Consideraciones sobre el nuevo régimen de las tasas judiciales en España

AutorNeus Teixidor Martínez
CargoGraduada en Derecho por la Universidad Autónoma de Madrid. Estudiante del Máster en Tributación y Asesoría Fiscal del Centro de Estudios Financieros y la Universidad a Distancia de Madrid.
Páginas239-268

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I Introducción

El sistema judicial constituye uno de los tres poderes del Estado de Derecho. En España, esta afirmación se desprende del artículo 1.1 de la Constitución Española, interpretado en relación con el artículo 106 del mismo texto. Se trata de un servicio público que produce externalidades positivas para toda la población, pues algunos de sus efectos externos benefician al conjunto de la sociedad y no sólo a las partes implicadas en un determinado proceso judicial1. Asimismo, trata de garantizar la protección de los derechos de los ciudadanos. En consecuencia, es necesario que los poderes públicos aseguren la eficiencia en la administración de justicia y el acceso igualitario a la misma (en virtud del mandato constitucional recogido en el artículo 9 de la Constitución). En definitiva, el sistema judicial no puede considerarse un servicio público convencional, pues su naturaleza y función exigen determinadas especialidades.

El sistema judicial se encuentra íntimamente relacionado con el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva, proclamado en el artículo 24.1 de la Constitución. Tradicionalmente, el Tribunal Constitucional ha considerado que este derecho posee una doble vertiente. Por un lado, el derecho de acceso a la justicia compone su núcleo esencial, por lo que constituye un contenido indisponible2. Por otro lado, todas aquellas previsiones legales que se extienden más allá de lo estrictamente delimitado como contenido esencial se consideran previsiones de configuración legal. Según el Tribunal Constitucional3, "(...) el derecho a acceder a la justicia es componente medular del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el precepto constitucional y que no viene otorgado por la ley, sino que nace de la Constitución misma". En este caso, el derecho de acceso a los recursos legales es un derecho que se "(...) incorpora al derecho fundamental en la concreta configuración que reciba de cada una de las leyes de enjuiciamiento que regulan los diferentes órdenes jurisdiccionales, salvo en lo relativo al derecho del condenado a la revisión de su condena y la pena impuesta (...)"4, por lo que se excluye del núcleo esencial.

El derecho fundamental a una tutela judicial efectiva no debe confundirse con el derecho a la gratuidad del sistema judicial. El artículo 119 de la Constitución señala que la justicia "será gratuita cuando así lo disponga la ley", estableciendo una previsión de desarrollo legal ordinario. No obstante, este mismo precepto añade que siempre será gratuita "respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar". Por tanto, una

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interpretación a contrario podría conducir a entender que el citado precepto reconoce que el ciudadano puede pagar por los servicios que recibe de la Administración de Justicia. La Exposición de Motivos de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, de determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (a partir de este momento, "Ley de Tasas Judiciales"), manifiesta que "desde el momento en que la Constitución encomienda al legislador la regulación del alcance (del servicio de asistencia jurídica gratuita), está reconociendo que el ciudadano puede pagar por los servicios que recibe de la Administración de Justicia".

A pesar de la gratuidad o no de acceso al sistema judicial, es evidente que este servicio tiene un coste económico y debe financiarse. En consecuencia, el Estado debe habilitar algún tipo de mecanismo que permita una adecuada obtención de recursos que puedan destinarse a ese fin. A finales de la década de 19905, se produjo un aumento de la litigiosidad que provocó un incremento de los costes del sistema judicial y, consecuentemente, una insuficiencia de recursos. La exigencia de mayor financiación motivó la búsqueda de sistemas alternativos. Por un lado, se barajó la posibilidad de seguir financiando el sistema judicial íntegramente a través de una partida de los Presupuestos Generales del Estado. Por tanto, parte de la cuantía recaudada mediante impuestos contributivos se destinaba a la financiación del servicio de justicia6. Respecto de este sistema, el Tribunal Constitucional ha considerado que "(...) aunque resulta evidente que la justicia, en tanto que garantía del Estado de Derecho, implica beneficios colectivos que trascienden el interés del justiciable considerado individualmente, lo cierto es que la financiación pura mediante impuestos conlleva siempre que los ciudadanos que nunca acuden ante los Tribunales estarían coadyuvando a financiar las actuaciones realizadas por los Juzgados y las Salas de justicia en beneficio de quienes demandan justicia una, varias o muchas veces(...)"7. Por otro lado, se barajó la posibilidad de que el coste del servicio pudiera repercutirse en los usuarios a través de la instauración de un tributo (por ejemplo, una tasa judicial). Finalmente, en 2002, se optó por una solución intermedia en la que parte del servicio es sufragado por sus usuarios, mediante el pago de una tasa judicial, y el resto se financia a través de una partida de los Presupuestos Generales del Estado.

