Algunas consideraciones sobre la inspección ambiental

AutorJosé García Marcos
  1. INTRODUCCIÓN

    Como es sabido una de las características y a la vez problema al que se enfrenta nuestra legislación positiva ambiental es el de su dispersión normativa, esto es, la constante y sistemática aparición de disposiciones jurídicas - Leyes, Reglamentos, Directivas, Recomendaciones, Comunicaciones etc. - que conforman el derecho ambiental en su conjunto, generando tal circunstancia, un déficit en cuanto a su adecuado conocimiento que a la postre, inevitablemente, repercuten sobre la correcta aplicabilidad de la norma y por consiguiente, sobre su propia eficacia.

    Siguiendo en este sentido, el criterio mantenido por algunos autores, RAUL BRAÑES [1], se señalan como factores que explicarían la ineficacia contemporánea de nuestras normas ambientales los siguientes:

    a.-) La insuficiente valoración social de la legislación ambiental por sus destinatarios, lo que comporta su despreocupación y por tanto el escaso interés en conocer su contenido.

    b.-) Las deficiencias que presentan las instituciones encargadas de aplicar administrativa y judicialmente la legislación ambiental.

    En efecto, el tremendo acervo normativo existente puede suponer y de hecho supone una carga para el adecuado conocimiento de su contenido por parte del sujeto destinatario de la norma[2] y lo que es peor, puede implicar una despreocupación o falta de voluntad de las autoridades administrativas, al entender que carecen de recursos tanto humanos como materiales para hacer frente a la aplicabilidad a toda esa argamasa de disposiciones, pudiéndose generar una dejación de sus responsabilidades respecto al control efectivo sobre el cumplimiento y aplicación de la norma jurídica.

    No obstante de ello, nuestros Administradores no pueden ser ajeno a la encomienda, que en este sentido, le realiza nuestro Texto Constitucional, concretamente el apartado 2º del articulo 45 cuando dispone:

    - "Los poderes públicos velaran por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva"

    Se infiere de éste mandato, que los poderes públicos están obligados a promover y favorecer un sistema de control y vigilancia para procurar el debido cumplimiento de la norma jurídica, en orden a conseguir un alto nivel de protección sobre nuestro medio ambiente[3]. Es también, en estos términos, como se pronuncia la Decisión nº 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de Julio del 2.002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente, disponiéndose en su articulo 3 apartado 2 que "Las metas y los objetivos del Programa procurarán alcanzarse, entre otras cosas, a través de los siguientes medios:

    "2. Fomento de una aplicación y un cumplimiento más efectivo de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente, sin perjuicio del derecho de la Comisión a incoar procedimientos de infracción para la cual se requiere:

    - Más medidas para mejorar el respeto de la normativa comunitaria sobre la protección del medio ambiente y hacer frente a las violaciones de la legislación ambiental.

    - El fomento de mejores normas de autorización, inspección, control y aplicación por los Estados miembros.

    - Una revisión más sistemática de la aplicación de la legislación medioambiental en los Estados miembros.

    - La mejora del intercambio de información acerca de mejores practica en materia de aplicación, incluso a través de la red europea para la aplicación y cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente ( red IMPEL) en el marco de las competencias."

    Entiendo, por tanto, que en estos últimos tiempos parece estar resurgiendo la idea de que la protección y conservación de nuestro medio ambiente debe ir inexorablemente unida a una adecuada política legislativa de control y vigilancia sobre el grado de aplicación y cumplimiento de las normas jurídicas. J. JORDANO FRAGA[4] plasma ésta idea de forma casi clarividente al sostener que " uno de los pilares básicos sobre los que deben orientarse las líneas futuras que garanticen una efectiva aplicación del derecho ambiental es el reforzamiento de los medios de inspección".

    Y no es otro, por tanto, el propósito de este trabajo sino realizar algunas consideraciones generales sobre la actividad inspectora ambiental, tanto en el ámbito comunitario, que se ha materializado, después de un tenso y discutido debate jurídico entre la Comisión y el Parlamento Europeo sobre el instrumento jurídico elegido, en la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de abril del 2001 sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros (2001/331/CE), como en el interno, haciéndose referencia tanto a sus primeras manifestaciones como al desarrollo que esta actividad ha venido experimentado, tanto en el ordenamiento Estatal como en el de las Comunidades Autónomas, que son las que han dedicado un mayor esfuerzo legislativo a esta materia, si bien es cierto, que de forma desigual como tendremos ocasión de comprobar.

    También, he entendido necesario considerar, que si el objetivo final debe ser contar con una Administración inspectora ambiental eficaz, resulta imprescindible poner especial acento en dos circunstancias sin las cuales ese objetivo resultaría vacío de contenido, a saber: A.-) determinar con la mayor precisión posible el ámbito objetivo sobre el que debe recaer esta actividad, para evitar inspecciones inútiles, repetitivas y lo que puede ser peor, discriminatorias B.-) Hacer referencia a la necesaria cualificación y formación que debe concurrir en las personas encargadas de practicarla; Debiéndose reseñarse las embrionarias tendencias, completamente informales, que se barajan actualmente en orden a la creación de una " Red de Inspección Ambiental" cuyo propósito consistiría en armonizar y unificar las experiencias que en esta materia se vayan originando en las distintas Comunidades Autónomas. Y por supuesto, no quedaría completo este trabajo, si no se hiciese, aunque fuese una breve referencia, al sistema de inspección privada, que como alternativa, se va instaurando progresivamente en nuestra legislación.

    En definitiva, resulta innegable, que en estos últimos tiempos esta surgiendo, por parte de nuestros legisladores, tanto internos como comunitarios, una especial preocupación por articular un sistema o sistemas de inspección que se constituyan como un instrumento de disuasión para la efectiva y eficaz aplicación y cumplimiento de la normativa jurídica ambiental[5].

  2. LA INSPECCIÓN ADMINISTRATIVA AMBIENTAL

    1. Concepto de Inspección Administrativa.

      Tradicionalmente se ha identificado el concepto de inspección administrativa con el de policía administrativa, o mejor, para hablar con mayor precisión, como una modalidad de esta última, definiéndose como un instrumento o técnica a través de la cual el Estado interviene en las relaciones particulares para verificar que, efectivamente, se ajustan a la legalidad.[6] Modernamente, algunos autores[7] poniendo el acento en el carácter preventivo, implícito, dentro del aludido concepto, en perjuicio del represivo, han considerado más apropiado la sustitución de dicho término por el de "Actividad administrativa de limitación de derecho"

      Por su parte, J. ESTEVE PARDO[8] mantiene que, dada la complejidad y la técnica cada vez más avanzada de las sociedades actuales, el concepto de policía administrativa, entendiendo este, como un control del riesgo, llevado a cabo por las Administración, a través de medidas singulares, unilaterales y puntuales ha quedado superado por insuficiente, y cada vez más, los riesgos ambientales han de ser "objeto de decisiones políticas de marcado carácter general, superándose con ello criterios de gestión" apuntado como ejemplos de que la adopción de medidas singulares, propia de la policía administrativa, resultaría a todas luces incompleta cuando los afectados por el riesgo resultase ser una comunidad y su medio - Ej: Energía Nuclear o Biogenética -

      En cualquier caso, cuando nos referimos a la inspección administrativa, estamos aludiendo a una actividad ejercitada por los órganos competentes de la administración, consistentes, básicamente en "unas actuaciones de investigación y de contraste o evaluación del grado de conformidad de las actividades objeto de control con la norma de carácter predominantemente técnico - condiciones, requisitos, estándares, especificaciones etc.-[9]. De tal manera que cuando la Administración procede a desplegar esta actividad sobre la esfera privada de los particulares lo ha de hacer necesariamente al amparo de un poder previsto y definido en la norma jurídica que le dice como, donde y en que condiciones debe ser ejercitado, evitándose de esta manera situaciones caprichosas y arbitrarias que supondría de plano una vulneración, en toda regla, de los principios de igualdad y legalidad consagrados en nuestro texto constitucional, encontrando, precisamente, en esta afirmación, la causa o razón por la cual se atribuye a la actividad inspectora la naturaleza de " Potestad Administrativa"[10]destacándose[11] que sus elementos identificativos vienen determinados no solo por tener ese poder su origen en la norma jurídica, sino también y resultando ser una consecuencia de ello, por implicar un deber inexcusable de sujeción o colaboración del sujeto sobre el que se ejerce. Así se dispone de manera taxativa en el articulo 39.1 de la Ley 30/1992, de 30 de septiembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común:

      - "Los ciudadanos están obligados a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación, solo en los casos previsto por la Ley."

      En este sentido algunos autores[12] sostienen que (sic) " La potestad articula un poder de actuar frente a círculos genéricos de sometidos, que se manifiesta en la posibilidad de producir efectos jurídicos que tales sometidos han de soportar y dichos efectos jurídicos pueden ser con normalidad efectos de gravamen, de cuyo ejercicio concreto surgen obligaciones, deberes, cargas, vínculos y restricciones. Constituye así el instrumento adecuado para efectuar la conversión del poder publico en técnica jurídica precisa"

      Por otro lado, creo conveniente advertir, que el hecho de que el ejercicio de esa potestad implique en todo caso un deber de colaboración por parte del sujeto destinatario de la misma, por ejemplo aportando la información requerida, no significa que dicha colaboración haya de llevarse hasta extremos absurdos de considerarla ilimitada, sino que como no puede ser de otra manera, tal injerencia tiene unos contornos perfectamente definido en nuestra Constitución, como son el derecho a la inviolabilidad de domicilio y a la intimidad recogidos como derechos fundamentales en el Titulo I, Capitulo II, Sección 1ª, Art. 18. De todos modos, hay que destacar, que mientras el derecho a la inviolabilidad de domicilio es predicable tanto para las personas físicas como jurídicas[13] el de Intimidad, solo es predicable respecto a las personas físicas, quedando excluidas del mismo las jurídicas[14].

      Por tanto, la Administración Publica, en el ejercicio de la potestad de inspección, queda habilitada para a través de la investigación, comprobación y vigilancia, constatar o controlar que el sujeto pasivo de la misma, efectivamente, cumple con la norma jurídica. BERMEJO VERA[15] define el término inspección administrativa como " aquellas actuaciones, mas o menos genéricamente previstas en el ordenamiento jurídico, que habilitan a las administraciones publicas para llevar a cabo funciones de comprobación o constatación del cumplimiento de la normativa vigente, en su sentido más amplio, esto es, incluidas muy especialmente las condiciones y requisitos de orden técnico, consecuencia inherente de la imposición que a determinadas personas, actividades, instalaciones, objeto y productos hacen ciertas normas jurídicas" Atribuyéndole, además, la naturaleza de actividad de trámite o interlocutoria de decisiones definitivas que se adoptan tras la realización material de la inspección[16].

    2. Propuesta Comunitaria en el ámbito de la inspección medioambiental: Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de abril del 2.001, sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros.

      En el ámbito del Derecho comunitario, la referida Recomendación[17], constituye, sin duda, la regulación jurídica más completa que hasta la fecha se ha producido sobre la actividad de inspección ambiental, debiéndose su aparición al especial interés que en estos últimos tiempos están mostrando las Instancias Comunitarias por garantizar una mayor y más uniforme observancia en la aplicación y cumplimiento de sus normas, poniéndose fin, de esta manera, a la indeterminación y ambigüedad que prácticamente venían a constituir la nota común en la ordenación que sectorialmente se producía sobre esta materia - Ej: Art. 14 de la Directiva 96/61/CE de 24 de septiembre, relativa a la Prevención y Control Integrado de la Contaminación [18]-

      Esta necesidad de uniformar la aplicación normativa, viene determinada por la gran disparidad que existe en la regulación de las tareas de inspección ambiental de los Estados miembros,[19] por ello, el Consejo en la Resolución de 7 de octubre de 1.997 sobre redacción, aplicación y cumplimiento del Derecho comunitario en materia de medio ambiente[20] solicita a la Comisión, que teniendo en cuenta la disparidad de los sistemas existentes, proponga para ulterior estudio en el Consejo, en particular, basándose en los trabajos de la Red IMPEL[21] unos criterios mínimos o directrices para las tareas de inspección que se realicen a escala de cada uno de los Estados. En éste sentido se adopta por la Comisión una Propuesta de Recomendación del Consejo sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales[22], donde la Comisión propone directrices sobre organización, realización, seguimiento y publicación de los resultados de las inspecciones. La Propuesta, que se refiere a fuentes especificas de contaminación cuyas emisiones o residuos deben autorizarse, recomienda a los Estados prestarse mutua asistencia e intercambiar información sobre la organización y realización de las inspecciones, fijando también los criterios a los que han de someterse las visitas "in situ" y las investigaciones realizadas tras accidentes graves. Por otra parte, pide a los Estados definir los programas de inspecciones de antemano y hacerlos accesibles al publico, proporcionando, finalmente, informes que permitan a la Comisión analizar el funcionamiento y eficacia de la Recomendación.

      La propuesta fue objeto de diversas enmiendas por parte del Parlamento Europeo, destacándose entre ellas, la que pretendía, debido a la urgencia de garantizar una aplicación equitativa de la legislación de la Unión Europea en materia de medio ambiente, convertir la Recomendación no vinculante en una Directiva. El problema consistía en que como Recomendación, la propuesta no proporcionaba ninguna garantía de que se fuera a emprender acción alguna por los Estados. Los diputados del Parlamento Europeo querían tener la seguridad de que al adoptar este instrumento, todo los Estados miembros tendrían la obligación legal de crear estos sistemas de inspección en vez de limitarse, simplemente, a proyectar su establecimiento[23]. A consecuencia de ello, la Comisión presenta una Propuesta modificada de Recomendación[24] en la que se tiene en cuenta alguna de las modificaciones aprobadas por el Parlamento, rechazando la enmienda de dar a la Propuesta la forma de Directiva; Las razones que se esgrimieron fueron las siguientes:

      - Habida cuenta de la gran disparidad existente en los Estados miembros en las tareas de inspección medioambiental, se considero oportuno garantizar, en una primera fase, la realización de unas tareas de inspecciones mínimas, con vista a la adopción posterior de una Directiva marco sobre las inspecciones en general que podría proponerse en su momento a la luz de la experiencia adquirida en la aplicación de la Recomendación.

      - Los Estados miembros que no disponen de sistemas de inspección muy desarrollados podrían tener problemas para atenerse inmediatamente a una Directiva. Se considero preferible, en una primera etapa, incrementar la capacidad y perfeccionar los sistemas menos desarrollados.

      - Los Estado miembros e IMPEL se opusieron enérgicamente a la idea de dar a la propuesta la forma de Directiva.[25]

      Finalmente, mediante la forma de Recomendación, se aprueba esta propuesta modificada, el 4 de abril del 2.001 dejando no obstante las puertas abiertas a la regulación de esta materia por una Directiva:

      - La Comisión deberá estudiar como se ha aplicado la presente Recomendación y su grado de eficacia lo antes posible una vez recibidos los informes a que se refiere la Sección VIII, con objeto de ampliar el ámbito de aplicación de los criterios mínimos a la luz de la experiencia adquirida en su aplicación y habida cuenta de las contribuciones de las partes interesadas, incluidas la red IMPEL y la Agencia Europea del Medio Ambiente. La comisión deberá presentar entonces al Parlamento Europeo y al Consejo un informe acompañado, en su caso, de una propuesta de Directiva. El parlamento y el Consejo considerarán dicha propuesta sin demora.[26]

    3. Las diversas acepciones que sobre la Inspección ambiental se propugnan tanto desde Derecho comunitario como del interno.

