Consideraciones sobre la acción pública y el medio ambiente.
| Autor | Ernesto García-Trevijano Garnica |
| Cargo | Letrado del Consejo de Estado. |
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INTRODUCCION
La mayoría de los estudios relativos al medio ambiente comienzan con una exposición, más o menos amplia, acerca de su intenso deterioro y consiguiente preocupación. La degradación medioambiental es evidente, y no voy a insistir en ello, pues es algo conocido de todos.
Sí quiero destacar, sin embargo, que la asunción por los ciudadanos (quizá no con la intensidad que fuera deseable) de la problemática relativa al medio ambiente, está llevando consigo un progresivo cambio en la conciencia social, que se traduce en que no sólo se admitan, sino que incluso se preconice la adopción por los poderes públicos de medidas intervencionistas quizá impensables poco tiempo atrás.
Dicha conciencia social incide no sólo en el reconocimiento de determinadas potestades públicas con el fin de preservar el medio ambiente, sino también y con una especial intensidad, en el cumplimiento por las Administraciones Públicas del deber que normalmente va ínsito en el reconocimiento de toda potestad pública. No se trata ya simplemente de dotar a las Administraciones de potestades a tal fin para que puedan ejercitarlas, sino que se les exige que las ejerciten; que adopten, en definitiva, una conducta positiva tendente a evitar una mayor degradación medioambiental (así como su recuperación misma).
No es extraño, por tanto, que no repugne en la actualidad la eventual aprobación de normas que impongan a los propios ciudadanos la adopción de determinadas conductas, como, por ejemplo, la selección de basuras urbanas e industriales, la instalación de catalizadores en los vehículos o la clausura misma de determinado tipo de actividades (aun con el coste social que ello pueda comportar y sin perjuicio de la eventual asunción por las Administraciones de dicho coste) ; se trataría, a título de ejemplo, de medidas que no sólo no serían a prior rechazables, sino que incluso encontrarían respaldo en un amplio sector de la sociedad (cuya adopción, por lo demás, reclama en ocasiones con urgencia).
Pues bien, desde la perspectiva que ahora interesa, es a mi juicio indudable que en la interpretación del art. 45 del Texto Constitucional, influye sensiblemente el aducido cambio progresivo en la conciencia social ante la degradación del medio ambiente, lo que, sin embargo, no debe llevarnos a sostener posiciones doctrinales que alcancen conclusiones quizá deseables, pero alejadas de lo que razonablemente cabría extraer de un examen riguroso de la Constitución.
No puede desconocerse la influencia que en este tipo de cuestiones tienen las posiciones políticas, como de hecho ha puesto de manifiesta la propia doctrina al hablar expresamente de la politización de la problemática medioambiental (Ref. ). Sin embargo, a mi juicio deben tratarse estas cuestiones - al menos cuando el objetivo consiste en analizar el alcance del derecho positivo, en este caso, en particular, de la Constitución misma - distanciándose en la medida de lo posible de apreciaciones meramente subjetivas (legítimas, no obstante) relacionadas con tal problemática medioambiental.
Es previsible que, de seguir la progresiva degradación del medio ambiente, quizá lleguen en poco tiempo a sostenerse ya de una manera más generalizada (o unánime) posiciones favorables al reconocimiento de una acción pública en este ámbito, derivada del derecho previsto en el art. 45 de la Constitución a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona.
II NATURALEZA Y ALCANCE DEL DERECHO A DISFRUTAR DE UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO
La interpretación del art. 45 de la Constitución, en el aspecto que ahora interesa (reconocimiento del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado), está dando lugar a posiciones sensiblemente divergentes en cuanto a su alcance.
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Derecho al medio ambiente y derecho a la vida
En efecto, se ha sostenido - en una posición extrema, aunque no exenta de razón en parte - que existe un verdadero derecho fundamental al medio ambiente, en tanto que éste incide sobre la vida y la salud de las personas, siendo así que el art. 15 de la Constitución reconoce el derecho fundamental a la vida.
No ofrecería quizá mayores dificultades que, en casos extremos, pudiera llegar a conectarse la degradación del medio ambiente (y, por tanto, el desconocimiento del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado) con el derecho fundamental a la vida. Para ello, a mi juicio, tendría que existir una amenaza directa, grave y relativamente inmediata sobre la vida o la integridad del afectado. En tal caso efectivamente, podría llegar a entenderse infringido el citado derecho fundamental a la vida, cuya reposición podría hacerse valer incluso a través del recurso de amparo constitucional (Ref. ).
