Consideraciones sobre las nuevas posibilidades de cesión
| Autor | Marta Villar Ezcurra |
IV CONSIDERACIONES SOBRE LAS NUEVAS POSIBILIDADES DE CESIÓN
Marta Villar Ezcurra
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Introducción
Una de las novedades de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre de 2001, que regula el nuevo sistema de financiación y la modificación de la LOFCA por Ley 7/2001, es la posibilidad de ceder el IVA y los impuestos especiales a las Comunidades Autónomas, en algunos casos con atribución de competencias normativas. Básicamente, han sido razones de Derecho comunitario las aducidas para no proponer activamente, hasta este momento, medidas generalizadas de cesión de los impuestos a las ventas, pese a su elevado potencial recaudatorio que según las tendencias en Europa tiende a crecer.
Por esta circunstancia, en el análisis que se haga en este capítulo a las nuevas posibilidades de cesión se adoptará no sólo un enfoque de análisis de los problemas de orden constitucional, sino también de los derivados de las exigencias y limitaciones de Derecho comunitario europeo. Inexcusablemente, se habrá de aludir, asimismo, a cuestiones de orden técnico y de gestión de estos impuestos, donde se encuentra uno de los focos más importantes de la suerte de dificultades que se presentan en la búsqueda de los instrumentos, técnicas o fórmulas más idóneas, sin perjuicio de que los aspectos de gestión se aborden específicamente para todas las posibilidades de cesión en el capítulo séptimo.
Hasta ahora, y sobre todo a resultas de la anterior reforma del modelo general de financiación de las Comunidades Autónomas en vigor desde 1997 se ha avanzado en el refuerzo de la autonomía financiera en un doble sentido. Por un lado, cada Comunidad cuenta con mayores posibilidades para financiarse con recursos generados en su propio territorio y no tiene por qué depender, como tradicionalmente venía ocurriendo, de su grado de participación en ingresos estatales. De otra parte, las competencias normativas que se han podido ejercer, en particular afectando al impuesto sobre la renta de las personas físicas, han posibilitado decidir el volumen de recursos a obtener, acercando estas decisiones a sus propios residentes. La elección del IRPF como impuesto cuyos rendimientos contribuyen de forma sustancial a las haciendas autonómicas según el diseño de la reforma de 1996, pone de manifiesto la preferencia por este impuesto frente al de sociedades o a los que gravan los consumos.
Entre los aspectos más novedosos de la modificación de la LOFCA por la LO 3/1996 y de la nueva Ley 14/1996 de Cesión de Tributos del Estado a las CC.AA., fueron unánimemente destacados tanto la ampliación del ámbito de la cesión de una parte del impuesto sobre la renta de las personas físicas, como la atribución de competencias normativas a las CC.AA. respecto al impuesto sobre la renta de las personas físicas, al impuesto sobre sucesiones y donaciones, al impuesto sobre el patrimonio, al impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y a los tributos sobre el juego, hasta tal punto que ya es usual la nueva expresión de «tributos compartidos» en lugar de la tradicional de «tributos cedidos», para referirse a estos supuestos. La terminología de «tributos compartidos» refleja bien que estos tributos se diseñan por distintos niveles de gobierno, mientras que en el caso de la expresión «tributos cedidos» el diseño corresponde en todos los elementos al gobierno central o general. Sin embargo, hablar de «compartidos» obliga a hacer un matiz, se trata de compartir no la titularidad del tributo sino su ejercicio competencial (en esta línea, el art. 37 de la Ley 21/2001, reconoce la titularidad de las competencias normativas al Estado).
Si hacemos un breve recorrido al ejercicio de las competencias normativas, se pone de manifiesto que hasta las reformas de 1996, las potestades-competencias tributarias se han ejercido mínimamente por parte de las CC.AA., incluso en los regímenes forales de Convenio y Concierto.
Los tributos propios han sido simbólicos y en los tributos cedidos la uniformidad normativa era prácticamente absoluta. Piénsese en que la presión fiscal de los contribuyentes era bastante similar y no se planteaban problemas significativos de deslocalización de inversiones o cambios ficticios de residencia para aprovechar ventajas fiscales ofrecidas desde otras Administraciones públicas.