      A mi entender, una de las definiciones más completa dada sobre la actividad inspectora ambiental, nos la proporciona la Recomendación del Parlamento Europeo de 4 de abril del 2.001 sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros. Concretamente la Recomendación II.2 define la inspección ambiental como " una actividad, consistente, según convenga en: 1º) comprobar si las instalaciones controladas cumplen los requisitos medioambientales pertinentes establecidos en la legislación comunitaria tal y como han sido transpuestos en las legislaciones nacionales o aplicados en el ordenamiento jurídico nacional (en lo sucesivo, denominados disposiciones legislativas comunitarias) e impulsar dicho cumplimiento. 2º) Vigilar el impacto ambiental de las instalaciones controladas con objeto de determinar si es necesario realizar más inspecciones o aplicar medidas para hacer cumplir la legislación ( por ejemplo expedir, modificar, revocar las autorizaciones o permisos) para garantizar el cumplimiento de las disposiciones legislativas comunitarias. 3º) Realizar las actividades necesarias para esos propósitos, por ejemplo: visitas a las instalaciones, supervisión del cumplimiento de las normas de calidad ambiental, consideración de informes y declaración de ecoauditorías, consideración y verificación de las actividades de autocontrol realizadas por entidades explotadoras de instalaciones controladas o en su nombre, evaluación de las actividades y operaciones realizadas en las instalaciones controladas, control de los locales y los equipos pertinentes ( incluidas la adecuación del mantenimiento de los mismos y de la idoneidad de la gestión medioambiental de las instalaciones y control de los registros pertinentes en poder de las entidades explotadoras de las instalaciones controladas"

      Podríamos, incluso, considerar en términos rigurosos, que la aludida definición puede resultar algo desmesurada en tanto que se entremezclan, no solo el objeto estricto de la inspección - controlar el correcto cumplimiento y aplicación de la norma jurídica - con los instrumentos o técnicas utilizables para que ese objeto se materialice en la practica - visitas, exámenes, reconocimientos etc -.

      Por otro lado, en nuestro ordenamiento interno estatal, una primera definición de inspección ambiental - y creo que la única que existe, al menos con esta precisión definitoria - la encontramos en el ámbito sectorial de la protección atmosférica, concretamente en el articulo 67 del D. 833/1975 de 6 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 38/1972 de 22 de diciembre de Protección del Ambiente Atmosférico y en el que se define esta actividad como " todo acto de comprobar las emisiones de contaminantes a la atmósfera y su incidencia sobre el medio ambiente, la eficacia, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones correctoras implantadas por las empresas para mejorar la calidad de las emisiones y correcto diseño, montaje y uso de las instalaciones de fabricación que pudieran tener incidencias sobre el medio ambiente. También se incluye dentro del concepto de inspección todo acto de comprobar cuantos extremos técnicos o administrativos condicionen la autorización de funcionamiento de una instalación a los efectos de emisiones de contaminantes a la atmósfera"

      Por su parte, en el ámbito autonómico y entre las normas que con carácter general regulan la protección y conservación del medio ambiente y que vienen articular una definición sobre esta materia podemos destacar la que nos facilita el apartado 2º del articulo 1º del Decreto 156/1995 de 3 de junio de Inspección Ambiental de la Comunidad Autónoma de Galicia que viene a desarrollar el articulo 29 de la Ley 1/1.995, de 2 de enero, de Protección Ambiental de Galicia estableciendo que esta actividad " comprende el control previo y la vigilancia del correcto cumplimiento de los instrumentos preventivos y de las prescripciones legales para la preservación medioambiental, con el objeto de hacer constar, en su caso, las infracciones y los daños que se produjeran, así como recopilar la prueba suficiente de los mismos y en general, la ejecución del control y vigilancia de cualquier tipo de actividad e instalación que fuera susceptible de afectar negativamente al medio ambiente de Galicia". En idénticos términos se pronuncia la Ley 5/2002, de 8 de octubre de Protección del Medio Ambiente en la Rioja, en cuyo articulo 50.1. se establece que " La inspección ambiental tiene como función en el marco de la defensa y protección del medio ambiente de la Rioja, la ejecución de control y vigilancia de las actividades e instalaciones de cualquier tipo que fuese susceptible de afectarle negativamente" Hay que significar que en éste caso también, la normativa citada son de las pocas que incorpora de forma tan nítida un concepto de inspección ambiental, puesto que lo frecuente es encontrarnos definiciones más ambiguas: Véase, en éste sentido, la Ley 11/2003, de 8 de abril de Prevención Ambiental de Castilla y León que en sus artículos 59 y siguientes establecen un régimen diferenciado de control e inspección pero sin llegar a definirlos:

      "... Las autorizaciones ambientales y las licencias ambientales establecerán el sistema o los sistemas de control a que se someten el ejercicio de la actividad para garantizar su adecuación permanente a las determinaciones legales y a las establecidas específicamente en la autorización o la licencia". Art. 59

      "La inspección de las actividades e instalaciones sujetas a autorización ambiental corresponderá a la Consejería competente en materia de medio ambiente. Para el resto de las actividades e instalaciones, la competencia de inspección corresponde al Ayuntamiento en cuyo ambiente territorial estén ubicadas, sin perjuicio de las que puedan ostentar otros órganos competentes por razón de la materia"

      Asimismo, y con motivo de la celebración de las "I Jornadas sobre Inspección Ambiental"[27] se definió esta actividad como una acción administrativa que venía a constituir un nuevo campo que debía ser reconocido y fortalecido con los medios necesarios[28] proponiéndose la siguiente definición:

      "La inspección de cualquier actividad con incidencia ambiental es una potestad pública que debe ser ejercitada directamente por la Administración, con independencia que para su ejercicio de su realización las administraciones puedan valerse de otras entidades o sistemas"

      La definición que en principio se manejo en estas jornadas, relacionaba la inspección únicamente con cualquier actividad o actividades productivas, modificándose posteriormente en el sentido indicado dado que la utilización de la palabra "productiva" suponía una restricción considerable del ámbito de aplicación puesto que quedaban fuera del mismo aquellas actividades que no sean productivas - instalaciones de gestión de los diferentes tipos de residuos, industrias y almacenes peligrosos etc -

      Por su parte la doctrina[29] define este tipo de inspección como " el examen o reconocimiento de una actividad o instalación, lo que normalmente lleva aparejado el traslado al lugar (visitas) en el que una y otra se desarrollan o encuentran para llevar a cabo el examen o reconocimiento para constituir una imagen fiel de una y otra según resulte del examen directo y material, en todo caso, para comprobar en cumplimiento de la legislación ambiental y adoptar, en su caso, las medidas adecuadas para su restablecimiento"

      En definitiva, estamos hablando de una función pública que como potestad que lo es, se ejerce por razón del interés público, cuyos cometidos fundamentales se materializan en actos administrativos concretos de investigación, comprobación y vigilancia sobre actividades e instalaciones industriales que representan un peligro, por su impacto, para nuestro medio ambiente, al objeto de constatar que efectivamente cumplen con la legalidad que le es aplicable y cuya efectividad en su ejercicio no solo se consigue a través de elementos intimidatorios o represivos[30] sino también a través de la practica de una labor de información y asesoramiento sobre el contenido de la norma jurídica. S. FERNÁNDEZ RAMOS[31] mantiene que "Es cada vez más evidente, que para poder obtener un nivel aceptable de cumplimiento de la legislación es preciso complementar la labor represiva con una actividad positiva de información y persuasión, pues la explicación del sentido, de la significación y del alcance de las normas constituyen el medio más idóneo para reconducir a sus dictados las actuaciones de los interesados". El Plan Xeral de Inspección de 1.998 para Galicia, publicado por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, así lo reconoce:

      " As visitas de inspección, ademais da súa función de vixilancia y control, deberán ter por obxecto o de conseguir que as empresas e entidades coñezan e comprendan mellor as disposicións legais que lles afectan, así como os niveis de vulnerabilidade do medio no que se encontran, e os aspectos ambientais xerados polas súas actividades"

      Al fin y al cabo, lo expuesto no es más que la materialización de un derecho legalmente reconocido al ciudadano en sus relaciones con la administración[32]:

      "Los ciudadanos, en sus relaciones con la Administración Pública, tienen los siguientes Derechos:

      (g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar"

      Este es el sentido que también acoge la Recomendación del Parlamento Europeo sobre criterios mínimos de inspecciones medioambientales de 4.04.01, en cuanto dispone que "Las visitas a instalaciones deberán tener por objeto conseguir que las entidades explotadoras conozcan y comprendan mejor las disposiciones legislativas pertinentes, las distintas formas de vulnerabilidad del medio ambiente y las repercusiones ambientales de sus actividades"[33]

  3. LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE INSPECCIÓN AMBIENTAL.

    1. Configuración de la competencia inspectora en la C.E.

      Sin ánimo de profundizar sobre la materia que es objeto de este especifico apartado, puesto que sin duda, requeriría una análisis mucho más profundo que las breves consideraciones que vamos a tratar de exponer, resulta imprescindible, partir de los parámetros que sobre distribución de competencia, en esta materia, nos proporciona nuestro Texto Constitucional en sus artículos 148.1.9 y 149.1.23ª, y en virtud de los cuales, se atribuye al Estado la regulación de la legislación básica y se faculta a las CCAA no solo para el establecimiento de las normas adicionales de protección, sino también para la gestión en materia de protección del medio ambiente.

      De los artículos mencionado se infiere que corresponde a las CCAA el desarrollo legislativo y ejecución de ese marco legislativo básico al que antes aludíamos[34], así como la aprobación de las normas adicionales de protección, aunque no se aprecie con suficiente claridad las diferencias existentes entre las normas de desarrollo y las adicionales de protección, puesto que al fin y al cabo el propósito de una y otra debe ser, en nuestra opinión, el mismo, a saber, mejorar, completar y ampliar la legislación básica dictada por el Estado, entendiendo esta como una legislación sobre mínimos[35].

      Por otro lado, las competencias de gestión en materia ambiental, que la CE atribuye a las CCAA en su articulo 148.1.9 se identifican, de ordinario, con las de ejecución, tanto de la normativa básica establecida por el Estado, como naturalmente, de su propia normativa, competencias que a su vez llevan implícitas el ejercicio de facultades de administración, inspección y potestad sancionadora ( STC 102/1995, FJ 2º y 18º). La doctrina[36] viene manteniendo, que la actividad de inspección tiene naturaleza ejecutiva o forma parte de la función ejecutiva que en el reparto de competencias entre el Estado y la CCAA correspondería fundamentalmente a estas últimas, sin olvidar, las facultades de gestión que se atribuyen a las entidades locales dentro de ésta organización competencial y que se predican sobre las materias contempladas en el artículo 25 de Ley 7/1.985 de Bases de Régimen Local, manteniéndose por algún autor[37] que aunque dicho texto legal no contempla de forma expresa las competencias inspectoras, ello no puede suponer un obstáculo para que se entiendan implícitas en algunas de las materia que son recogidas en el citado precepto entre las que se deben de incluir las de protección del medio ambiente y en donde históricamente han residido.

      De manera, que tal y como estamos viendo, nuestra legislación ambiental, especialmente las dictadas por las CCAA[38] han optado por el criterio de "concurrencia de competencias" en lo referente al ejercicio de las facultades de inspección en el cumplimiento de la norma, atribuyendo también, a las entidades locales y dentro de su propio ámbito espacial, tareas de inspección[39]. Sin embargo, lejos de ser esta una cuestión pacifica, ha generado, a su vez, otro debate, poniéndose en duda si estas instancias administrativas tiene o no capacidad para asumir esta función, entre otras razones porque " la creciente complejidad técnica y los elevados costes de las actividades e infraestructura para la protección del medio ambiente, han rebasado, ampliamente, en muchos casos las disponibilidades de los entes locales que se ven en la necesidad de contar con la cooperación y asistencia de otras administraciones"·[40]

      En cualquier caso, aún reconociéndose este problema, parece que se ha preferido, antes que desapoderar de competencias inspectoras a las entidades locales, mantenérselas, creándose por ello mecanismos de coordinación y control entre las diversas administraciones publicas, especialmente con las Comunidades Autónomas, para que las tradicionales funciones inspectora de aquellas no salgan de su ámbito, aunque en la practica, sobre todo, los pequeños y medianos municipio, se vean imposibilitados de llevar a cabo esta función ante la carencia de medios humanos y técnicos y termine siendo la Comunidad Autónoma quien la supla y ejercite, sobre todo, cuando nos encontremos en presencia instalaciones o problemas ambientales con ciertas entidad o trascendencia ambiental[41].

    2. La Facultad inspectora ambiental como competencia propia de las Comunidades Autónoma.

      Como antes se ha señalado, son las CCAA quienes, fundamentalmente, desarrollan las competencias sobre el medio ambiente en general y de inspección ambiental en particular, por ello, van a ser estas quienes, sobre todo, en la década de los noventa, proceden a dictar normas generales sobre protección ambiental dedicando, siempre, algún capitulo a las tareas de inspección o vigilancia,[42] apreciándose, que todas ellas, con mayor o menor grado de desarrollo, establecen una serie de parámetros o criterios básicos que son los que se encargan de encauzar la practica o ejercicio de esta función.[43] Nos referimos en concreto a: 1º Competencia. 2º Cualidad de los Inspectores. 3º Deber de colaboración de la empresa inspeccionada. 4º Modo en que se ha de proceder en el acceso a las Instalaciones. 5º Formas de Inspección. 6º Actas de inspección.

      Empero, van a ser las Comunidades Autónomas de Galicia y Cataluña, las que a nuestro juicio, pueden presentarse como paradigmas de esta materia, debido a la profunda regulación que una y otra le han dedicado, con la singularidad, de que cada una de ellas propone un modelo o sistema de inspección, antagónico, con respecto a la otra.

      Así, la Ley 1/1995, de 2 de enero de Protección Ambiental de Galicia resulta especialmente destacable al introducir una importante novedad, atribuyendo el ejercicio de la función inspectora, en el ámbito de la propia Comunidad, a una "inspección ambiental única" integrada exclusivamente por personal funcionario. El articulo 29 de la citada norma así lo recoge:

      Sin perjuicio de las especificas funciones inspectoras que correspondan a órganos sectoriales competentes en los términos que reglamentariamente se determinen, en el ámbito de la administración autonómica corresponderá el ejercicio de función de control y vigilancia a una inspección ambiental única, coordinada por el órgano de la administración ambiental que reglamentariamente se determine. Para dicho ejercicio podrá servirse del personal adecuado de los órganos que tenga la competencia sustantiva.

