porcentaje del deber de cesión de suelo previsto por la legislación urbanística, del porcentaje de indemnización a percibir por los promotores de actuaciones de urbanización que se vieren privados de sus derechos en virtud de una alteración anticipada del planeamiento.
No obstante, los supuestos indemnizatorios no se limitan a la regulación de la afectación que las alteraciones del planeamiento puedan ocasionar en las actuaciones de transformación, sino que se extiende, también, a otros supuestos más casuísticos propios del suelo urbanizado, esto es, aquel que no se encuentra incluido en actuaciones de transformación. En lo que sigue, nos ocuparemos de estos otros supuestos.
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En contraste con la completa regulación de los supuestos indemnizatorios en los suelos objeto de transformación urbanística, hay que señalar, en cambio, la existencia de un cierto vacío legal para aquellos casos en que la alteración del planeamiento afecte a suelos en situación de suelo urbanizado y respecto a los que se produzca una alteración en sus condiciones de edificación y/o uso que pueda considerarse anticipada. Es, en efecto, significativo el silencio al respecto del artículo 39 TRLSRU, pese a que el título de este precepto efectúa una referencia expresa a la indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación. Así, se prevé expresamente que cuando se alteren las condiciones de edificación, surge como concepto indemnizatorio todos aquellos gastos que hubieren resultado inútiles, pero nada prevé la regulación legal sobre una eventual indemnización de las expectativas urbanísticas o, eventualmente, derechos, si se trata de terrenos que tengan la condición de solar, cuando se produzca una alteración anticipada de dichas condiciones, supuesto que en cambio puede razonablemente considerarse indemnizable.
Dicho vacío legal es especialmente relevante en relación con aquellos supuestos en que se produzca una alteración de las condiciones de edificación de terrenos que tengan la condición de solar, respecto a los que la ausencia de regulación expresa alguna se puede considerar justificada porque las previsiones del planeamiento no comportan propiamente obligaciones positivas de ejecución de este. Por tanto, en estos supuestos no se puede hablar de la incorporación de ningún derecho adicional, ni de la generación de gastos que puedan resultar inútiles1, razón por la cual no hay una consolidación estatutaria de las previsiones del planeamiento hasta que la edificabilidad no se patrimonialice mediante su realización efectiva, previa obtención de la correspondiente licencia, en congruencia con lo que establece el artículo 11.2 del propio TRLSRU.
Se constata, así, que la hipótesis indemnizatoria en el suelo urbano consolidado queda reducida a aquellos supuestos en que la alteración de planeamiento se produce una vez obtenida la correspondiente licencia de obras, supuesto este al que se hará referencia más adelante. Hay que tener en cuenta, no obstante, que si bien esta exclusión implícita del suelo urbano consolidado de los supuestos indemnizatorios por alteración de planeamiento puede encontrar su fundamento en la referida inexistencia de obligaciones positivas de ejecución, no es menos cierto que es precisamente en el suelo urbano consolidado en el que el
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tráfico jurídico inmobiliario se mueve en un contexto de mayor confianza legítima en la fiabilidad de las determinaciones del planeamiento.
Junto a ello, es muy frecuente que los planeamientos no contengan una concreción específica de los plazos en que deben ejercerse las facultades edificatorias en los referidos solares. Existe, pues, el riesgo de que pueda producirse una alteración más o menos sorpresiva de las condiciones de edificación o uso de los solares que, en sí misma, no será susceptible de generar derechos indem-nizatorios por la pérdida o disminución del aprovechamiento urbanístico patri-monializable, conforme a lo establecido en el precitado artículo 11.2 TRLSRU. La única excepción a este principio general se producirá en aquellos supuestos en que exista una previsión expresa en el planeamiento objeto de alteración respecto a la determinación de unos plazos para el ejercicio del ius edificandi y que la alteración se produzca durante el transcurso de dichos...
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