Pese a ello, las exigencias de la normativa comunitaria ya habían puesto en tela de juicio la legalidad del ejercicio competencial en algunos supuestos. Veamos algunos ejemplos. Uno de los asuntos que más han trascendido es el de las normas que aprobaron los incentivos fiscales en el IS y en el IRPF para las inversiones en el País Vasco, declaradas contrarias a la prohibición de ayudas estatales -art. 92 TCE (87 n.n.)- por la Decisión de la Comisión Europea, de 10 de mayo de 1993 (loc. DOCE L 134, de 3 de junio de 1993). La Comisión entendió entonces que las medidas falseaban la competencia y contravenían la libertad de establecimiento -art. 52 (43 n.n.) TCE-. Para ajustarse a la mencionada Decisión, se dictó la DA 8.a de la Ley 42/1994, de acompañamiento para 1995, concediendo a los residentes en la UE que operaran en Vizcaya la devolución del exceso pagado por aplicación de la legislación tributaria del Estado. Pero quedan muchos asuntos pendientes de resolver. Recientemente, en sentencias de 6 de marzo 2002, del Tribunal de Primera Instancia de la Comunidad Europea, se ha vuelto a considerar que constituyen ayudas incompatibles con las normas comunitarias sobre el control de ayudas de Estado, la deducción en la cuota y las rebajas en la base imponible del IS concedidas por la provincia de Álava a las empresas Demesa y Ramondín. Se ha considerado en ambas sentencias que el carácter selectivo de las medias fiscales controvertidas resulta de la facultad discrecional de que dispone la Diputación Foral de Álava, que le permite modular el importe o los requisitos de concesión de la ventaja fiscal en función de proyectos de inversión, pero también del hecho de que solamente las inversiones superiores a 2.500 millones de pesetas y las empresas de nueva creación pueden acogerse a dichas ventajas. Sin embargo, por lo que se refiere a la reducción en la base imponible a favor de las empresas de las empresas de nueva creación, el Tribunal de Primera Instancia señala que la Comisión no ha demostrado que Demesa hubiera disfrutado efectivamente de dicha ventaja. Hay que decir, además, que esta vía de control de ayudas fiscales -primero por la Comisión y en una segunda fase por el Tribunal de Justicia comunitario- está siendo muy intensa desde que se aprobó en 1997 el Código de Conducta sobre la Fiscalidad de las empresas y cabe esperar más acciones de «armonización fiscal negativa» para el futuro.
También el régimen especial de Canarias fue puesto en tela de juicio por la Comisión, en concreto el régimen de la zona especial canaria y el régimen de reserva para inversiones, y el legislador ha tenido que ir adaptando el régimen jurídico-tributario previsto a las exigencias de esta institución comunitaria. Por su parte, el Arbitrio Municipal sobre la Importación de Mercancías exigido en Ceuta y Melilla fue declarado contrario al TCE por sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 7 de diciembre de 1995 (as. 45/1994) por considerar que se trataba de una exacción de efecto equivalente prohibida por el artículo 12 (25 n.n.) TCE. Curiosamente, en este tema el Tribunal Supremo en sentencia de 13 de junio de 1998, se pronunció enmendando la plana al Tribunal comunitario, o en otros términos, aclarando correctivamente el fallo de dicho Tribunal. El argumento del Tribunal Supremo para negar que se tratara de una exacción de efecto equivalente, se centró en cómo se planteó por el Tribunal de instancia la cuestión prejudicial y cómo se resolvió por el Tribunal de Luxemburgo. Ante la pregunta, el Tribunal comunitario ofrecía al juez de instancia tres hipótesis para enjuiciar «la casi absoluta ausencia de carga tributaria adicional para las operaciones interiores», habiéndose elegido la tercera de las opciones. Hay que advertir, sin embargo, que la jurisprudencia comunitaria sobre exacciones de efecto equivalente no se refiere tanto a la regulación formal de exenciones (sobre lo que argumenta el TS), como a su incidencia efectiva en la comercialización intracomu-nitaria de productos, por lo que nos parece más acertado el criterio del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que planteó la cuestión prejudicial. Las exigencias del Derecho comunitario van más allá de la constatación de si en el ejercicio de competencias normativas las Comunidades Autónomas contravienen las Directivas de armonización fiscal.
El sistema general de financiación autonómica ya desde 1997 viene avanzando en la línea de la diversidad y de una mayor autonomía en el ejercicio de la potestad tributaria reconocida en el artículo 156.1 CE. Ello se hace coetáneamente a un proceso de armonización fiscal en el ámbito comunitario europeo que sin duda debemos seguir de cerca. La experiencia del Derecho comparado pone de manifiesto que existen en los Estados federales o descentralizados divergencias importantes en el régimen tributario aplicable en cada territorio, llegando incluso en el caso de EE.UU. a una especialización en cada Estado para determinados sectores por el juego de los incentivos tributarios, sin que ello se traduzca necesariamente en la generación de distorsiones importantes. En el mismo caso español, tenemos desde hace tiempo una Hacienda general y varias Haciendas forales coexistiendo pacíficamente sistemas tributarios distintos. La clave de la perfección de un sistema que evite distorsiones puede que esté, entre otras razones, en la definición de los puntos de conexión con los impuestos (Bokobo Moiche) y en la adopción de medidas de coordinación y solidaridad que completen las eventuales disfuncionalidades del diseño-marco.
Hasta el Acuerdo del CPFF de 27 de julio de 2001, la atribución...
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