      Con el propósito de desarrollar este concepto se promulga el Decreto 156/1995, de 3 de junio, de Inspección Ambiental disponiéndose en su Exposición de Motivos que:

      "Una de las necesidades que se pretendieron cubrir con la mencionada Ley es el desarrollo y coordinación de las labores de vigilancia ambiental, lo que se plasma en la definición de una inspección ambiental única (art. 29) coordinada por el órgano de la administración ambiental que se determine. Esta materia es precisamente uno de los principales objeto de desarrollo en el presente decreto, donde, entre otras cosas se pretende articular las labores de inspección de los diferentes órganos autonómicos con competencia en materia medioambiental, y que de este modo se produzca una efectiva coordinación en la función inspectora entre todos los órganos implicados con objeto de lograr una mayor efectividad de los instrumentos de prevención que se regulan en la Ley de Protección Ambiental" se ha de advertir, que este concepto de "inspección ambiental única" en principio, queda circunscrito a la organización de los órganos autonómicos, coordinados por el órgano ambiental competente - Comisión Gallega de Medio Ambiente. Art. 4 - y ello, sin perjuicio de las especificas funciones inspectoras que correspondan a los órganos sectoriales competentes (Art. 4.8), ya que la administración local desarrollara su propia inspección de cara al correcto ejercicio de su competencia en el marco de la Ley 1/1995, de protección ambiental de Galicia, las leyes reguladoras del régimen local, del presente decreto y del resto de las normas de protección y gestión del medio ambiente (art. 6).

      En lo que se refiere a la regulación del procedimiento de inspección, alcance, contenido y efectos, el Decreto se articula en cinco títulos: El primero de ello establece la definición, funciones y principios de la función inspectora; El segundo, lo dedica a las formas de llevar a cabo las inspecciones, distinguiéndose entre Inspecciones previas a la autorización o licencias con un propósito de comprobación respecto a los estudios o proyectos presentados; Inspección realizadas una vez la instalación esta en funcionamiento con objeto de comprobar que existe una ajuste a la legalidad de forma continuada por parte de la empresa inspeccionada; en virtud de una denuncia o por último, de oficio, en supuestos en que tenga constancia de la existencia de hechos que pudieran ser constitutivos de delito o infracción administrativa. Un tercer titulo, en virtud del cual se establece que las normas especificas de este procedimiento serán de aplicación a todas aquellas actividades consideradas como clasificadas, atribuyendo a los Ayuntamiento la vigilancia sobre su aplicación y cumplimiento, los cuales, pueden solicitar apoyo a la CCAA. de no poder cumplir con dicha finalidad.[44] El titulo IV contempla las normas a las que habrán de ajustarse la iniciación del procedimiento sancionador y que comenzará con una petición razonada dirigida al órgano competente, con base en la previa y oportuna acta, especificando, en la medida de lo posible, las personas o personas presuntamente responsables, las conductas o hechos que pudieran ser constitutivo de infracción y su tipificación, así como el lugar, la fecha o periodo de tiempo continuado en que los hechos se produjeron. No obstante, la formulación de ésta petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador. El último título, el quinto, regula los principios a los que tanto la administración autonómica como la local han de quedar sujetos en sus relaciones interadministrativas con objeto de lograr una efectiva coordinación y eficacia administrativa en el ejercicio de la función inspectora.

      En mi opinión, con la normativa citada, la Comunidad Autónoma de Galicia se constituye como una de las autonomías que mayor inquietud legislativa ha mostrado sobre la materia [45] postulándose, además, como un claro e inequívoco ejemplo de autonomía de la Administración en el ejercicio de la actividad inspectora, prescindiéndose de la siempre complicada, colaboración privada.

      Por su parte, la Comunidad Autónoma de Cataluña establece un procedimiento de inspección que se encuentra en las antípodas de la regulación hecha por la administración gallega al atribuir a la colaboración externa un papel relevante en el ejercicio de la función inspectora y que va a tener su reflejo legislativo, básicamente, en el Decreto 230/1993, de 13 de julio, sobre ejercicio de las funciones de inspección y control en el ámbito de la protección del medio ambiente[46] y en la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la Intervención Integral de la Administración Ambiental[47].

      Respecto de la primera norma citada, hay que decir que parece mas preocupada en regular la forma y condiciones de participación de la colaboración externa en el ejercicio de esta función que en el desarrollo propiamente dicho de la misma. Así, aun reconociendo la naturaleza de función publica al servicio de inspección y residenciando su titularidad en el órgano autonómico competente - Departamen de Medi Ambient - delimita las actividades o campos de actuación que éste órgano puede "encargar" a las entidades publicas o privadas acreditadas (emisiones de actividades contaminantes de la atmósfera, toma de muestras, análisis, verificación y otras operaciones dirigidas a identificar y caracterizar residuos, emisiones y emanantes de aguas residuales de cualquier naturaleza, certificación relativa a la concesión de etiquetas ecológicas, validación de los procesos de auditorias ambientales, dictamen de los sistemas de autocontrol y en general cualquier otra actuación de inspección que tenga que realizar el órgano autonómico competente) atribuyendo un papel preferente en la gestión de esta actividad al régimen concesional puesto que no solo y, en todo caso, ha de ser sometida a concesión las inspecciones periódicas para el control de emisiones de actividades contaminante en la atmósfera, sino que también el resto de los campos de actuaciones, que podían se encargados a este tipo de entidades, pueden por orden del Departament de Medi Ambiente, someterse a ésta formula ( art.3.2) de ahí que podamos afirmar el carácter residual que este Decreto asigna a la participación las entidades colaboradora cuya gestión vendrá determinada respecto de todo los campos de actuaciones que no hayan sido objeto de concesión. (Art. 4)

      Con la Ley 3/1998, de 27 de febrero de la Intervención Integrada de la Administración Ambiental de Cataluña, se da un nuevo impulso al concepto de inspección medioambiental integrada[48], dedicando su titulo III a la regulación de un " Sistema de Control, Inspección y Sanción", ( art. 42-47) distinguiéndose entre un régimen de control que será llevado a cabo por las entidades colaboradora y un régimen de inspección, cuyos cometidos corresponderán a la Administración[49].

      Respecto del sistema de control que la citada norma establece, las condiciones de su ejercicio se recogen en la misma autorización y licencia ambiental, que comprende a su vez, un control previo a la puesta en marcha de la instalación o inicio de actividad con la exigencia de una doble verificación: 1º) Certificación del técnico director de la ejecución del proyecto sobre la adecuación de la actividad y de las instalaciones a la autorización o licencia. 2º) Certificación emitida por una entidad colaborada de la administración sobre el cumplimiento de los requisitos exigibles; Y un control de seguimiento periódico de dichas instalaciones, que oscilara entre dos y cuatro años según se trate de actividades comprendidas en el anexo I de la presente norma ( actividades sometidas al régimen de autorización ambiental) o del anexo II.1 ( actividades sometidas al régimen de licencia ambiental) salvo que se establezca otro periodo en las autorizaciones o licencias, destacándose la exención de someterse a este régimen de verificación aquellas actividades que estén acogidas al sistema de ecogestión y ecoauditoría. Por otro lado, las actividades prevista en el anexo II.2 ( actividades sometidas a licencia ambiental) deberán someterse a una verificación del cumplimiento de las determinaciones ambientales cada cinco años, salvo que también se establezca otro periodo en la reglamentación municipal o en la licencia. Estas verificaciones serán llevadas a cabo para las actividades incluidas en el anexo I y II.1 por entidades colaboradas de la administración, y para las incluidas en el anexo II.2, bien por entidades colaboradoras, bien por cualquier otro sistema que establezca la reglamentación municipal.[50]

      En cuanto al régimen de inspección que previene se nos antoja un titulo demasiado rimbombante para su escueto contenido. - deber de colaboración que siempre lleva implícito esta potestad publica, escueta referencial al valor probatorio de los resultados de las actuaciones inspectora y el acceso a la información sobre los mismos - Desde mi punto de vista, hubiera resultado más apropiado dedicar este capitulo a desarrollar, cuestiones como por ejemplo: Cuando se ejerce la actividad inspectora y sobre que actividades; Condición y facultades de los inspectores; Periodificación de las mismas; Acceso a instalaciones; colaboración y coordinación de las distintas administraciones en las facultades inspectoras; establecimiento de medidas correctoras y quien o quienes pueden adoptarlas, control y registro de los datos obtenidos en las inspecciones de seguimientos, contenido, alcance y desarrollo en caso de que dicha inspección se ponga en marcha a consecuencia de denuncia, y desde luego, forma y plazo de remisión de todos los resultado obtenidos por las entidades colaboradoras a la Administración competente.[51]

    3. La Actividad Inspectora ambiental como legislación básica.

      Ya hemos indicado, que en materia ambiental, corresponde al Estado la regulación de la legislación básica, precisándose al respecto, que si lo básico "consiste en el común denominador normativo para todos en un sector determinado", en esta materia, lo básico " cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que ha de respetarse en todo caso, pero que puede permitir que las Comunidades Autónomas con competencia en la materia establezcan niveles de protección más alto[52]. Es al Estado, por tanto, a quien concierne determinar que materia puede ser o no objeto de regulación básica sujeta en todo caso a la posterior fiscalización por parte del Tribunal Constitucional,[53]con la particularidad, de que en la materia tratada, la Constitución no agrega, como en otros supuestos ocurre explícitamente (art. 149,1.27), ni implícitamente admite (art. 149,1.17) que el desarrollo de esa legislación pueda ser asumido como competencia propia, por las Comunidades Autónomas que "consisten en establecer normas adicionales de protección" ( STC 149/1991) " Aunque esta redacción del texto constitucional lleva naturalmente a la conclusión de que el constituyente no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado, solo el establecimiento de preceptos básico necesitados de ulterior desarrollo, sino que, por el contrario, también la competencia para ese desarrollo de tal legislación básica" con el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, que aun siendo menor, que en otros ámbitos no puede llegar frente a lo afirmado en la STC 149/91 FJ 1º d " in fine " a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencia en materia de medio ambiente, vaciándola así de su contenido ( STC 156/1995 FJ. 4º)

      En resumen, si es al legislador Estatal a quien corresponde fijar el carácter básico de una determinada materia, que ésta constituye una ordenación de mínimos para un sector determinado, que la competencia atribuible al Estado, no acaba en el establecimiento de la regulación básica pero que en todo caso ha de permitir un margen de desarrollo por partes de las Comunidades Autónomas con el propósito de introducir niveles de protección mas altos, nos parece que, en principio, no existirá obstáculo alguno, para que Estado estableciera una norma básica sobre inspección medioambiental susceptible de ser desarrollada y mejorada por las Comunidades Autónomas, y un buen ejemplo de que esto es posible lo encontramos en la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que aunque en su Disposición Adicional Primera distingue entre preceptos a los que se le atribuye el carácter de legislación básica ( Art. 149.1. 17ª y 18ª) y otros que tienen el carácter de legislación exclusiva ( Art. 149.2.2ª y 7ª) el espíritu y justificación de la idea que tratamos de recoger viene perfectamente definida en el apartado V de su Exposición de Motivos:

      - La promulgación, en fin, de esta nueva Ley ordenadora se justifica por las razones ya apuntada derivadas de inadecuación y desactualización del actual cuerpo legal y de su dispersión y fragmentación normativa lo que demanda su sustitución por una regulación legislativa integradora, atemperada al signo de presente y del futuro previsible, que propicia una acción publica de control en orden social modernizadora, eficiente y adecuada a las nuevas exigencias de una sociedad plural y desarrollada. A lo anterior cabe añadir la necesidad de disponer de un instrumento inspector común, coherente con una legislación básica a aplicar también común, que enlaza la necesaria preservación de los principios de solidaridad, de igualdad y de unidad de mercado que consagra nuestra Constitución."

      En cualquier caso, esta idea, puede venir también reforzada por el hecho de que a los actos de inspección, aún considerándose como actos de ejecución, pueda atribuírseles el carácter básico, pues tal y como ha reconocido el Tribunal Constitucional, las bases pueden incluir, cuando resulte realmente imprescindible para el ejercicio de la competencia estatal básica de que se trate, la potestad de realizar actos de ejecución ( SSTC 135/1992, FJ 5º; 133/1997, FJ 4.B y 9 A.b)[54] o como también declara la STC 329/1993, de 12 de noviembre, el Estado puede retener ciertas facultades ejecutivas en ciertos supuestos especiales, en los que la preservación de la protección ambiental y, en última instancia, la salud las personas justifica que el Estado ejerza ciertas facultades del tipo indicado.[55]

      Por todo ello, considero, que se ha dejado pasar una buena oportunidad para que a través de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación, se hubiesen introducido, con carácter básico, los criterios mínimos de inspección medioambiental previsto en la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de abril del 2001, que aunque, ciertamente, es un instrumento no normativo, no ha impedido que algunas Comunidades Autónomas lo vayan incorporando a sus normativa ambiental.[56]

  4. GÉNESIS Y EVOLUCION NORMATIVA DE LA INSPECCION AMBIENTAL EN EL AMBITO ESTATAL

    1. Antecedentes

      Los antecedentes de lo que hoy conocemos como "inspección ambiental" podemos situarlos a principios del siglo XIX, donde la dispersa normativa sectorial reguladora de esta actividad residenciaban la ordenación de su ejercicio en el ámbito de la competencia municipal[57]. El Propio Reglamento de Establecimientos Clasificados (REC) aprobado por Orden de 17 de Noviembre de 1.925, establecía un régimen de inspección y vigilancia constante de los establecimientos clasificados como insalubres, incómodos o peligrosos a cargos de los Ayuntamientos en cuyo término radiquen ( Art.7). No obstante, tal y como mantiene J. DOMPER FERRANDO[58] esta normativa estaba más preocupada por la protección de la salud publica que por cuestiones meramente ambientales " la preocupación por la conservación de la naturaleza, era por tanto de segundo orden, se regulaba en la medida que pudiera afectar a la salud y seguridad de las personas"[59].

      Siguiendo la línea marcada por su antecesor (REC) se dicta el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por Decreto 2414/1961 de 30 Noviembre, posteriormente complementado mediante la Orden Ministerial de 15 de marzo de 1.963, en adelante IRAC, atribuyéndose a los Alcalde la competencia sobre "la vigilancia para el mejor cumplimiento de estas disposiciones y el ejercicio de la facultad sancionadora con arreglo a las prescripciones de este Reglamento y sin perjuicio de las que correspondan a los Gobernadores Civiles (Art. 6 del Reglamento) desarrollándose, a su vez, un régimen de comprobación e inspección de los establecimientos y actividades consideradas como clasificadas en la citada normativa,[60] disponiéndose, en éste sentido, que no podrá iniciarse el ejercicio de ninguna actividad sin que antes se gire la oportuna visita de comprobación por el funcionario técnico competente y atribuyendo tanto a los Gobernadores Civiles (actualmente el Órgano autonómico competente) y a las autoridades municipales, las facultades de inspeccionar y comprobar que la actividad iniciada se ajusta a las condiciones exigidas en la licencia (art. 35 del Reglamento) Esto da pie a que algunos autores consideren que la competencia sobre vigilancia y control sobre las actividades reguladas como clasificadas salgan de la exclusividad de los municipios para ser compartidas con las Comunidades Autónomas[61].