Desde una vertiente tributaria, podemos considerar que una tasa judicial es un tributo con estructura retributiva. En este caso, el hecho imponible consiste en la prestación de determinados servicios jurisdiccionales por parte de la Administración de Justicia. Dicho de otro modo, las tasas judiciales vigentes gravan la interposición de determinados actos jurisdiccionales, por lo que se refieren, afectan o benefician "de modo particular al obligado tributario" (que como veremos más adelante, es el demandante o el recurrente)8. Asimismo, el sistema judicial es un servicio prestado en régimen público y en situación de monopolio, pues en el sector privado no existe un servicio que ofrezca las mismas prestaciones y garantías. En definitiva, el

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establecimiento de una tasa judicial permite que los usuarios sufraguen, total o parcialmente, el coste de los servicios judiciales que solicitan. En el caso de España, la carga tributaria se establece en función del servicio prestado, coherentemente con el principio de beneficio o equivalencia y no a partir de la capacidad económica del contribuyente9. Por tanto, según el principio de provocación de costes10, la cuota tributaria de la tasa judicial debe ajustarse al coste real originado por la prestación del servicio de justicia solicitado. De esta manera, la cuantía de la tasa puede cubrir el coste real, pero no sobrepasarlo, puesto que se incumplirían las previsiones del artículo 7 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

El sistema de cuantificación adoptado por el legislador español ha suscitado numerosas críticas y reticencias. En este sentido, MOLINS GARCÍA-ATANCE ha expresado que "se ha criticado que se abone la misma tasa para la misma reclamación con independencia de cuál sea la capacidad económica del sujeto pasivo, lo que supone que tasas que para algunos ciudadanos son asumibles, para otros suponen un esfuerzo económico muy grande"11.

Asimismo, reprocha que no se haya hecho una memoria económica para determinar el coste concreto de cada una de las tipologías de procesos y recursos judiciales gravados. En este sentido, el artículo 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos establece que la memoria económico-financiera es preceptiva para el establecimiento de tasas y las eventuales modificaciones de las cuantías exigidas. No obstante, este precepto añade que "(l)a falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas". Por tanto, esta previsión no es extensible a las tasas establecidas por ley. En definitiva, aunque la elaboración de una memoria de este tipo permite determinar el coste real del servicio que se pretende gravar, no es un requisito obligatorio en los supuestos de establecimiento de tasas judiciales mediante una norma con rango de ley. Sin embargo, MOLINS GARCÍA-ATANCE asume que "(...) teniendo en cuenta los medios materiales y humanos necesarios para tramitación de estos procesos, es indudable que su coste es muy inferior al de la tasa máxima exigible (...)". A pesar de esto, declara que la exigencia de una cuantía muy elevada no significa que los medios materiales y personales realmente empleados sean correlativamente superiores a los de un proceso en el que se exige una cuantía menor.

II Breve mención histórica de las tasas judiciales en españa

En España, a lo largo de la historia, han existido diversos tributos que han gravado la actividad de la administración de justicia. En este sentido, destaca el Decreto 1035/1959, de

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19 de julio, de convalidación y regulación de la exacción de las Tasas Judiciales que, en su artículo 3, obligaba al pago de las tasas a "las personas naturales o jurídicas que promueven la actuación de los Tribunales y Juzgados o sean parte en el proceso, salvo en los casos de no sujeción o exención determinados por los preceptos vigentes". En este caso concreto, existían cinco tarifas diferentes en función del órgano que conocía del asunto12: los Juzgados Municipales y el Registro Civil, los Juzgados de Primera Instancia, las Audiencias...

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