En realidad, en estos casos la degradación del medio ambiente habría intervenido como agente o instrumento productor de la vulneración del referido derecho fundamental. En otras palabras, no se trataría tanto del ejercicio de un derecho fundamental a un medio ambiente adecuado (que no existe estrictamente como tal), cuanto más propiamente del derecho a la vida en tanto que dicha degradación comporte, como digo, una amenaza directa y grave sobre la integridad y vida de las personas.
Pero tal conexión «degradación del medio ambiente - derecho a la vida» no puedo, sin embargo, erigirse en regla general. En efecto, no sería admisible - desde el punto de vista de la interpretación de los derechos fundamentales - mantener que cualquier degradación del medio ambiente constituye una «amenaza» (por muy remota que sea) para la vida de las personas, pues ello comportaría, como se dice, conectar siempre e irremediablemente cualquier degradación medioambiental con el citado derecho fundamental, ampliando éste de tal manera que desbordaría razonablemente su propio sentido y alcance como tal derecho. No basta, por tanto, la simple mediación de una hipotética «amenaza» (remota), sino que ésta debe ser - se insiste - directa, grave y efectiva para la vida de las personas.
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Carácter normativo del artículo 45 de la Constitución. Sus efectos jurídicos.
Pero dejando a un lado los referidos casos extremos, lo cierto es que, desde una óptica estrictamente constitucional, el art. 45, al menos directamente, no reconoce (por su ubicación) derecho fundamental alguno.
Como se sabe, el mencionado precepto forma parte del Capítulo Tercero («De los principios rectores de la política social y económica») del Título Primero de la Constitución, «principios» que, de acuerdo con lo previsto en el art. 53 del propio Texto Constitucional en relación con el art. 41 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no son susceptibles de recurso de amparo, ni reconocen, como se dice, verdaderos derechos fundamentales.
Ello no significa, sin embargo, que el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (y las demás previsiones contenidas en el art. 45 de la Constitución) tengan un carácter meramente programático, carente de valor normativo alguno. Frente a alguna posición inicial, actualmente tanto el Tribunal Constitucional (Ref. ) como el Tribunal Supremo (Ref. ) y la doctrina científica mantienen de manera unánime que el art. 45 del Texto Constitucional (como cualquier otro precepto del mismo) tiene un verdadero carácter normativo, rechazando así su configuración como mera regla programática carente en sí misma de la imperatividad y efectos propios de las normas jurídicas.
Concretamente, el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado no constituye, por tanto, una mera declaración de intenciones sin consecuencia jurídica alguna, conclusión a la que cabe llegar incluso a través de la simple lectura del apartado 3 del art. 53 de la Constitución. En efecto, corrobora el rechazo al citado carácter meramente programático del art. 45 la circunstancia de que su contenido, al menos, tiene las consecuencias jurídicas inmediatas siguientes:
- En primer lugar, se trata de un precepto (en realidad, como cualquier otro de la Constitución) perfectamente alegable ante el Tribunal Constitucional. Es cierto que, al menos en principio (y sin perjuicio de su eventual conexión con un derecho fundamental, en los términos expuestos), su alegación aislada en un recurso de amparo carecería de virtualidad, al no quedar incluido el derecho un medio ambiente adecuado entre los recogidos en los arts. 14 a 30 de la Constitución (art. 53. 2). Sin embargo, cuando se plantea la posible constitucionalidad de una norma, nada impide (sino todo lo contrario) que el Tribunal Constitucional confronte dicha norma con el contenido del art. 45 de la Constitución, e incluso declare su eventual extralimitación por desconocer dicho precepto constitucional, como lo demuestra la existencia de numerosas sentencias del Alto Tribunal en las que se ha abordado, sin mayores problemas, el alcance del citado precepto.
Debe recordarse, por lo demás, que el art. 53. 3 de la Constitución, establece que los principios reconocidos en el Capítulo Tercero (entre los que se encuentra el referido derecho a un medio ambiente adecuado) sólo podrán ser alegados «ante la jurisdicción ordinaria» de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. Sin perjuicio de las matizaciones que más adelante se expondrán sobre el particular, lo cierto es que dicho precepto en modo alguno impide que el Tribunal Constitucional (que no es «jurisdicción ordinaria») pueda y deba examinar la constitucionalidad de las normas también desde la óptica del art. 45 de la Constitución.
- En segundo término, el art. 45 tiene, asimismo, una eficacia jurídica inmediata si se toma en consideración que «el reconocimiento, el respeto y la protección» del derecho a...
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