      Del mismo modo, en el citado Reglamento y dentro del ámbito de aplicación de la actividad tratada, se regula la figura jurídica de la " Alta Vigilancia" que le es atribuida a los Gobernadores Civiles, siendo los encargados de vigilar la correcta aplicación de las disposiciones en él contenidas por partes de las autoridades municipales y con competencia para imponer sanciones y exigir responsabilidades a las autoridades municipales que fueren negligente en el cumplimiento de la norma ( Art. 9 del Reglamento y 14 de la IRAC)[62]. Actualmente, con distinto nombre pero con las mismas funciones y seguramente inspirada en la figura prevista en el mentado Reglamento, se articula en la Ley 11/2003, de 8 de abril de Prevención Ambiental de Castilla-León, lo que se conoce como "Alta Inspección" disponiéndose en su articulo 61.2 lo siguiente:

      " Sin perjuicio de las facultades que la normativa vigente atribuya a otros órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma, la Consejería competente en materia de medio ambiente ejercerá la alta inspección

      En los supuestos de inactividad de los Ayuntamientos competentes una vez requeridos para que actúen y transcurrido el plazo de un mes, la Consejería competente en materia de medio ambiente ejercerá las competencias que les correspondan en los supuestos de inactividad de las entidades locales"

      Francamente, tengo mis serias dudas, de que planteada, en estos términos la "alta inspección" no deje de ser más que una carga para la Comunidad Autónoma en orden a ejercer unas competencias que en principio vienen atribuidas a las entidades locales ( Art. 61) pero que por inactividad o dejadez de sus funciones tenga que ser, por exigencia legal la propia Consejería quien, en definitiva, se haga cargo de las mismas, guardando la citada normativa completo silencio respecto a las consecuencias jurídicas exigibles en caso de que se materialice ésta inactividad.[63]

      De todas formas, en nuestra opinión, es a partir de la promulgación del D. 833/1.975 de 6 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 38/1972 de 22 de Diciembre de Protección del Ambiente Atmosférico, cuando se puede empezar hablar del establecimiento de un verdadero régimen jurídico de inspección y vigilancia medioambiental, obviamente de carácter sectorial, complementado por las disposiciones contenidas en la Orden de 18 de Octubre de 1.976, sobre Prevención y Corrección de la Contaminación Industrial de la atmósfera en cuya Exposición de Motivos establece lo siguiente:

      "La presente Orden ministerial tiene por objeto establecer las normas necesarias sobre varios aspectos fundamentales relacionados con el citado Decreto y que caen dentro de la competencia del Ministerio de Industria. Entre ellos, cabe destacar las normas de procedimiento de autorización de instalación y vigilancia de funcionamiento de las instalaciones industriales dependientes del Ministerio de Industrial, que se ha procurado armonizar con las normas del Decreto 1775/1967, de 22 de julio, sobre régimen de instalación, ampliación y traslado de industria"

      En efecto, en el citado Decreto aparece por primera vez, una definición de inspección ambiental como "todo acto de comprobar las emisiones de contaminantes a la atmósfera y su incidencia sobre el medio ambiente, la eficacia, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones correctoras implantadas por la empresa para mejorar la calidad de las emisiones, y el correcto diseño, montaje y uso de las instalaciones de fabricación que pudieran tener incidencia sobre el medio ambiente. También se incluye dentro del concepto de inspección todo acto de comprobar cuantos extremos técnicos o administrativos condicionen la autorización de funcionamiento de una instalación a los efectos de emisión de contaminantes a la atmósfera" (art. 67)

      De forma pionera, se establece una periodificación en la forma de llevar a cabo las inspecciones: "Todas las instalaciones calificadas como potencialmente contaminadoras (anexo II) serán inspeccionadas por el Ministerio competente por razón de la actividad, por lo menos una vez al año, y siempre que se haya presentado denuncia fundamentada o se presuma que la contaminación puede ser excesiva, incómoda o perjudicial" ( Art.69)[64].

      El en Decreto, aparece regulado el deber de las empresas destinatarias de la inspección, de proporcionar la información requerida por los órganos o autoridades competentes para estos fines (Art. 72 y 73); Se atribuye de forma exclusiva el carácter funcionarial a las personas encargadas de llevar a cabo esta función, que además son calificadas cuando actúan en ejercicio de sus funciones como "Agentes de la Autoridad a efecto de lo dispuesto en la legislación penal"[65]. En opinión de S. FERNÁNDEZ RAMOS[66] ello viene a significar que estos funcionarios cuándo actúan en ejercicio de sus funciones, son beneficiarios de protección jurídica que les brinda, en cuanto tales, el Código Penal y en consecuencia pueden ser considerados como sujetos pasivos de los específicos delitos regulados en el capitulo II del Título XXII "De los atentados contra la autoridad y sus agentes y los funcionarios públicos y de la resistencia y desobediencia"[67].

      Por lo demás, y como aspecto también destacable, se regula un procedimiento de toma de muestras, advirtiéndose de que las mismas habrán realizarse, inexcusablemente, siempre en presencia de un representante de la empresa (art. 25 de la Orden) exigencia que sin duda se establece para salvaguardar los principios de igualdad de armas y de contradicción a que ésta tiene derecho, evitándose con ello situaciones de indefensión que pudieran acabar con una resolución administrativa o judicial declarando la nulidad de actuaciones[68]

      En definitiva, constituyen las citadas normas de protección atmosférica unas autenticas perlas jurídicas en lo que se refiere a la regulación del ejercicio de la actividad inspectora medioambiental que por el grado de desarrollo alcanzado difícilmente se han visto superadas por la normativa que se ha venido dictándose a lo largo de todos estos años, como por otro lado vamos a tener ocasión de comprobar.

    2. Desarrollo de la normativa inspectora en el ámbito Estatal

      Como quiera que en epígrafes anteriores de este trabajo, hemos tenido oportunidad de ver como el verdadero auge y desarrollo legislativo en esta materia se produce en el ordenamiento de las Comunidades Autónomas, especialmente, en la década de los noventas, al atribuirse a esta actividad el carácter de "potestad ejecutiva" y por tanto de competencia propia de las mismas, y para no resultar reiterativo, encuentro más apropiado dedicar este apartado al tratamiento que la legislación estatal le ha dispensado a esta materia a partir de la Constitución.

      Así las cosas, hay que decir, que el Estado se ha ocupado de la regulación de esta actividad mediante el establecimiento de unas normas de carácter básico que a la postre han servido de referencias mínimas que inexcusablemente han de respetarse por las CCAA para desarrolla luego su propia normativa. Tras la promulgación de la Constitución, el desarrollo legislativo que el Estado le ha dedicado a la inspección medioambiental se ha producido en el ámbito sectorial y de una forma, ciertamente, sucinta, teniendo que realizar, en algunos casos, un considerable esfuerzo de optimismo para elevarlo a la categoría, si quiera, de mínimos. Así, entre las disposiciones con clara relevancia ambiental que apenas dedican algún articulo a la materia tratada[69] se encuentran las relativas a la Evaluación de Impacto Ambiental que proporcionan un tratamiento claramente ambiguo y si se me permite el eufemismo "diciendo, no dicen nada" [70]. Nos explicamos:

      El articulo 2 del Real Decreto Legislativo en relación con el articulo 7 del Reglamento establecen como uno de los contenidos que debe incluir el estudio de impacto ambiental el "programa de vigilancia ambiental". Asimismo, el articulo 11 "in fine" del Reglamento dispone que " el programa de vigilancia ambiental establecerá un sistema que garantice el cumplimiento de las indicaciones y medidas protectoras y correctoras contenidas en el estudio de impacto ambiental. Pues bien, ni en esos artículos ni en ningún otro se define el programa de vigilancia ambiental, ni tampoco cual es el contenido "mínimo" que debiera tener ese sistema que ha de establecer, precisamente, el programa de vigilancia; La competencia, por tanto de las CCAA, para regular este tipo de cuestiones resultaría plena e incondicional al no tener que ajustarse a ninguna regulación de mínimos.

      De todas maneras, no trataríamos esta cuestión con rigor, si no reconociésemos que, no obstante, existen otros sectores, donde esta regulación estatal de mínimos se ha tratado con algo más de profundidad. Nos referimos en concreto a la Ley 10/1998, de 21 de abril de Residuos, la cual dedica el Titulo VI, Capitulo I, art. 29 y ss a la "Inspección y Vigilancia" destacándose como notas más llamativas las siguientes:

      - La obligación de prestar toda colaboración a las autoridades competentes, a fin de realizar los exámenes, controles, toma de muestra y recogidas de información y cualquier operación para el cumplimiento de su misión.

      - Reconocimiento del carácter de agente de la autoridad a los que realizan labores de inspección.

      - Establecimiento de acuerdos voluntario y convenios de colaboración que deberán contener los mecanismos de funcionamiento del sistema de gestión, pudiendo prever el establecimiento de la figura del "colaborador de la inspección" que no tendrá carácter de agente de la autoridad.[71]

      Pero sin duda, el paradigma de lo que a nuestro entender, debe ser la legislación básica y por tanto la legislación sobre mínimo, lo encontramos en el R.D. 1254/99, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervienen sustancia peligrosas, y que se dicta en desarrollo de la Ley Básica 2/1985, de 21 de enero de Protección Civil[72]

      Esta ley establece - art 19 - que son los órganos competente de las Comunidades Autónomas quien deben establece un "sistema de inspección" pero al mismo tiempo proporciona el "contenido mínimo "del mismo:

    3. Debe de existir un programa de inspección para todos los establecimientos.

    4. Obligatoriedad de emitir un informe después de cada inspección.

    5. forma y plazo de llevar a cabo el seguimiento de la inspección

    6. Posibilidad de la Administración de requerir la colaboración de organismos de control acreditados.

    7. Publicidad de las inspecciones.

    8. Compromiso de coordinación y colaboración en esta materia con otras áreas de actuación administrativas.

      Por último, con una estructura similar pero con un contenido bastante mas escueto, nos encontramos con la Ley 16/2002 de 1 de Julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación, en la que su articulo 30 regula el régimen de control e inspección, reconociéndose en la misma, tal y como señala R. TEROL GÓMEZ[73] "la hegemonía autonómica sobre las funciones de inspección y control ambiental, pues se trata de una clara potestad de ejecución". El citado articulo dispone lo siguiente:

      "1.- Las Comunidades Autónomas serán las competentes para adoptar las medidas de control e inspección necesaria para garantizar el cumplimiento de esta ley, sin perjuicio de la competencia estatal en esta materia respecto de los vertidos a cuencas intercomunitarias.

    9. - Los resultados de las actuaciones de control e inspección deberán ponerse a disposición del publico sin más limitaciones que las establecidas en la legislación sobre el derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente."

  5. DELIMITACIÓN DEL AMBITO DE APLICACIÓN

    Esta cuestión, la considero de especial relevancia, puesto que determinar previamente las actividades e instalaciones industriales sobre las que se ha de proyectar la función inspectora ambiental, en definitiva, concretar el ámbito de aplicación de la misma, supone, sencillamente, que esta pueda resulta eficaz en su ejercicio, con el efecto añadido de que de esta manera se evitarían situaciones claramente injustas y discriminatorias en los sujetos pasivos que verían como unas instalaciones son inspeccionadas y otras, dedicadas a la misma actividad, no, con la consiguiente perdida de confianza en el sistema que esto produciría para el sujeto inspeccionado.

    La Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de abril del 2.001, sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros, dispone en este sentido lo siguiente

    "La presente recomendación se refiere a las inspecciones medioambientales de todas las instalaciones industriales, las empresas y centros cuyas emisiones a la atmósfera, cuyo vertido a las aguas o cuyas actividades de vertido o recuperación de residuos, estén sujetas en virtud del Derecho Comunitario a la concesión de un permiso o una autorización"[74]

    El apartado b.-) de esta Recomendación establece que

    " A efectos de la presente recomendación, todas las instalaciones, las empresas y los centros a que se refiere la letra a.-) son instalaciones controladas"

    Por tanto, para la legislación comunitaria, el ámbito sobre el que debe actuar la inspección ambiental, será sobre aquellas instalaciones que por realizar actividades que produzcan emisiones a la atmósfera, vertido a las aguas o se dediquen a los vertidos y recuperación de residuos, requieran de un permiso o autorización de funcionamiento,[75] o como señala S. FERNÁNDEZ RAMOS[76] " la recomendación únicamente prevé normas mínimas sobre inspección ambiental de instalaciones controladas, es decir de control de las emisiones procedentes desde las fuentes de contaminación concretas, no difusa"

    A partir de esta definición, en el ámbito jurídico estatal, la regulación especifica y especial respecto de todas aquellas actividades con incidencia ambiental cuya puesta en funcionamiento quedan condicionadas a la concesión de un permiso o licencia la encontramos en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación y en donde se incluyen actividades e instalaciones a partir de unos determinados valores umbrales referido a la capacidad de producción o rendimiento de las mismas. Las actividades a la que en concreto nos referimos vienen señaladas en el anejo I de la citada norma y quedan divididas en 11 grupos:

    - Instalaciones de combustión.

    - Producción y transformación de metales.

    - Industrias minerales.

    - Industrias químicas.

    - Gestión de residuos.

    - Industrias de Papel y Cartón

    - Industrias de Textil

    - Industrias de Cuero.

    - Industrias alimentarias y explotación ganadera.

    - Consumo de Disolvente orgánico industrial del carbono.

    En el ámbito autonómico, la intervención de la administración a través de su actividad inspectora, se produce sobre las actividades e instalaciones definidas como "controladas" en su propia legislación, que en la mayoría de los casos coinciden básicamente con las actividades e instalaciones determinadas en la legislación básica sobre prevención y control integrado de la contaminación antes referida.[77]

    De manera que lo que suele ser habitual en la legislación sobre inspección ambiental es que sean sus propias leyes las que determinen que concretas actividades o instalaciones han de ser sometidas a control y vigilancia por parte de los órganos o entidades competentes. A. BETANCOR RODRÍGUEZ mantiene que (sic) " la postura más razonable desde un punto de vista jurídico, es que sea la Ley quien debe habilitar y determinar que actividades han de ser objeto de inspección, lo que sin duda, presenta ventajas en orden al reforzamiento de los principios de seguridad jurídica e igualdad ante la ley" aunque, también, tal y como señala el citado autor, existen otras normas, que no precisan que instalaciones o actividades quedan sujetas a la actividad inspectora utilizando criterios mas genéricos [78]. No obstante, aún no faltándole razón al mantener esta afirmación, es lo cierto que algunas CCAA que en principio sostienen un criterio más abierto, terminan, por una cuestión de mera eficacia, concretando dichas actividades e instalaciones en los oportunos planes de inspección , al fin y al cabo, con ello se viene a dar cumplimiento Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de abril del 2001 cuando establece que " Los Estados miembros deberán velar por que las inspecciones medioambientales estén planificada de antemano para lo cual deberán contarse, en todo momento, con uno o varios programas de inspecciones medioambientales que cubran todo el territorio miembros y todas las instalaciones controladas que se encuentre en el mismo. Los programas deberán ponerse a disposición del publico de acuerdo con la Directiva 90/313/CE"[79]. En definitiva, tal y como mantiene S. FERNÁNDEZ RAMOS[80], con la planificación se consigue un importante instrumento en manos de la administración, no solo para suplir la insuficiencia de medios que de ordinario le son predicables, sino también para salvaguardar el principio de igualdad, al evitarse con ello que las actuaciones inspectoras respondan a móviles arbitrarios y por consiguiente caprichosos.

  6. LA INSPECCIÓN AMBIENTAL PRIVADA

    1. Consideraciones Previas.

      La actividad inspectora ambiental, como función inequívocamente publica, no ha resultado ajena a la tendencia privatizadora que especialmente en los últimos años se ha instalado sobre todo el sector público a consecuencia de la aceptación social de unos postulados ideológicos propiamente conservadores, abriéndose paso, a su vez, a un debate sobre la necesidad de descargar a la Administración de estos menesteres para trasladarlos a manos privadas por entender que estas pueden ser más eficaces en el ejercicio de esta actividad. Una vez más, nos encontramos ante la premisa, por otro lado nunca del todo probada, de que lo relacionado con la gestión del sector público nunca resulta eficaz, mientras que por el contrario, el gobierno de lo privado, siempre resulta eficiente.

      Dos son, básicamente, los motivos que se aluden por aquellos que defienden la necesidad de que la función inspectora ambiental se traslade desde el sector público al privado:

      1. ) Incapacidad de la Administración para hacer frente a los nuevos riesgos que el complejo proceso tecnológico crea casi diariamente, debido a la falta de medios y capacitación de las personas que han de llevar a cabo este cometido.

      2. ) El mayor coste publico que supondría para la Administración tener que crear toda una infraestructura que le permita controlar de manera eficaz, precisamente, los riegos que se producen con la puesta en marcha y funcionamiento de instalaciones y actividades con incidencia ambiental.

      Respecto a la primera de las cuestiones apuntadas, a mi juicio, no se ha explicado todavía con suficiente nitidez, el porque la alternativa privatizadora ha de contener un plus de eficacia en el ejercicio de la función inspectora frente a otras opciones no menos válidas y perfectamente posible como sería la de adaptar, reestructurar y coordinar, a nuestras Administraciones, en orden a conseguir, sencillamente, un mejor funcionamiento de las mismas. A nadie escapa, que la opción privada podría contar con una mayor facilidad en orden a establecer oscuras relaciones con los establecimientos o actividades que tienen que inspeccionar - inspecciones más permisivas -, al fin y al cabo, una de las principales fuentes de financiación de estas empresas privadas sería a través de los precios que estas tienen que pagarles precisamente por inspeccionarlas[81]. En este sentido, compartimos plenamente la opinión de R. RIVERO ORTEGA[82], según la cual, la nota de imparcialidad esta más apegada al sector público y "solo este garantiza la separación indispensable entre el controlador y el controlado".

      En cuanto al segundo motivo aludido, entiendo que seria erróneo considerar la implantación de un único sistema público de inspección al amparo del prisma economicista plasmado en la relación costo-beneficio,[83] puesto que hasta donde se alcanza, cuando la Administración lleva a cabo la actividad inspectora lo debe hacer con un único propósito que no es otro que la defensa del "interés general" y no para la obtención de un beneficio económico.[84]

    2. La inspección privada medioambiental en nuestro ordenamiento jurídico.

      En nuestro País, el fenómeno de la colaboración privada, en el ámbito ambiental, encuentra sus antecedentes más inmediatos, en la normativa sectorial reguladora de la contaminación atmosférica, en concreto, en el D. 833/1975, de 6 de febrero por el que se desarrolla la Ley 38/1972, de 22 de Diciembre de Protección del Ambiente Atmosférico, aunque, ciertamente, en esta época, todavía no puede hablarse en rigor de colaboración privada, en la medida en que solo los entes de carácter públicos podían acceder a la categoría de entidades colaboradoras del Ministerio de Industria. - Art 80 del Decreto -

      En efecto, la normativa referida establece las facultades de control de esta colaboración externa en su sentido más amplio, esto es, no solo como una alternativa a las inspecciones periódicas llevadas a cabo por la propia Administración a través del Ministerio competente como específicamente lo recoge el articulo 69.1. del Decreto: " Todas las instalaciones calificadas como potencialmente contaminadoras serán inspeccionadas por el Ministerio competente por razón de la actividad por lo menos una vez al año y siempre que se haya presentado denuncia fundamentada o se presuma que la contaminación puede ser excesiva, incómoda o perjudicial, quien podrá ser asistido en esta función por las entidades colaboradas de la administración a que hace referencia el capitulo IV" sino también, a través, de la modalidad del autocontrol, donde son las propias instalaciones, consideradas como clasificadas, quienes se hacen responsables de llevar a cabo las mediciones periódicas según la actividad de que se trate (Art. 72 y 73 del Decreto), pudiéndose, también, encomendar este cometido a las entidades colaboradoras (art 75) cuyo régimen jurídico vendrá determinado por el Ministerio competente por razón de la actividad, y a quien legalmente se le asigna la labor de autorizar a estas entidades en atención a su solvencia técnica y humana, manteniendo en todo momento el control sobre las mismas, hasta el extremo de poder retirar su acreditación en el momento en que se verifique un incumplimiento de sus obligaciones ( art. 80-82)

      Pero a partir de entonces, es como si este sistema de inspección hubiese experimentado un estancamiento en su evolución, puesto que si bien es cierto que algunas CCAA la reconocen en sus normas ambientales, sobre todo a partir de lo que postula en la Recomendación del Parlamento Europeo de 4 de abril del 2001[85], después no han dedicado esfuerzo legislativo alguno a su desarrollo, por lo que su regulación no deja de ser, poco más que un declaración programática, excepción hecha de Cataluña y Andalucía, especialmente la primera, la cual tal y como apunta I. REVUELTA PEREZ[86], constituye el paradigma en lo que se refiere a la regulación de la colaboración externa en materia de inspección ambiental.

      Su origen, tal y como ya ante se ha reseñado, lo situamos con el Decreto 230/1993, de 13 de julio, sobre el ejercicio de las funciones de inspección en el ámbito de la protección del Medio Ambiente, quien no obstante de residenciar la función pública inspectora en la Administración permite que esta actividad pueda ser realizada por las entidades publicas o privadas debidamente acreditada (art 19) canalizando esa atribución, y casi, en exclusiva, a través de la formula de la concesión, cuyos elementos configuradores destacables, expuestos, si se quiere, de forma simple seria los siguientes:

      - La administración en lugar de llevar a cabo directamente esta actividad la delega en una entidad privada, pero manteniendo, en todo momento, las facultades de gestión y dirección sobre la misma, es decir, es la Administración la que decide como, cuando y donde se ha de ejercitar la actividad inspectora.

      - La facultad de acudir a esta colaboración por parte de la Administración es discrecional pudiendo recuperar la gestión en el instante en que verifique un incumplimiento por parte de las obligaciones y condiciones a que estas entidades quedan sujetas.

      - Las entidades concesionarias ejercen esta actividad, en régimen de exclusividad, para un ámbito territorial determinado, permitiendo a la Administración imponer un número limitado de concesionarios para realizar este tipo de tareas.[87]

      Posteriormente, este sistema de inspección tiene su impulso mediante la Ley 3/1998, de 27 de febrero de la Intervención Integral de la Administración Ambiental de Cataluña que aunque remitiéndonos al respecto a lo dicho en epígrafes anteriores para no resultar repetitivos, no queremos pasar por alto el hecho de que la Administración, en cualquier caso, nunca pierde de vista la función de inspección que de ordinario siempre le ha correspondido, disponiéndose así se en el articulo 46:

      - "Los titulares de las actividades deben prestar la asistencia necesaria al personal de la Administración de la Generalitat o de los entes locales debidamente habilitado que lleven a cabo la actuación inspectora que se reconocen a dichas administraciones con carácter general."[88]

      Por último, la regulación de las entidades privadas, continua su proceso legislativo con el Decreto 170/1999, de 29 de junio por el que se Aprueba el Reglamento Provisional de las Entidades Ambientales de Control, modificado mediante Decreto 267/2003, de 21 de octubre, definiéndose a estas entidades, como entidades colaboradora del Departament de Medi Ambient, constituida por una empresa o una agrupación de ellas, con carácter publico o privado que tienen la acreditación para ejercer las funciones de control que determina la Ley 3/1998, definiendo a su vez, esta función de control como "una externalización de la función pública de comprobación de las actividades reservadas a la Administración a través de entidades colaboradoras de la Administración, fijadas legalmente y debidamente acreditadas" - Art. 3 - y atribuyendo la gestión del sistema de acreditación al Departamento del Medio Ambiente a través de la "Unidad de Acreditación" a la que se le asigna la potestad de inspección de las entidades ambientales de control para verificar su permanente adecuación a las condiciones de acreditación ( arts. 8 y 9) ejerciendo la supervisión técnica de las mismas mediante el nombramiento de interventores de las entidades ambientales que deberá recaer siempre en personal al Servicio de la Administración.

      En definitiva, aun reconociéndose el empuje legislativo que toda esta normativa ha supuesto en la regulación de las entidades privadas y el traslado efectivo de la función inspectora a las mismas para el control de determinadas actividades, no se puede obviar, no obstante, el importante control administrativo que sobre las mismas aún se mantiene.[89]

    3. -Valor probatorio de las actuaciones de la inspección privada.

      Al igual que ocurre en otros sectores de inspección más tradicionales en nuestro Derecho - Laboral o Tributario - en el ámbito ambiental los resultados de la labor inspectora se recogen en un documento denominado "actas de inspección"[90] a las que se les atribuye " ex lege" presunción de veracidad[91] bien entendido que tal y como declara nuestro Tribunal Constitucional " dicha veracidad no es absoluta e indiscutible sino que puede ceder frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, pues nada impide que frente a las actas se puedan utilizar los medios de defensa oportunos, lo cual no supone invertir la carga de la prueba, sino actuar contra el acto de prueba aportado por la parte contraria (STC 76/1990 FJ 8º). Este es el espíritu que se recoge en el articulo 137.3. de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y de Procedimiento Administrativo Común, que sin atribuir a las actas de inspección presunción alguna de veracidad si que alude a ese "valor probatorio" disponiendo que " los hechos constatado por funcionarios a los que se le reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento publico observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados" valor probatorio, que tal y como declara la STC 76/1980 y STS Sala 3ª 17.06.1987 FJ. 3º solo puede referirse a los hechos constatados directamente por el funcionario quedando fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones que los inspectores consignen en el acta.

      Por tanto, de acuerdo con lo expuesto, la cuestión a plantearse seria ¿Qué valor probatorio habría que otorgarles a las actas levantadas por las entidades privadas? Para dar respuesta a esta cuestión habría que partir, precisamente, de lo establecido en el citado precepto el cual solo atribuye valor probatorio a las actas levantadas por funcionarios, circunstancia esta que es la que le otorga el carácter de documentos publico[92]. Dicho de otro modo, en la medida en que el personal adscrito a la empresa de inspección privada no es funcionario y por consiguiente los documentos por el suscrito no podrían tener la condición de documento publico, no puede atribuírsele valor probatorio alguno. Esto, en la practica, significaría que mientras las actas levantadas por funcionario son susceptibles de valorarse como prueba tanto en vía administrativa como judicial, pudiendo servir para destruir la presunción de inocencia[93] sin necesidad de que el inspector se ratifique en su contenido, las levantadas por la inspección privada equivaldrían a una simple denuncia[94]cuyo único propósito seria poner en conocimiento bien de la Administración bien de los Tribunales hechos que pudieran ser constitutivos de infracción administrativa o penal y en consecuencia para ser valorada como prueba seria inexcusable la ratificación por el autor o autores de la misma tanto en sede administrativa como judicial.

  7. FORMACIÓN Y CUALIFICACION DE LOS INSPECTORES MEDIOAMBIENTALES.

    1. - Referencia al Proyecto de la Comisión Europea sobre la formación y cualificación de los inspectores denominado "Mejores Prácticas en la Formación y Cualificación de Inspectores Ambientales"

      A estas alturas ya no debe caber duda alguna de que si se quiere contar con una Administración eficaz, en orden al desempeño de la actividad inspectora en cualquier ámbito y obviamente también en el ambiental, es imprescindible contar con un personal bien formado y suficientemente cualificado que lleve a cabo esta tarea de forma objetiva, independiente e imparcial, no en vano R. RIVERO ORTEGA[95] sostiene que el principio de eficacia de la Administración consiste en la " utilización de medios idóneos para obtener los fines perseguidos por el ordenamiento, es decir, herramientas adecuadas y suficientes para servir eficazmente a los intereses generales"

      Hace más de una década R. MARTÍN MATEO[96] mantenía que nuestras administraciones presentaban un notable déficit en cuanto al personal adecuado y en número suficiente para llevar a cabo las nuevas responsabilidades que iban surgiendo. Consideraba, el citado autor, que no existían suficientes cuadros técnicos con una preparación idónea para llevar a efectos, estudios, planes y programas encaminados a corregir o eliminar la contaminación, ni las Administraciones responsable estimulaban especialmente la formación de este tipo de personal, de manera que la responsabilidad de control y vigilancia se hacia recaer sobre los escasos y pocos preparados funcionarios, lo que no permitía realizar la función inspectora con la eficacia adecuada.

      Con el paso del tiempo la situación expuesta apenas ha variado, dado que con la aparición de los cada vez más complejos avances tecnológicos, propios de las sociedades industriales, no se ha experimentado una paralela evolución por parte de la Administración, en la obtención de más y mejores medios técnicos y humanos, precisamente, para combatir a través de la acción de control y vigilancia los riesgos que esa tecnología origina o puede originar en el medio ambiente, por lo que ciertamente nos encontramos con una administración ambiental que tiene serias dificultades para ejercer sus natural función inspectora. J.ESTEVE PARDO[97], considera que es esta incapacidad de la Administración para abarcar el control medioambiental de nuestra industria la que justifica que la función inspectora se haya trasladado a manos privadas, constituyéndose, incluso, como (sic) " una excusa para la liberación de responsabilidades por parte de la Administración que acaba haciendo dejación de sus funciones" presuponiéndole que aquella cuenta con medios técnicos mas adecuado y personal mejor formado capaces de hacer frente a los cada vez mayores y nuevos riesgos que la técnica produce"

      En cualquier caso, es un hecho que la cualificación y formación del inspector ambiental esta empezando a ser motivo de interés tanto en las instancias comunitarias como nacionales y la razón no puede ser otra que la concienciación de que solo con un número adecuado y con formación suficientes de inspectores, capaces de conocer debidamente sus cometidos, se puede conseguir un alto nivel de protección medioambiental[98].

      Ejemplo inequívoco de esta preocupación lo encontramos en la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de abril del 2.001, donde en la recomendación IX viene a establecerse lo siguiente:

      - "2.- Se invita a la Comisión a elaborar con la mayor rapidez posible, en cooperación con el IMPEL y otros interesados, criterios mínimos relativo a la cualificación de los inspectores facultados para llevar a cabo inspecciones medioambientales en nombre de las entidades encargadas de las mismas o bajo la autoridad o supervisión de estas.

      - 3.- Los Estados miembros en colaboración con la Red IMPEL, la Comisión y otros interesados, deberán elaborar con la mayor rapidez posible programas de formación con el fin de atender a la demanda de inspectores medioambientales cualificados"

      La Comisión Europea, ha puesto en marcha esta encomienda y al efecto ya ha elaborado un proyecto sobre formación y cualificación de inspectores denominado " Mejores Prácticas en la formación y Cualificación de Inspectores ambientales[99]" en los que ha participado en representación del Estado español, la Comunidad Autónoma de Galicia dado el grado de compromiso que tiene con esta materia.[100]

      Siguiendo, en este sentido, las pautas que, de modo genérico, nos proporciona el resumen ejecutivo del aludido proyecto, se ofrece, en primer lugar, una visión sobre los distintos sistemas existentes en los Estados miembros en la formación y cualificación de los inspectores ambientales, lo cual, ya venia recogido en el apartado quinto del preámbulo de la propia Recomendación Comunitaria ya referenciada:

      - "En los Estados miembros ya existen diferentes sistemas y practicas de inspección y no debe sustituirse por un sistema de inspección a nivel comunitario, tal y como se recoge en la Resolución del Consejo de 7 de octubre de 1.997, y los Estados miembros deben conservar la responsabilidad de las tareas de inspección medioambiental".

      Posteriormente, se determinan las necesidades de formación y cualificación del personal que efectúa las inspecciones medioambientales, estableciéndose los requisitos de admisión. Así mientras en algunos Estados se requiere estar en posesión de un título académico - Dinamarca, Finlandia o Alemania - en otros, es suficiente con la obtención de un diploma técnico. Esta situación la podemos ver claramente en Italia donde cada región tiene su propio sistema de formación de inspectores, de manera que alguna de ellas requieren título académicos y otras no.

      En Portugal, que existe una Ley Orgánica de Inspectores de diciembre de 1.999, los inspectores, pueden ser técnicos o jurídicos, a estos últimos (inspectores mayores) se le exige título universitario, existiendo dentro de este "inspectorado" cuatro categorías, siendo los de nivel inferior los inspectores menores, sin títulos universitarios, encargados de determinadas quejas y muestreos y las otras tres categorías, corresponderían a los denominados inspectores mayores.

      Es importante el cuidado en la formación inicial del inspector antes de que este empiece a trabajar de forma autónoma, la que normalmente viene proporcionada a través de cursos, seminarios, conferencias etc, relacionados con el medio ambiente. En Alemania, por ejemplo, la formación inicial es distinta según el Estado federal de que se trate, soliendo oscilar entre 15 y 24 meses, tratándose cuestiones de tramitación de permisos, muestreos, laboratorios, técnicas de inspección etc. En Luxemburgo, todos los principiantes tienen que pasar dos años de formación en la administración antes de convertirse en inspector oficial; En Dinamarca, no existe un sistema formal de formación de los inspectores, los cuales, eso sí, están obligados a realizar unos determinados días una serie de cursos obligatorios impartidos por Órganos oficiales (Sindicatos, Universidades etc). En definitiva, tal y como señala el referido proyecto, es imprescindible que el futuro inspector antes de empezar a trabajar de manera autónoma, se vaya formando durante un periodo de tiempo, haciendo informes, entrevistas, visitas a instalaciones acompañado de un inspector experimentado, fijando objetivos y programas de actuación con su superior, dado que al fin y al cabo será este último quien someta a evaluación al inspector principiante para determinar si efectivamente puede realizar su cometido de forma independiente. En Portugal, el inspector principiante, después de tres meses formándose y haciendo visita ha de elaborar un informe que ha de ser aprobado por el Inspector General.

      Lógicamente, las necesidades de formación no deben terminar cuando el inspector finaliza esta primera fase de instrucción, sino que constantemente debe estar sometido a un programa de desarrollo profesional, al objeto de estar al corriente en las nuevas tecnologías, nueva legislación, nuevos estándares etc, que vayan saliendo a la luz; En definitiva, el inspector debe estar constantemente puesto al día a través de lo que el Proyecto denomina "Desarrollo Profesional Continuo"

      Por otro lado, es igualmente imprescindible para el desarrollo eficaz de las tareas inspectoras, que a los inspectores se le proporcione formación especializada en ámbitos ambientales concretos - agua, residuos, emisiones etc -, así por ejemplo, en Finlandia se recibe una formación especializada en temas de vertidos a ríos y aguas subterráneas y en otro Estado comunitarios se ha llegado a formar equipos especializados en materias concretas de IPPC ( Bélgica y Dinamarca)

      Por tanto, deben ser los inspectores, suficientemente formados, los que establezcan los criterios de actuación para que sus cometidos se realicen de manera eficaz, y donde sin duda juega un importante papel el contar con una buena organización funcional y administrativa en todos los órdenes, la que de ordinario se materializa a través de los oportunos planes de inspección, revisable, por regla general, todos los años, donde se catalogan las distintas instalaciones, según su grado de incidencia en el medio ambiente, se establecen criterios de prioridad, se tienen en cuenta experiencias anteriores, se establece la periodicidad de las inspecciones etc.[101]

    2. Criterios de Formación de Inspectores ambientales seguidos en la Comunidad Autónoma de Galicia.

      En esta Comunidad Autónoma, todos los inspectores son funcionarios y requieren una graduación universitaria[102]. Para su selección se les somete a un examen específico de la función pública, que consiste en dos secciones, una práctica y otra teórica, esta última versa sobre conocimiento en leyes generales y ambientales y también de su área específica de estudio. (Ingeniería, química, biología etc).

      El inspector principiante sigue un periodo de aprendizaje práctico de pocos meses y siempre bajo la supervisión de un inspector experimentado, antes de empezar a trabajar de forma independiente. Es la administración quien organiza cursos, seminarios, conferencias para mantener a sus inspectores continuamente formados[103]. Los servicios de inspección de la Dirección General, son los responsables de la evaluación de los inspectores como responsable de su personal que son quienes controlan y supervisan. Existen equipos de inspectores y cada inspector contribuye con capacidades de diversas clases en diferentes campos científicos y técnicos, debiendo cubrir todos los sectores de la IPPC . Un aspecto curioso a destacar, es que dos técnico de laboratorio de medio ambiente de Galicia cuentas con acreditación de inspector para efectuar inspecciones que conllevan toma de muestras, controles analíticos o para realizar informes técnicos relacionados con estas tareas.[104]

      En cuanto a la formación continuada de los inspectores en esta Comunidad existe una dotación de información técnica especializada y de legislación actualizada; Se han impartido cursos sobre el nuevo catálogo de residuos englobados en las acciones de formación continuas para el personal inspector de la Escuela Gallega de Administración Pública, se ha establecido intercambio de conocimientos y experiencias en la labor inspectora con otros países de la Comunidad y parece ser, que es están iniciando las actuaciones encaminadas al establecimiento de un Cuerpo de Inspección Medioambiental.[105]

      Como técnica de aprendizaje para los inspectores se utiliza lo que se denomina "método del caso". Es un método de enseñanza en grupo, dicho de otro modo, es un procedimiento pedagógico que consiste en un dialogo sistemático sobre situaciones reales con fines de aprendizaje. Los objetivos que se persiguen con éste método son: objetividad, creatividad y capacidad de innovación, capacidad de escuchar y sobre todo, trabajo en equipo, a demás de que a través de él, se pretende encontrar el perfil adecuado del inspector ambiental - que tenga capacidad de diagnostico riguroso, capacidad de estructurar los problemas y utilizar los recursos disponibles, habilidad de formar equipo, capacidad para marcar objetivos claros y precisos a sus colaboradores y motivación, capacidad de inspirar confianza, habilidad negociadora y capacidad de liderazgo e innovación - Las secuencias metodológicas que se le asignan a esta técnica de aprendizaje son:

      - Análisis individual de caso.

      - Enfoque personal del caso por el inspector.

      - Capacidad de Dialogo

      - Discusión Conjunta del caso

      - Elaboración conjunta de propuesta de acción[106]

  8. LA CREACIÓN DE UNA RED DE INSPECCION AMBIENTAL EN ESPAÑA

    La idea de la creación de una Red de esta naturaleza surge con ocasión de la celebración de las Jornadas de Inspección en Santiago de Compostela, tantas veces repetidas a lo largo de este trabajo, cuya principal virtualidad, en mi opinión, es la evidencia del interés de nuestras Comunidades Autónomas, en general, por la materia objeto de este trabajo, y en particular por la extrapolación a sus distintas y diversas legislaciones de los criterios mínimos de inspecciones medioambientales contenidos en la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de abril del 2.001.[107]

    La naturaleza que se pretende predicar de esta figura es similar a la de la red IMPEL, y tendría como principal misión mejorar la aplicación y ejecución del derecho ambiental en el ámbito de la Comunidad Autónoma, además de constituirse como instrumento de intercambio de datos y conocimiento en materia ambiental.

    En efecto, tal y como hemos mencionado, esta red de inspección sería una red informal con participación voluntaria por parte de las Comunidades Autónomas que deseen adherirse a la misma y que no tiene otra pretensión, por el momento, que servir de instrumento para mejorar la aplicación y ejecución del derecho ambiental en las Comunidades Autónomas. Para la efectividad en orden a su puesta en marcha y ulterior desarrollo, obviamente, se le ha de suministrar de suficientes medios técnicos, económicos y humanos, si bien es cierto, que al parecer no esta suficientemente claro quien ha de proceder a su financiación, y decimos esto porque aunque en unas primeras conclusiones provisionales alcanzadas en estas Jornadas se acordó trasladar esta propuesta a la Conferencia Sectorial del Medioambiente para recabar la aprobación y apoyo de todo tipo de medios para su puesta en funcionamiento, por razones que desconozco, en la aprobación de las conclusiones definitivas este traslado fue completamente omitido.

    La estructura orgánica de la Red quedaría constituida del siguiente modo:

    1. ) Los socios serian las Comunidades Autónomas y organismos con competencia de inspección medioambiental. En principio los Ayuntamientos y entes supramunicipales quedarían excluidas, puesto que un número excesivo de interlocutores podría afectar al eficaz funcionamiento de la misma, aunque sin bien la Red estaría abierta a recoger y conocer las sensibilidades y problemas que pudieran plantear estas entidades. No obstante, este extremos, en modo alguno ha quedado cerrado, porque igualmente se ha barajado la posibilidad de que en el ámbito de cada Comunidad Autónomas y para aquellas que lo consideren oportuno, pueden instaurar una red formada por los representantes de su Comunidad, de las entidades locales y entes supramunicipales con competencias en medio ambiente, los cuales a través de sus representantes sirva de vehículo para trasladar sus inquietudes y problemas a la Red Nacional.[108]

    2. ) Una Presidencia rotatoria por las Comunidades Autónomas socias.

    3. ) Una Secretaría técnica atribuida al Ministerio de Medio Ambiente.

    4. ) Una Secretaria General compartida entre el socio anfitrión y el Ministerio de Medio Ambiente.

    Por su parte, como objetivos inmediatos de la Red, se destacarían los siguientes:

    a.-) Armonización de los procedimientos de inspección

    b.-) Elaboración de manuales y recomendaciones técnicas.

    c.-) Intercambio de Experiencia entre Comunidades Autónomas.

    d.-) Validación de los sistemas de inspección.

    e.-) Analizar la capacidad de inspección en la negociación con la empresa.

    f.-) Coordinación de los diferentes laboratorios de ensayos.

    g.-) Implantación de la Recomendación europea.

    Y por último, el objetivo final de la Red no seria otro que promover la ejecución, aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental.

    Es evidente, por tanto, que la creación de una Red de este calado supone un avance más en el desarrollo de la actividad inspectora, si bien es cierto, que requerirá de una mayor profundización en cuanto a la determinación de sus competencias, contenido, alcance, limites etc, resultando, sin duda, un elemento de extraordinario valor para el intercambio de experiencias y puesta al día por parte de los inspectores de las diversas Comunidades Autónomas que redundará siempre en beneficio de su propia eficacia.

  9. CONCLUSIONES

    Después de todo lo dicho, en nuestra opinión, es un hecho incontrovertido que si queremos conseguir un nivel elevado de protección de nuestro medio ambiente, es absolutamente necesario potenciar una adecuada legislación que favorezca el control y vigilancia en la aplicación y cumplimiento de la norma jurídica. De poco sirve que contemos con normas que gozan de un técnica jurídica encomiable si no las acompañamos de instrumentos adecuados para conseguir un eficaz cumplimiento, para ello hay que ir progresivamente avanzado en esta materia, huyendo de meras declaraciones programáticas y a su vez, articulando verdaderos desarrollos reglamentarios que proporcionen y faciliten una mejor y mayor vigilancia sobre el grado de cumplimiento de la norma, empezando, por ir incorporándose a los respectivos ordenamientos autonómicos los criterios medioambientales que han sido propuestos por la Comunidad Europea en la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de abril del 2.001.

    Es necesario, igualmente, alejarse de la tradicional concepción de la actividad inspectora como instrumento sólo represivo desarrollándose las medidas oportunas para fortalecer su vertiente preventiva algo olvidada - la sanción debe ser la ultima ratio - proponiéndose, en consecuencia, los medios adecuados para favorecer y fomentar una labor de información y asesoramiento que permitan, como tarea principal el adecuado conocimiento de la norma por parte de sus destinatarios.

    Se debe contar con una Administración Pública eficaz en el ejercicio de esta actividad, lo que conlleva, necesariamente, proporcionarse de los oportunos medios técnicos y de un personal, funcionario, bien formado que sean quien lleve el peso de la función inspectora, acudiéndose solo a la colaboración privada de forma residual y para específicos supuestos previsto en la Ley, y esto, en modo alguno considero que pueda ser tildado de utópico o si se quiere, ingenuo, puesto que ya contamos con un claro exponente en la Administración Autónoma Gallega, donde la administración inspectora funciona de manera eficaz, sin necesidad de esta colaboración externa y privada.

    Sería igualmente conveniente que esta inspección administrativa se complementará, quizás, ayudada, esos sí, con medidas de corresponsabilidad de la propia empresa en la prevención del riesgo a través de medidas que favorezcan el autocontrol, otorgamientos de los oportunos convenios de colaboración entre la empresa y la administración, y si se me apura, vaciar de competencias inspectoras a las Administraciones Locales para concentrarla en la Autonómica, al fin y al cabo, aquellas carecen de medio para su materialización y al final ha de ser la propia Comunidad Autónoma quien termine prestando esta actividad por la imposibilidad de aquellas de llevarlas a cabo.

    En definitiva, y a modo de colofón, lo pretendido con este trabajo lo resumía el buen Sancho en una sola frase, cuando dirigiéndose a don Quijote le decía " Señor no hagas muchas pragmáticas, más si las hicieres haz que se cumplan"

    BIBLIOGRAFÍA

    SÁNCHEZ SÁEZ, A.J "Un enfoque teleológico de la distribución de las Competencias ambientales entre el Estado y las Comunidades Autónomas en España" Revista Aranzadi de Derecho Ambiental. 2004. nº 5

    BERMEJO VERA, J. "La Administración Inspectora" Revista de Administración Pública. 1998. nº 147

    BETANCOR RODRÍGUEZ, A. "Instituciones de Derecho Ambiental" La Ley, Madrid, 2001

    BRAÑES, RAUL. Ponencia elaborada para el IV Congreso del Derecho Ambiental. Santiago de Compostela 19, 20 y 21. Junio, 2002.

    DOMPER FERRANDO, J, "Derecho del Medio Ambiente y Administración Local", Madrid, 1996.

    ESTEVE PARDO, J. "Técnica, Riegos y Derecho" Ariel, Barcelona, 1999

    FERNADEZ RAMOS, S. "La actividad administrativa de inspección" Comares, Granada, 2002

    GARCIA ENTERRIA & FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ "Curso de Derecho Administrativo" Vol. I, 8ª Edición, Madrid, 1997.

    JORDANO FRAGA, J "La Protección del Derecho a un Medio Ambiente Adecuado" Bosch, Barcelona, 1995

    JORDANO FRAGA, J "El Derecho Ambiental del Siglo XXI" Revista de Derecho Ambiental, Aranzadi, nº 1-2002

    MARTÍN MATEO R. "Tratado de Derecho Ambiental" Vol. I, Trivium, Madrid, 1991.

    QUINTERO OLIVARES, G. "Comentarios al Nuevo Código Penal" Aranzadi 1996.

    PERDIGO SOLA, J. "La ley estatal de transposición de la Directiva IPPC, sus efectos sobre la Ley Catalana de Intervención Integral de la Administración Ambiental y sobre competencias municipales. Revista de Derecho Ambiental, Aranzadi, 2002.

    REVUELTA PEREZ, I "Las nuevas tendencias en la inspección ambiental de las actividades industriales" Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente. Abril-Mayo, 2001.

    RIVERO ORTEGA, R. "El Estado Vigilante" Técnos, Madrid, 2000.

    TEROL GÓMEZ, R. "La Disciplina Ambiental en la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación". Revista Aranzadi de Derecho Ambiental 2003-nº 4

    -----------------------------

    [1] Ponencia elaborada para el IV Congreso de Derecho Ambiental. Santiago de Compostela 19,20 y 21 de Junio del 2.002

    [2] J. JORDANO FRAGA, La Protección del Derecho a un Medio Ambiente Adecuado, J.M Bosch, Barcelona, 1995, pág. 172.

    [3] I. REVUELTA PÉREZ, "Las Nuevas Tendencias de la Inspección Ambiental de las Actividades Industriales", Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, Abril-Mayo 2001, pág. 120.

    [4] " El Derecho Ambiental del Siglo XXI". Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, nº 1-2002. pág.109.

    [5] Considerando 7 de la Recomendación de 4.04.01 sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros - " El hecho de que existan sistemas de inspección y que las inspecciones se lleven a cabo de una manera eficaz, sirve de disuasión para que no se produzcan infracciones medioambientales, ya que permite a las autoridades descubrirlas y hacer cumplir la legislación merced a sanciones u otros medios, por lo que tales inspecciones constituyen una eslabón indispensable en la cadena reglamentaria y un instrumento eficaz para contribuir a que la legislación comunitaria en materia de medio ambiente se aplique de forma más coherente y se haga cumplir en toda la Comunidad y para evitar el falseamiento de la competente"

    [6] Sobre el concepto de Policía Administrativa, R. RIVERO ORTEGA, El Estado Vigilante, Tecnos, Madrid,2000, pág 55 y ss.

    [7] García Enterria & Fernández Rodríguez, Parada Vázquez, Parejo.

    [8] Técnica, Riesgo y Derecho, Ariel, Barcelona, 1999, Pág. 67 y ss.

    [9] S. FERNÁNDEZ RAMOS, La actividad Administrativa de Inspección, Comares, Granada, 2002, págs 54 y 55.

    [10] J. BERMEJO VERA, "La Administración Inspectora" RAP, nº 147, 1998, pág 42.

    [11] R. RIVERO ORTEGA, El Estado Vigilante, pág. 76

    [12] GARCIA ENTERRIA & FERNADEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, Vol. I, 8ª Edición, Madrid 1997, pág 436.

    [13] STC 137/1985 entre otras muchas cuyas citas resultarían ociosas

    [14] T.S. Sala 3ª Sentencia de 28.04.03. Rfa: El Derecho 2003/17751. FJ. 3º

    [15] " La Administración Inspectora" RAP, nº 147, Sept/Dic 1998, pág. 41.

    [16] op.cit.,pág. 43. R. RIVERO ORTEGA .op.cit.,pág.204. Mantiene en relación con las "actas de inspección", de las que con posterioridad hablaremos, que no son actos definitivos, aunque puedan poner fin a un procedimiento, sino que más bien se trata de actos de trámite, actos preparatorios de decisiones administrativas posteriores de contenido resolutorio.

    [17] DOCE 118/2001, de 27 de abril.

    [18] " Los Estados miembros tomaran las medidas necesarias para garantizar que: el titular cumpla las condiciones establecidas en el permiso durante la explotación de la instalación; el titular de la instalación informe regularmente a la autoridad competente de los resultados de la vigilancia de los residuos de la instalación y, en el más breve plazo, de cualquier incidente o accidente que afecte de forma significativa al medio ambiente; los titulares de las instalaciones presten a los representantes de la autoridad competente, toda la asistencia necesaria para que puedan llevar a cabo cualquier inspección en la instalación, así como tomar muestras y recoger toda la información necesaria para el desempeño de su misión a los efectos de la presente Directiva"

    [19] Comunicación de la Comisión al Consejo de la Unión Europea y al Parlamento Europeo sobre la aplicación del Derecho comunitario de 5 de noviembre de 1996

    [20] D.O nº C 321 de 22.10.1997

    [21] Red Europea, creada en 1.992, para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente, en la que todos los Estados miembros y la Comisión están representados, constituyendo un instrumento informal muy útil para la mejora de la aplicación, inspección y cumplimiento de la norma, entre otros modos, a través del intercambio de información y de debate pormenorizado sobre temas de medio ambiente y aspectos relativos al cumplimiento de la legislación.

    [22] 16 de Diciembre de 1998. COM 1998/773

    [23] Enmienda, considerando 7 bis (nuevo) aprobada por el Parlamento en su sesión plenaria de 13 a 17 de septiembre de 1999.

    [24] COM 99/652 final

    [25] Exposición de Motivos de la Propuesta modificada COM 99/652 final

    [26] Recomendación IX sobre " Revisión y Desarrollo de la Recomendación"

    [27] Celebradas en Santiago de Compostela durante los días 6 y 7 de junio del 2003

    [28] Que es un campo que debe ser fortalecido y reconocido no cabe duda, más discutible es que sea nuevo, ya que como anteriormente se ha indicado el D. 833/1.975 sobre Protección Atmosférica contiene una completa definición de esta actividad si bien es cierto que referido a un sector especifico, pero que en nada obsta a que podamos considerarlo como un verdadero antecedente en la materia. En mi opinión, más que un nuevo campo, se estaría recuperando un instrumento que por razones que no pretendo alcanzar en estos momentos, se encontraba algo olvidado.

    [29] A. BETANCOR RODRÍGUEZ, Instituciones de Derecho Ambiental, pág. 1044.

    [30] R. RIVERO ORTEGA, El Estado Vigilante op., cit. pág. 80 y ss.

    [31] op. cit., pág 98 y ss.

    [32] Art. 35.g) de la Ley 30/1.992, modificada por Ley 4/1.999 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

    [33] Recomendación V.2.b.

    [34] Aunque la C.E. solo atribuye a las CCAA la facultad de dictar "normas adicionales de protección" - la C.E. no excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, puedan desarrollar también mediante normas legales o reglamentarias, la legislación estatal, cuando específicamente los Estatutos le hayan atribuido esta competencia. STC 102/95, de 31 de julio. FJ. 8º "in fine"

    [35] STC 26.06.1995, nº 102/1995. FJ 2º dispone que " El desarrollo legislativo y ejecución ofrecen análogo significado y tienen como referencia las normas básicas estatales de las cuales traen causa las autonómicas, mientras que las adicionales, sirven para establecer una protección adicional más intensa"

    [36] R. RIVERO ORTGEGA, op,cit,pág 139 y S. FERNÁNDEZ RAMOS. op. cit., pág. 149 y ss.

    [37] S. FERNÁNDEZ RAMOS, op,cit.,pag. 179.

    [38] Ar. 22 de la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid 10/1991, de 4 de abril, para la Protección del medio ambiente. Art. 6 del Decreto 156/1995, de 3 de junio, de inspección ambiental. Art. 49 de la Ley 5/2002, de 8 de octubre, de Protección del Medio Ambiente en La Rioja.

    [39] No hay que olvidar que el reino de la inspección local lo tenemos en el ámbito de actividades clasificadas y especialmente en materia de Ruidos. Véase respecto de esta última y a modo de ejemplos: Art 9 de la Ley 7/1997, de 11 de Agosto de Protección contra la Contaminación Acústica de la Comunidad Autónoma de Galicia. Art. 21 de la Ley 16/2002, de 28 de junio de Protección contra la Contaminación Acústica de Cataluña. Art. 5 de la Ley 7/2002, de 3 de diciembre de la Generalitat Valenciana y por último, el articulo 6 en relación con el 4 de la reciente Ley 37/2003, de 17 de Noviembre, del Ruido

    [40] J. ESTEVE PARDO. Op. cit., pág. 357.

    [41] El párrafo 2º de art. 9 de la Ley 7/1997, de 11 de agosto, de Protección contra la Contaminación Acústica de Galicia establece que "Cuando la administración local se considere imposibilitada para el ejercicio de la competencia de inspección, ésta podrá solicitar el auxilio en tal función de la administración autonómica o empresas habilitadas al respecto por la Junta de Galicia"

    [42] Ley de la Comunidad de Madrid 10/1991, para la Protección del Medio Ambiente (art. 22 y ss). Decreto 230/1993, sobre ejercicio de las funciones de inspección y control en el ámbito de la protección del medio ambiente en la Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 1/1995 de Protección Ambiental de Galicia (art.29 y ss). Decreto 156/1995, de 3 de junio, de inspección ambiental. Ley 3/1998 de la Intervención Integral de la Administración Ambiental de Cataluña ( art. Art. 42 y ss) Ley 3/1998 General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco (art. 106 y ss) Ley 5/2002, de Protección del Medio Ambiente en la Rioja (art. 9 y ss). Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla-León (art. 61 y ss) entre otras.

    [43] La excepción la encontramos en la Comunidad Autónoma de Valencia, donde sencillamente esta instancia administrativa no ha desarrollado disposición jurídica alguna sobre la materia. Dicho de otro modo, no obstante de que recientemente se ha publicado el Decreto 40/2004, de 5 de marzo del Consell de la Generalitat, por que el que se desarrolla el régimen de prevención y Control integrado de la contaminación y que hubiese, sin duda, supuesto una buena oportunidad para introducir algunos parámetros siquiera mínimos sobre esta cuestión, sorprendentemente no dedica ni un solo titulo o capitulo a esta materia. La única referencia que tenemos sobre inspección en la aludida norma la encontramos en el articulo 6.f. que regula las obligaciones de los titulares de las instalaciones disponiéndose entre ellas la de "prestar la debida asistencia y colaboración a quienes lleven a cabo las actuaciones de vigilancia, inspección y control" Parece, por tanto, que esta Comunidad no tiene especial inquietud en articular esta materia.

    [44] Art. 36.2. Decreto 156/95 " En el supuesto en que el Ayuntamiento no disponga de técnicos adecuados para la realización de la comprobación de las medidas que se señalan en el informe de la Comisión Provincial de Medio Ambiente o en la licencia de apertura, deberá ponerlo en conocimiento de la citada Comisión en el término de cinco días contados desde la fecha de petición del solicitante.

    [45] Además de la normativa citada, Ley y Reglamento, es de destacar la Orden de 30 de mayo de 1996, que regula el ejercicio de la inspección ambiental única y la tramitación de denuncias ambientales o la Orden de 13 de marzo del 2000, por la que se incluyen nuevos datos en los modelos de actas de inspección con el fin de recabar mayor información en las inspecciones medioambientales

    [46] DOGC 1806/1993 de 08.10.1993

    [47] BOE 84/1998 de 8.04.1998, pág.11918

    [48] Recordemos que la Comunidad Autónoma de Galicia mediante el Decreto 156/1995 ya regulaba el concepto de inspección ambiental única y por tanto integrada

    [49] A. BETANCOR RODRÍGUEZ, op.cit.pag. 1044 distingue entre control e inspección manteniendo que "la inspección no es más que una de las formas de control"

    [50] Véase el articulo de J. PERDIGO SOLA " La Ley Estatal de Transposición de la Directiva de IPPC, sus efectos sobre la Ley Catalana de Intervención Integral de la Administración Ambiental, y sobre las competencias municipales" Revista Aranzadi de Derecho Ambiental. 2.002, pág 77.

    [51] Siguiendo una estructura similar se destaca también la Ley 11/2003, de 8 de abril de Prevención Ambiental de la Comunidad Autónoma de Castilla-León

    [52] STC 90/2000, de 4 de mayo FJ 2º

    [53] STC 102/1995, de 31 de julio FJ 9º " No son, por tanto, lo genérico, o lo detallado, lo abstracto o lo concreto de cada norma, las piedras de toque para calificarlas como básicas, o no, sino su propia condición de tal a la luz de lo ya dicho. Comprobar si esa calificación del legislador ha sido correcta es función privativa de este Tribunal caso por caso, sin posibilidad de crear apriorísticamente una teoría que prevea todos los supuesto futuros ni anticipar criterios abstractos no contrastados con la realidad tópica

    [54] S. FERNÁNDEZ RAMOS. op. cit. pag. 156 y ss.

    [55] Véase en este sentido A. BETENCOR RODRÍGUEZ. op. cit., pag. 438 y 439

    [56] La Exposición de Motivos de la Orden Foral 138/2004, de 13 de febrero, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, por la que se aprueba el Plan de Inspección Ambiental de la actividad Industrial de la Comunidad Foral de Navarra y el Programa de Inspecciones para el año 2.004 dispone que " Mediante la presente Orden Foral se pretende poner en practica la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de abril de 2001, sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros"

    [57] S. FERNÁNDEZ RAMOS " La Actividad Administrativa de Inspección" op. cit., pág 183 y J. JORDANO FRAGA " La Protección del Derecho a un Medio Ambiente Adecuado" op.cit.pág 36

    [58] "Derecho del Medio Ambiente y Administración Local". Madrid. 1996 - Las Actividades Clasificadas-, pág 101

    [59] Véase el Reglamento de Sanidad Municipal, aprobado por R.D-L de 9 de febrero de 1.925, art.73, que disponía la obligación de los Municipios con más de 15.000 habitantes de poner en marcha servicio de higiene industrial y vigilancia de las industrias nocivas.

    [60] Arts 34 a 37 del Reglamento y 12 a 14 de la IRAC

    [61] J. DOMPER FERRANDO " Derecho del Medio Ambiente y Administración Local" op.cit.pág.124

    [62] Sobre el concepto de Alta Inspección véase S. FERNÁNDEZ RAMOS op.cit pág. 65 y siguiente y R. RIVERO ORTEGA, op.cit. pág.139

    [63] La normativa en la que al parecer se inspira la figura de la " Alta Inspección" Reglamento de 1.961 e IRAC, establecía la posibilidad de exigencia de responsabilidades por parte de los Gobernadores Civiles a las Administraciones Locales.

    [64] El articulo 21 de la Orden de 18.10.76 establece que todas las instalaciones calificadas como potencialmente contaminadora de la atmósfera serán inspeccionadas por los Organismos de control de la Administración por lo menos una vez cada dos años sin son del grupo A, una vez cada 3 años, sin son del grupo B, y una vez cada cinco años si son del grupo C, disponiéndose, además, que las inspecciones periódicas de autocontrol realizado por un centro homologado de estudio de la contaminación atmosférica o las realizadas por la propia empresa que merezcan la suficiente garantía por parte de la administración competente se computaran a efecto del cumplimiento de la periodicidad anual de la inspección.

    [65] En idéntico sentido se pronuncia la Ley de Castilla-León 5/1.993, de 21 de octubre de Actividades Clasificadas.

    [66] op.cit., pág 230-235.

    [67] En este sentido hay que destacar a G. QUINTERO OLIVARES " Comentarios al Nuevo Código Penal" Aranzadi. 1996, pág. 290 que afirma que aunque el código penal continúa utilizando para terminados delitos - atentados, resistencia y la falta de insulto - la mención de agentes de la autoridad como si fuese un tercer género intermedio entre Autoridad y Funcionario, dicha interpretación no parece tener sentido mas allá de una tradición en virtud de la cual, se entienden que los agentes de la autoridad eran necesariamente los funcionarios de los cuerpos y fuerzas de seguridad, como se comprueba precisamente por la índole de la infracción en la que se menciona, relacionada con el orden publico, manifestando que si la interpretación se mantiene en estos términos, constreñida por la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no hay peligro en aceptarla, pero en cambio lo habría si se permite la inclusión en el concepto de agente de la autoridad a todos aquellos que reciben esa denominación en leyes que carezcan de ese carácter de orgánica, pues eso conculcaría el limite formal-constitucional de la reserva de ley para la materia penal - T.S. 18.10.1990 sobre si deben considerarse los vigilantes jurados agentes de la autoridad

    [68] En este sentido resulta muy ilustrativa la reciente sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Alicante, Sección 7ª, nº 339 de 31 de julio del 2003.

    [69] En algunos casos normas de tanta trascendencia, desde el punto de vista ambiental, como pudiera ser la Ley 4/1989, de 27 de marzo de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre ni tan siquiera le dedican un solo articulo, recogiéndose tan solo como función del "Patronato" - la de velar por el cumplimiento de las normas que afectan al Parque Nacional -

    [70] R.D-L 1302/1986, de 28 de junio y R.D. 1131/88, de 30 de septiembre.

    [71] En este sentido es importante destacar también el régimen jurídico que sobre inspección establece el R.D. 833/88, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986 básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos - art. 44 y ss - todavía en vigor en virtud de lo establecido en la Disposición Derogatoria Única de la Ley 10/1998 de Residuos y el que, en nuestra opinión, se constituye en una de las escasas normas estatales que, efectivamente, dedica una regulación mas detallada del régimen de inspección - Regula el acceso a la instalaciones de los inspectores, la facultad de requerir información y proceder a los exámenes y control que aseguren el cumplimiento de las disposiciones vigentes y de las condiciones de la autorización, comprobación de las operaciones de agrupamiento y pretratamiento de residuos, almacenamiento temporal y su permanencia. Establece también la posibilidad de requerir para el ejercicio de sus funciones la asistencia de la policía local, autonómica e incluso nacional y por último instaura de forma suficientemente descriptiva un procedimiento de toma de muestra garantizando en todo momento el principio de contradicción de la empresa inspeccionada.

    [72] De acuerdo con la Exposición de Motivos de la citada norma, a través de ella se produce la incorporación a nuestro derecho del contenido de la Directiva 96/82/CE, del Consejo de 9 de diciembre, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervenga sustancias peligrosas, teniendo como objetivo la obtención de un alto nivel de protección para las personas, los bienes y el medio ambiente antes accidentes graves, mediante medidas orientadas tanto a su prevención como a la limitación de sus consecuencias y que, entre otras novedades, plantea la necesidad de tener en cuenta la ubicación de las instalaciones en la planificación urbanística"

    [73] Revista Aranzadi de Derecho Ambiental nº 3 " La Disciplina ambiental en la Ley de Prevención y Control Integrado de la Contaminación" pag. 193.

    [74] Recomendación II.1.a)

    [75] Sobre el concepto de licencia y autorización A. BETANCOR RODRÍGUEZ " Instituciones de Derecho Ambiental" La Ley. 2001, pág. 954.

    [76] " La Inspección en el Marco del Control de la Aplicación del Derecho Ambiental" Revista de Derecho Ambiental, nº 24. 2000. pág 19.

    [77] Art. 6 de la Ley 5/2002, de 8 de octubre, de Protección del Medio Ambiente de la Rioja. Anexo I de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León. Art. 44 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero de la Intervención Integral de la Administración Ambiental de la Comunidad Autónoma de Cataluña, suponiendo esta un caso singular, dado que se anticipo en el tiempo a la norma Estatal en cuanto a la transposición de la Directiva 96/61/CE del Consejo de 24 de septiembre de 1996. Art. 3 de la Ley 7/1984 de 18 de mayo de Protección Ambiental de Andalucía.

    [78] Ley 1/1995 de 8 de marzo de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia que se refiere a " todas las actividades potencialmente contaminantes, cuya instalaciones estén radicadas en la región de Murcia" Art. 52.1 o en la de Galicia, Ley 1/1995 de 2 de enero cuando dispone la ejecución del control y vigilancia de las actividades o instalaciones de cualquier tipo que fuese susceptibles de afectar negativamente al medio ambiente - art. 30.2 - o la Ley 3/1998, de 27 de febrero General de Protección del Medio ambiente del País Vasco cuando establece que las facultades de vigilancia, control e inspección afectaran a todas las actividades radicadas en la Comunidad Autónoma del País Vasco..

    [79] Así la Comunidad Autónoma de Galicia termina concretando las actividades que quedan sometidas a inspección ambiental en el Plan General de Inspección Ambiental. 2002. Art. 7.2 o también la Comunidad Foral de Navarra en la que mediante Orden Foral 138/2004, de 13 de febrero se aprueba el Plan de Inspección Ambiental de las Actividad Industrial de la Comunidad Foral de Navarra y el Programa de Inspección para el año 2.004 - Boletín Oficial de Navarra nº 37 de 26.03.04 - estableciendo en su articulo 2 todas aquellas instalaciones que se consideran "controladas" y por tanto sujetas a inspección

    [80] op.cit.,pag. 332 y ss.

    [81] El articulo 30 de la Ley 10/1998, de 21 de abril de Residuos establece que " el costo de las inspecciones previas a la concesión de autorizaciones podrá ser imputado a los solicitantes de estas

    [82] opc.cit.pag. 160-162

    [83] J JORDANO FRAGA "El Derecho Ambiental del S.XIX" Revista Aranzadi de Derecho Ambiental. 2002, nº 1 " La desregularización se resumía en la máxima de que los controles gubernamentales - el autor sostiene que el origen de la preconización reciente de la desregularización ambiental hay que situarlo en EEUU bajo la presidencia de Ronald Reagan - solo estaba justificado cuando resultase necesario más allá de toda duda y sus beneficios tuviesen mayor peso que su costo para la sociedad. Dicho axioma, como ha puesto de manifiesto LATIN, tuvo consecuencias desastrosas porque es usualmente más difícil calcular los beneficios de los programas de protección ambiental que estimar sus costos económicos..."

    [84] S. FENRNADEZ RAMOS. op.cit.pag. 512 " El principio de eficacia de la actuación administrativa no debe reducir al objeto economicista de eficiencia, en sentido de optimización de los recursos disponibles, sino que por encima de la idea de eficiencia la Administración debe garantizar, en todo momento, los interese públicos que tiene encomendados"

    [85] Recomendación II.b) " Los organismos a que se refiere la letra a) podrán, de acuerdo con la legislación nacional, delegar las tareas que deberán realizarse en virtud de la presente Recomendación, bajo su autoridad y supervisión, en cualquier persona jurídica de Derecho Publico o Privado siempre y cuando tal persona no tenga intereses personales en los resultados de las inspecciones que realizan"

    [86] op.cit.pág. 138 y ss.

    [87] S. FERNÁNDEZ RAMOS. op.cit.pag. 518-520. J. ESTEVE PARDO. Op.cit.pag. 143 y ss. Este último autor considera que "la formula de la concesión no es la más idónea para el traslado de estas funciones (inspección y control) a los particulares, porque lo que se desplaza hacia los particulares no es una actividad de gestión material sino de inspección y control que se materializa y manifiesta en declaraciones, certificados etc. Una actividad, en suma, cuyo contenido final es eminentemente declarativo desde la autóritas técnica que a estas entidades se les reconoce"

    [88] En este sentido creo interesante destacar lo que previene la Orden Foral de Navarra 138/2004, de 13 de febrero, por la que se aprueba el Plan de Inspección Ambiental de la Actividad Industrial de la Comunidad Foral de Navarra y el Programa de inspecciones para el año 2004, donde en su articulo 3 distingue entre inspecciones rutinarias y no rutinarias señalándose que las inspecciones no rutinarias se realizarán en todo caso por el personal del departamento de Medio Ambiente, Ordenación Territorial y Vivienda. - Las rutinarias ademán pueden ser llevadas a cabo por Organismos de Control Acreditado -

    [89] En el mismo sentido y prácticamente con la misma estructura y bajo la misma supervisión administrativa esta el Decreto 12/1999 de 26 de enero, por el que se regula las Entidades Colaboradoras de la Consejería de Medio Ambiente de Andalucía.

    [90] Art. 13.1 del Decreto 156/95, de 3 de junio, de Inspección Ambiental de Galicia " A los efectos del presente Decreto, son actas de inspección ambiental los documentos emanados de la inspección ambiental con el fin de recoger los resultados de las actuaciones de investigación y comprobación"

    [91] Art. 13.6 del Decreto 156/95 de Galicia. Ley 6/1993 de 15 de Julio de Residuos de Cataluña. Art. 66.2. de la Ley 7/1995, de 8 de marzo de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia. Art. 51 de la Ley 5/2002 de 8 de octubre de Protección del Medio Ambiente de la Rioja y Art. 62.2. de la Ley 11/2003 de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla-León.

    [92] Art. 1216 C.Civil " Son documentos públicos los autorizados por un Notario o empleado público competente, con las solemnidades requeridas por Ley"

    [93] I. REVUELTA PEREZ. Op.cit.pag. 149 recoge algún pronunciamiento judicial al respecto - SS 66/1998 de 29 de enero del TSJ de Cataluña quien declara que dichas actas (se refiere a las privadas) serian susceptible de valorarse por los Tribunales como medio de prueba en atención a la calificación técnica y objetiva de quien las emite y cuya destrucción requeriría demostrar las irregularidades que en la misma pudieran concurrir. En efecto, tal y como señala la autora partiendo de este argumento, que no comparto por las razones antes expuestas, a nivel practica no existiría diferencias sustanciales entre el valor de las actas emitidas por el funcionario y las de personal adscrito a la entidad privada.

    [94] S. FERNÁNDEZ RAMOS. op.cit.pag 562 y ss).

    [95] op. cit., pág 133

    [96] " Tratado de Derecho Ambiental" Vol.I. Trivium. Madrid. 1991. pág 271 y siguientes

    [97] " Técnicas, Riesgo y Derecho" op. cit. pág 120 y siguientes

    [98] I. REVUELTA PEREZ, op. cit. pág 149 señala que una de las consecuencias más relevantes que se derivan de la cualificación del inspector es el reconocimiento del valor probatorio de los hechos por ello constatados y que ulteriormente serán expuestos, de forma objetiva, en su principal instrumento de actuación - el acta -. A "sensu contrario" parece razonable entender que la falta de cualificación del personal encargado de llevar a cabo las tareas de inspección podría poner en entredicho el valor probatorio de las actas.

    [99] 18 de Marzo del 2.003

    [100] Ver la web "http://europa.eu.int/comm/environment/impel/environmental_inspectors.htm"

    [101] Véase Plan General de Inspección Ambiental de Galicia. Addenda del año 2.001 y 2002, publicado por la Dirección Xeral de Calidade e Evaluación Ambiental.

    [102] El art 4.2. del D. 156/1995 sobre Inspección Ambiental dispone que " Tendrán la condición de inspector ambiental el funcionario autonómico cualificado, que tras la oportuna habilitación, hubiera recibido la acreditación como tal expedida por la Secretaría Xeral para a Protoección Civil e Medio Ambiente"

    [103] En el Plan General de Inspección Ambiental del año 2.002 se recoge que el personal inspector asistió a cursos de contaminación atmosférica dentro de los cursos de formación previstos. O el propio programa de inspección para el año 2004 de Navarra, aprobado por Orden Foral 138/2004, de 13 de febrero dispone que corresponde a la administración asegurarse de la capacidad técnica y cualificación y formación adecuada del personal inspector encargado de la ejecución del Plan General de Inspección Medioambiental.

    [104] Plan General de Inspección Ambiental 2.002, pág. 19

    [105] En nuestro País, los más parecido que tenemos a un cuerpo de esta naturaleza lo encontramos en la Comunidad Autónoma de Canarias, en la que por Ley 8/1989, de 13 de julio se crea el "Cuerpo de Agentes de Medio Ambiente"

    [106] Información recogida en las I Jornadas sobre Inspección Medioambiental celebradas en Santiago de Compostela los días 6 y 7 Junio del 2.0003. Véase también la pág. Web: www.xunta.es

    [107] Desde mi punto de vista, en la Jornadas citadas pude constatar que las Comunidades Autónomas, están siendo muy susceptibles a la incorporación, a sus respectivos ordenamientos, de los criterios mínimos de inspección medioambientales avanzados por la Recomendación, sin bien es cierto que, seguramente por la disparidad existente en la regulación de esta materia, prefieren que esta incorporación se haga a través de este instrumento jurídico y no por una Directiva dado la obligatoriedad de transposición de su normativa en el plazo que en ella se determine.

    [108] A mi juicio, llegado el momento habría de considerarse sobre la oportunidad de creación de ésta Red formada en el ámbito de la Comunidad Autónoma ya que aparte de un mayor incremento del gasto publico en su formación y desarrollo, no queda suficientemente claro, al menos para el autor de este trabajo, cual sería su objetivo y finalidad si no es el de la participación de las entidades locales en su estructura y funcionamiento, lo que ciertamente vemos innecesario dado que el representante de la Comunidad Autónoma oportuna es el que debiera trasladar las consideraciones e inquietudes que surjan en ese especifico ámbito, a la Red Nacional. En definitiva, con la creación de esa Red Autonómica, creemos que se correría el riesgo de que al final una u otra quedaran vacía de contenido en cuanto a sus cometidos.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR