Consells comarcals: present i prospectiva
| Autor | Esther Pano Puey/Alba Viñas Ferrer |
| Cargo | Professora associada del Departament de Dret Constitucional i Ciència Política de la Universitat de Barcelona/Fundació Carles Pi i Sunyer, Casa Golferichs, Gran Via de les Corts Catalanes |
| Páginas | 84-101 |
#49
CONSELLS COMARCALS: PRESENT I PROSPECTIVA
Esther Pano Puey *
Alba Viñas Ferrer **
Resum
Més de vint-i-cinc anys després del seu restabliment, els consells comarcals s’han consolidat com a part
de l’engranatge del sistema institucional català. No obstant això, alguns dels dubtes que van aorar en el
moment de la seva creació encara continuen vigents.
Davant la manca d’un marc competencial que els atribuís funcions inequívoques, des dels seus inicis els
consells comarcals es van erigir com una institució que va buscar l’acomodació en els espais de gestió
que no ocupaven els altres nivells d’administració. D’aquesta forma, la comarca esdevé una juxtaposició
d’elements propis dels ens locals dotats d’autonomia amb components d’una entitat de desconcentració de
la Generalitat. En aquest article reexionem sobre aquesta mixtura a partir de dades recollides mitjançant
una metodologia que permet una anàlisi empírica basada en el desplegament efectiu dels consells comarcals.
Paraules clau: Govern local; règim local; segon nivell; consells comarcals; ajuntaments.
CONSELLS COMARCALS (REGIONAL COUNCILS): THE PRESENT, AND FUTURE PROSPECTS
Abstract
More than 25 years after they were restored, the regional councils have become consolidated as a part of the Catalan
institutional system. Nonetheless, some of the doubts that emerged when they were rst created continue to hold currency.
Lacking a clear framework that could set clearly delimited functions, the regional councils were initially established
as an institution that sought accommodation in the administrative spaces that were unoccupied by the other branches
of the administrative hierarchy. In this way, the comarca became a juxtaposition of elements belonging to the local
autonomous bodies and components of a devolved body of the Generalitat (Government of Catalonia). In this article,
we reect on that mix. Our starting point is the data collected through a methodology that allows for an empirical
analysis based on the actual deployment of the regional councils.
Key words: local government; local framework; second level; consells comarcals (regional councils); city councils.
* Esther Pano Puey, professora associada del Departament de Dret Constitucional i Ciència Política de la Universitat de Barcelona,
coordinadora de l’Observatori de Govern Local de la Fundació Carles Pi i Sunyer, Casa Golferichs, Gran Via de les Corts Catalanes,
491, 08015 Barcelona, epano@pisunyer.org.
* Alba Viñas Ferrer, Fundació Carles Pi i Sunyer, Casa Golferichs, Gran Via de les Corts Catalanes, 491, 08015 Barcelona, avinas@
pisunyer.org.
Article rebut el 26.10.2014. Avaluació cega: 28.10.2014 i 29.10.2014. Data d’acceptació de la versió nal: 11.11.2014.
Citació recomanada: Pano Puey, Esther; Viñas Ferrer, Alba. «Consells comarcals: present i prospectiva». Revista catalana de dret
públic, núm. 49 (desembre 2014), p. 84-101, DOI: 10.2436/20.8030.01.33.
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 85
Sumari
1 Els consells comarcals: una peça peculiar del sistema local
2 Els consells comarcals: una institució local dotada d’autonomia
2.1 L’articulació política i professional dels consells
2.2 Els consells comarcals: una arquitectura complexa
3 El nucli funcional dels consells comarcals: activitat pròpia versus activitat delegada
3.1 El desplegament efectiu de l’activitat comarcal
3.2 El grau de recepció municipal: com incorporen els municipis l’activitat comarcal
4 La perspectiva econòmica: insuciència nancera en l’ingrés i despesa condicionada
4.1 Les fonts de nançament dels consells comarcals: manca de suciència nancera
4.2 Els àmbits d’actuació en la despesa dels consells comarcals
5 Recapitulació i elements de reexió
6 Referències bibliogràques
Annex de dades
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 86
1 Els consells comarcals: una peça peculiar del sistema local
Els consells comarcals han denit el seu model de funcionament a partir de les característiques de cada
territori, adaptant la seva estructura i les seves activitats a les necessitats de l’entorn. Amb una trajectòria de
més de vint-i-cinc anys, el seu paper s’ha consolidat en col·laboració i coordinació amb els altres ens locals,
els ens de cooperació (consorcis i mancomunitats de municipis) i d’altres nivells territorials. En l’actualitat,
podem dir que el model comarcal està plenament desenvolupat, i la comarca és una peça clau en el nostre
sistema institucional.
La major part dels estudis elaborats sobre els consells comarcals han tingut un caràcter principalment jurídic
i descriptiu. El treball del professor Mir1 suposava una excepció en aquesta línia, i plantejava una recerca
empírica basada en el treball de camp i en el contacte directe amb els responsables dels consells per tal de
recollir informació sobre l’activitat desenvolupada. Aquest estudi va suposar un canvi qualitatiu important
respecte a d’altres sobre la mateixa matèria, i va posar de manifest la gran potencialitat i necessitat d’estudis
de base empírica. Ara bé, atesa la gran variabilitat en el comportament d’aquests ens, que han establert el seu
àmbit de gestió de forma gairebé casuística, el fet que fos mostral implicava una limitació que podia generar
biaixos.
De fet, aquest elevat grau de variabilitat que es podia intuir del funcionament dels consells, i que han
conrmat els resultats de l’estudi de la Fundació Pi i Sunyer,2 constitueix un dels trets diferencials del mapa
comarcal. Un altre component de la gura es plantejava des de la perspectiva de la seva instauració com
a part d’un sistema on la juxtaposició institucional és el criteri dominant. A la pràctica, la introducció dels
consells comarcals no va implicar la substitució d’un altre ens existent, ni tampoc va passar a ocupar cap
espai previ. Fos quina fos la intenció política originària, els consells comarcals van desplegar-se en un marc
institucional preexistent i sense dotar-los d’un perl especícament diferenciat i propi.
De forma conseqüent a aquest darrer aspecte, la reinstauració de la gura es va portar a terme sense delimitar
un cos competencial clar i establert de forma exclusiva o predeterminada.3 Aquest fet posa de manifest una
certa fragilitat institucional, i va forçar l’ens a desenvolupar una capacitat acomodativa en l’àmbit funcional.
Dit d’una altra manera, la manca d’una denició competencial empenyia la gura cap a una imprescindible
adaptació.
Altres elements no menors atès el moment en què es dissenya l’ens són la seva articulació política i el seu
ancoratge democràtic. En aquest sentit, es va optar per mantenir un sistema d’elecció indirecta, arrelat al
sistema de segon nivell en l’Estat espanyol, però poc habitual en perspectiva comparada. Així, en un moment
en què tot semblava tendir cap a vinculacions més directes entre ciutadans i institucions, es va insistir en un
sistema d’elecció indirecta per a un ens local teòricament dotat d‘autonomia i de base territorial.
La nova proposta de regulació del règim local català,4 encara en tramitació parlamentària, va posar de nou
de manifest la necessitat de qüestionar-se el paper sistèmic de la gura, tenint present, a més, el canvi de
posició en el sistema local que havia patit l’entitat per la reforma estatutària, que suposava una pèrdua de
centralitat en favor de la vegueria.5 A aquest element d’incertesa pel que fa al marc jurídic a Catalunya, s’hi
1 Mir Bagó, Josep [et al.]. L’organització comarcal a Catalunya: anàlisi dels primers anys de funcionament dels consells comarcals.
Barcelona: Federació de Municipis de Catalunya, 1994.
2 Per a la realització d’aquest article s’han fet servir les dades recollides en el projecte desenvolupat per la Fundació Carles Pi i
Sunyer «Els consells comarcals: funcionament, estructura i activitats», dut a terme l’any 2011, que incloïa les quaranta comarques
de Catalunya (el Consell Generau d’Aran en quedava exclòs per les seves característiques i especicitats pròpies). Per a més detalls
sobre el projecte i la metodologia, la informació és consultable al lloc web de la Fundació: http://pisunyer.org/consells-comarcals/
projecte.
3 En aquest sentit, són interessants les reexions de Renyer i alimBau, Jaume; saBaté i Vidal, Josep Maria. «La Comarca». A
giFreu i Font, Judith. Introducció al dret local de Catalunya. Barcelona: Cedecs, 2002, p. 70.
4 «Projecte de llei de governs locals de Catalunya». Butlletí Ocial del Parlament de Catalunya (9 de setembre de 2013), núm. 141.
5 En aquesta línia, vegeu Tornos mas, Joaquín; gracia retortillo, Ricard. «La organización territorial en los nuevos estatutos
de autonomía. En especial, el nivel local supramunicipal en Cataluña». Anuario del Gobierno Local 2008. Barcelona: Fundació
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 87
va afegir l’aprovació, el passat 27 de desembre de 2013, de la Llei 27/2013, de racionalització i sostenibilitat
de l’Administració local (LRSAL).6
Així, la Fundació Carles Pi i Sunyer va desenvolupar un projecte que permetia un primer apropament a la
realitat efectiva del que havia estat el desplegament del mapa comarcal. L’estudi es va desenvolupar amb un
aparell metodològic dissenyat de forma especíca que incorporava una entrevista directa a tots els gerents i
tècnics dels quaranta consells comarcals. A partir d’un qüestionari plantejat per incorporar les especicitats
de la gura i del territori, es va construir una base de dades extensa que permetia el desenvolupament d’un
ampli ventall de models d’anàlisi.7
Una de les qüestions clau que va posar de manifest aquest projecte és que els consells comarcals es mouen
en un espai complex entre una conguració formal d’ens local territorial, dotat d’autonomia pròpia, i una
realitat probablement més propera a l’administració perifèrica de la Generalitat de Catalunya. En aquest
article reexionarem sobre aquests dos perls i sobre les opcions d’un eventual redisseny en el futur a partir
de la informació proporcionada per aquest projecte.
2 Els consells comarcals: una institució local dotada d’autonomia
La comarca es dissenya com un ens de naturalesa política, amb òrgans de decisió i dotat de l’autonomia
congruent amb la fórmula prevista per a la resta d’ens locals. Alhora, la seva creació tardana va permetre
incorporar nous elements provinents de les propostes de reforma del new public management8 que plantejaven
la incorporació de tècniques i instruments propis del sector privat en les administracions públiques, i que
es manifestava en la introducció de la gura del gerent, entre d’altres aspectes. A partir de les dades del
funcionament intern dels consells, reexionarem sobre l’articulació política i professional, així com sobre
l’arquitectura derivada com a ens matricial.
2.1 L’articulació política i professional dels consells
La conguració actual de l’organització interna dels consells s’articula a partir del ple, la presidència, la
vicepresidència, el consell d’alcaldes, la comissió especial de comptes, una comissió permanent —de caràcter
voluntari— i una gura de perl mixt, el gerent. Aquesta estructura orgànica mostra la voluntat originària
que els consells esdevinguessin ens locals dotats d’autonomia.
Paradoxalment, i en un moment en què es tendia cap a vinculacions més directes entre ciutadans i institucions,
es va implantar una fórmula d’elecció indirecta, similar a la que ja s’aplicava a la Diputació, que combinava la
representativitat dels ajuntaments i la de les sensibilitats polítiques manifestades en les eleccions municipals
mitjançant una fórmula que ponderava en dos terços els regidors de cada força política i en un terç els vots
obtinguts. Aquest mecanisme, que primava la representació als vots obtinguts i desenvolupava un efecte de
clara tendència majoritària, es va modicar l’any 2003, canvi que va invertir aquesta lògica per primar en dos
terços els vots i en un terç el nombre de regidors.
Pel que fa a la presidència, l’article 13 del Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre, pel qual s’aprova el
Text refós de la Llei de l’organització comarcal de Catalunya (en endavant, Text refós), preveia una gura
de característiques semblants a la d’altres ens locals en què el president, triat per l’assemblea, exerceix les
Democràcia i Govern Local i Institut de Dret Públic], Barcelona, 2008, p. 75-116.
6 Atès que en el primer cas la normativa es troba encara en procés de tramitació parlamentària, i en el segon, la LRSAL, hi havia
dubtes sobre el seu impacte en l’àmbit comarcal i el fet que les dades s’havien recollit de forma prèvia a ambdós plantejaments de
canvis normatius, es va optar per no incloure un tractament especíc d’aquesta matèria en aquest article.
7 Les dades recollides en aquest article provenen d’explotacions especíques d’aquesta base de dades o havien estat tractades en el
document de síntesi del projecte (Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals, 2013).
8 New public management (NPM), en la seva denominació en anglès; nova gestió pública (NGP), en la seva traducció al català.
Vegeu la construcció conceptual primigènia a Hood, Christopher, «A public management for all seasons?», a Public Administration,
núm. 69 (1991), p. 3-19, on recull les característiques essencials d’una agenda de reforma aplicada en un conjunt ampli de països de
l’OCDE durant el tombant de les dècades de 1970 i 1980.
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 88
funcions com a part de l’òrgan plenari i com a cap de l’executiu. D’altra banda, la normativa no estableix que
el president hagi de ser alcalde en el seu municipi d’origen, fet que fa possible que el president del consell no
només no sigui alcalde, sinó que, ns i tot, no formi part del govern; és a dir, un regidor de l’oposició d’un
municipi pot ser el president del consell comarcal. Aquest fet es va produir en 6 consells comarcals (un 15%)
durant l’anterior mandat. Cal dir, doncs, que, tot i no ser un fenomen molt habitual, tampoc no el podem
qualicar com a aïllat. Sigui com sigui, però, en la major part de casos podem veure que els presidents són
habitualment alcaldes. De fet, així succeïa en 25 consells comarcals (el 62% dels casos).
En relació amb la dedicació al càrrec, la normativa no estableix cap element particular, de forma que entenem
que s’aplica la normativa general per als ens locals. Entre els presidents analitzats, tot i que la major part
tenien reconegut algun tipus de dedicació (el 75%), l’exclusiva no era la més habitual (afecta el 30% dels
presidents), i, en canvi, l’opció més àmplia era la dedicació parcial, que tenien reconeguda un 45% dels
presidents (18 en total). Pel que fa a les remuneracions vinculades al càrrec, la mitjana corresponent a la
dedicació exclusiva s’enlava ns més enllà dels 47.000 euros, i la de la parcial es quedava en uns 34.000
euros. Si ho comparem amb les remuneracions dels alcaldes, d’acord amb les dades de l’Observatori de
Govern Local,9 en la seva onada de 2011, aquests imports seguirien una lògica similar, propera a la mitjana
de les remuneracions dels alcaldes de municipis de 10.000 a 20.000 habitants.
El ple es congura com l’òrgan deliberatiu de naturalesa plenària dels consells comarcals, amb un nombre
de membres que oscil·la entre 19 i 39 consellers en funció dels habitants de cada comarca. Està format pel
president i els altres consellers comarcals, i les seves atribucions es vinculen a la direcció i ordenació del
funcionament del consell comarcal. L’elecció dels consellers comarcals no respon a més criteris que el fet
que han de ser regidors i són nomenats pels grups polítics. L’única condició és que cap partit o grup no pot
designar més d’un terç dels membres que li corresponen entre regidors del mateix municipi.
D’acord amb les dades del projecte, la major part dels plens comarcals es reunien de forma bimestral (un 60%);
de fet, les convocatòries es produïen cada dos mesos o menys. Així, sembla que es tracta de convocatòries
relativament espaiades en el temps. Aquest fet pot tenir alguna relació amb la tendència —força estesa— de
creació de comissions informatives, que, amb una estructura interna proporcional a les forces polítiques del
ple, era adoptada per més del 90% dels consells (37 consells comarcals).
El consell d’alcaldes, previst en la conguració inicial de la comarca com un òrgan de creació facultativa, va
passar a ser obligatori el 2003. Està integrat per tots els alcaldes dels municipis de la comarca, desenvolupa
funcions lligades a la representació territorial i es convoca pel president del consell comarcal perquè informi
les propostes d’interès per als municipis, abans de sotmetre-les a l’aprovació del ple. La incorporació de
la gura semblava introduir una correcció a la modicació en el sistema electoral i també a la voluntat
expressada en l’exposició de motius de la norma de creació, que descartava la representació municipal
perquè considerava que derivaria en «una relació duciària amb els seus municipis, que l’assimilaria a
una mancomunitat intermunicipal» (Llei 6/1987, de l’organització comarcal de Catalunya). La periodicitat
mínima de les reunions, a la qual s’han acollit el 45% dels consells, és trimestral. Val la pena destacar, però,
que un 5% dels consells convocaven el consell d’alcaldes de forma mensual, i un 27,5% ho feien de forma
bimestral. Un no menor 22,5% responien que convocaven el consell d’alcaldes amb «altres» periodicitats.
Malauradament, no es disposava de més nivell de concreció, però tot porta a pensar que no es reuneixen amb
més freqüència.
En relació amb la presidència del consell d’alcaldes, en el 85% dels casos el president del consell comarcal
exercia també aquesta funció i tenia alhora la presidència del ple, del govern comarcal i del consell d’alcaldes.
Un 15% dels consells van optar per diferenciar la gura, de manera que exercia les funcions de presidència un
alcalde escollit entre els membres del consell d’alcaldes. A diferència del ple, el funcionament més habitual
del consell d’alcaldes era de forma plenària, ja que més del 90% dels consells no havien creat cap comissió
derivada d’aquest òrgan.
9 Per a més informació sobre l’Observatori de Govern Local, es pot consultar http://pisunyer.org/observatori-de-govern-local/
projectes/catalunya/2011.
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 89
La informació de què disposem és insucient per poder fer una anàlisi rigorosa del funcionament i la
interrelació entre el consell d’alcaldes i el ple. Tot i així, es fa palès que el ple seria un òrgan de representació
de les sensibilitats ideològiques presents al territori, i el consell d’alcaldes, un òrgan de representació dels
municipis de la comarca; així mateix, mentre que els primers podrien tenir una major tendència a funcionar
amb una estructura de comissions, els segons funcionarien de forma plenària. D’altra banda, aquesta anàlisi
porta a preguntar-nos si l’existència del ple i del consell d’alcaldes no pot resultar redundant, tenint presents
les dimensions dels consells i el fet que alguns dels seus membres formaran part d’ambdós.
La modicació de 2003 va incorporar la possibilitat de preveure la creació d’una comissió permanent, opció
a la qual s’acollien la major part dels consells comarcals (85%). Majoritàriament (un 40%) es convocaven
amb periodicitat quinzenal, de manera que era l’òrgan que es reunia amb més freqüència, tot i que una desena
part van respondre que ho feien mensualment. L’àmplia majoria dels consellers vinculats a aquest òrgan no
tenien cap dedicació al càrrec. Així, dels 590 consellers membres de les comissions permanents, només 15
tenien dedicació exclusiva, i 95 desenvolupaven les seves responsabilitats en règim de dedicació parcial, fet
que suposava que una mica més del 18% dels consellers hi tenien algun tipus de dedicació.
En resum, l’anàlisi de l’organització política dels consells comarcals reectia la voluntat institucional
inicial de crear ens locals dotats autonomia. Així ho mostra la seva estructuració interna, basada en òrgans
de naturalesa representativa, que manté molts punts en comú amb la pròpia de la resta d’ens locals. No
obstant això, un estudi més detallat del seu funcionament, de les periodicitats amb què es reuneixen els
seus òrgans i de les dedicacions dels seus membres apunta a l’enfortiment d’estructures paral·leles més
reduïdes, especialment les comissions dependents del ple i la comissió permanent, en detriment dels òrgans
de representació previstos legalment. La incorporació de la gura del gerent, que veurem a continuació,
podria explicar el pes relatiu d’aquests òrgans.
La introducció de la gerència comarcal en l’estructura dels consells va ser un dels elements més destacables
en la denició interna de l’ens. Aquesta gura entraria dins de la categoria del que anomenaríem directius
públics, és a dir, perls tècnics amb una vinculació professional no estatutària a l’ens que restaria també al
marge de l’estructura política. La introducció de la gerència com a necessària dins de l’organització comarcal
era perfectament coherent amb les tendències que es van desenvolupar durant els anys noranta en l’àmbit de
la reforma de les administracions públiques. Entre les mesures plantejades dins del model de modernització
de la nova gestió pública, la incorporació d’aquesta gura ha estat una de les que al llarg del temps ha generat
més debat.
En la denició de la normativa, el gerent és un òrgan de tipus unipersonal que forma part de l’organització
necessària del consell. El seu nomenament i el seu cessament corresponen al ple a proposta del president, fet
que el vincularà amb les majories que s’hi congurin. Les funcions previstes, recollides en l’article 16 del
Text refós, manifesten una clara intenció de dotar aquest professional de les funcions de direcció. La major
part dels gerents van ser nomenats per majoria, tot i que en destacava un 38,5% que els havien escollit per
unanimitat, fet que indica que sovint s’intenta arribar a un perl de consens. D’altra banda, la causa de relleu
més estesa —en el 53,8% dels casos— va ser el cessament com a conseqüència d’un canvi en la presidència
del consell, circumstància que indicava la presència d’un vincle de conança entre president i gerent. Cal dir
que un 33,3% manifestaven que el relleu es va produir per motius personals de l’anterior gerent. No podem
saber si aquests motius personals responien a la voluntat del gerent cessant o a una manca de sintonia amb
un nou equip entrant.
La normativa preveu que el gerent ha de tenir condició de funcionari eventual, i, efectivament, aquesta era la
fórmula més estesa: més del 97% dels gerents es vinculaven a la institució mitjançant aquest model. Pel que
fa a la permanència en el càrrec, més del 52% dels que eren gerents a nals de l’anterior mandat ho havien
estat per un període màxim de quatre anys. Alhora, el 20% havien estat en el càrrec per un període superior a
dotze anys. Quant a l’origen professional, la major part —més del 42%— provenien del sector privat.
Si la voluntat en la previsió de la gura era fer més permeable l’estructura dels consells a professionals del
sector privat, podem dir que, en bona mesura, sembla que les dades podrien acompanyar; ara bé, pel que
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 90
fa a la independència política, és més discutible. Sense tenir dades que siguin completament denitòries en
aquest sentit, podem armar que la vinculació de conança entre la força política majoritària i el gerent hi
seria present en molts casos. Així, la gura del gerent comarcal no semblava respondre de manera exacta a
la idea teòrica plantejada per la nova gestió pública. També és cert que la importació de gures i estructures
pròpies d’altres àmbits no resulta mai simple, i gairebé sempre requereix més ajustos i adaptacions dels
previstos inicialment.
2.2 Els consells comarcals: una arquitectura complexa
L’estructura organitzativa interna dels consells comarcals es complementa amb una arquitectura complexa
composta d’ens dependents i d’una multitud d’ens de cooperació. Cal tenir present que, a part de la introducció
de la gura del gerent, la difusió de les personicacions instrumentals locals va ser una altra de les mesures
introduïda pel model de modernització de la nova gestió pública.
Els consells comarcals han manifestat una tendència clara a la creació d’ens dependents i de cooperació: el
62,5% dels consells comarcals disposaven d’algun tipus de personicació instrumental local, mentre que
el 87,5% registraven algun consorci d’iniciativa pròpia, fet que es tradueix en un total de 46 organismes
dependents i 74 consorcis d’iniciativa pròpia. El 58,7% de les entitats dependents eren organismes autònoms;
el 21,7%, societats mercantils amb capital mixt, i el 17,4%, societats mercantils formades amb capital
íntegrament públic. Les entitats públiques empresarials tenien menys rellevància i suposaven un 2,2% del
total d’organismes dependents.
En relació amb els consorcis, s’han considerat consorcis d’iniciativa pròpia els consorcis creats per voluntat
especíca del consell comarcal que desenvolupen una sèrie d’activitats que coincideixen, normalment, amb
una àrea determinada del consell, talment com si fos el mateix consell qui ho realitzés. De fet, moltes
vegades els mateixos consells els van considerar com si formessin part de la seva pròpia estructura interna.
Si bé l’ús intensiu dels ens dependents per part dels consells comarcals no és un aspecte que els diferenciï de
la resta d’ens locals,10 ja que aquest ha estat un recurs utilitzat, de forma general, per totes les administracions
públiques, sí que ho és la creació dels consorcis d’iniciativa pròpia. De fet, la instauració d’aquests ens
no respon a la realització de funcions diferents de les que desenvolupen els consells comarcals de manera
directa.
La profusió d’aquesta gura es podria explicar per dues vies. En primer lloc, per la necessitat d’incorporar
altres entitats públiques a la gestió —per tal que aportessin ingressos extraordinaris— i de pal·liar les
conseqüències d’un sistema de nançament que, com veurem més endavant, és insucient. En segon lloc,
per la necessitat de concertar amb el territori les activitats desenvolupades pels consells comarcals, de forma
que el consorci es convertiria en un element de visualització de l’acord, l’equilibri i la coresponsabilitat de
la gestió. Vist des d’un plànol teòric, aquest comportament resultaria redundant si tenim en compte que els
consells són ens territorials que representen les sensibilitats ideològiques i de representació dels municipis.
No obstant això, no es pot defugir que un dels principals objectius de la comarca era el de potenciar la
capacitat de gestió dels ajuntaments de dimensions més reduïdes, la qual cosa, en alguns casos, podia actuar
en detriment de l’autonomia municipal. Només així s’explicaria l’existència de consorcis compostos només
pels consells i ajuntaments de la seva pròpia demarcació. En denitiva, l’ús extensiu dels consorcis d’iniciativa
pròpia podria posar de manifest una dicultat inicial d’encaix institucional dels consells comarcals.
3 El nucli funcional dels consells comarcals: activitat pròpia versus activitat delegada
Ateses les característiques de la previsió normativa, els consells comarcals van buscar espais funcionals
10 Mostra d’aquesta evolució: Martínez-alonso camPs, José Luis; ysa Figueras, Tamiko. Les personicacions instrumentals
locals a Catalunya: organismes autònoms, consorcis, mancomunitats i societats públiques. Barcelona: Escola d’Administració
Pública de Catalunya, 2001, així com tots els seus treballs posteriors que monitoren i aporten elements interessants per a la reexió
ns al darrer publicat, martínez-alonso camPs, José Luis. «Les personicacions instrumentals locals: estat de la qüestió». Revista
Catalana de Dret Públic, núm. 47 (2013), p. 61-86.
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 91
disponibles que permetessin un desenvolupament de la seva activitat.11 Davant la manca de cos competencial
que permetés una caracterització de la institució, vam considerar que el seu comportament i la seva actuació
permetrien denir el perl desplegat. Entre les diferents preguntes que ens podríem formular, n’analitzarem
aquí essencialment dues, per tal de posicionar la gura en el sistema local. D’una banda, un plantejament
generalista sobre quin tipus d’activitat desenvolupen i en quins àmbits; aquesta primera qüestió deniria els
espais funcionals que han ocupat i quina és la seva naturalesa dins del sistema competencial català. D’altra
banda, també volíem saber quina situació ocupen respecte als municipis i l’heterogeneïtat pròpia del mapa
municipal català; en concret, si havien desplegat un comportament diferent en funció de la tipologia de les
localitats amb què formen xarxa.
La informació per tal de construir l’estructura funcional dels consells comarcals es va recollir a partir de
les dades que van facilitar els tècnics de cada matèria. Prenent aquests dades com a unitat mínima, es va
construir una classicació que permetia comparar les funcions realitzades entre els ens analitzats. Segons la
classicació dissenyada, els consells comarcals van desenvolupar les seves funcions en 23 àmbits d’actuació
diferents, la qual cosa mostra el seu ampli abast. No obstant això, cada matèria tenia una intensitat diferent i
no es realitzava per igual a tot el territori.
3.1 El desplegament efectiu de l’activitat comarcal
L’anàlisi de les activitats dutes a terme pels consells comarcals posa de manifest la multiplicitat i
l’heterogeneïtat de funcions que han assumit des de la seva creació. De fet, es va recollir informació d’un
total de 6.115 activitats desenvolupades, amb diferències notables de volum entre consells. Tanmateix,
no es detecten patrons explicatius que relacionin volum d’activitat i territori. Pel que fa al contingut de
les activitats, tot i que s’han desenvolupat més de vint àmbits temàtics diferents, alguns mostraven més
rellevància que d’altres.12 Les matèries on s’acumulaven més activitats són serveis socials, medi ambient
i assistència als ajuntaments en serveis generals, que representen el 24,3%, el 9,1% i el 8,2% del total
d’activitats, respectivament.13
L’àmbit de serveis socials manifestava una rellevància molt superior a la resta, i en gairebé tots els consells
comarcals esdevenia la matèria que acumulava un nombre més alt d’activitats. En aquesta àrea, doncs,
s’evidenciava un comportament clarament homogeni pel que fa a l’actuació predominant: en 34 comarques,
que representen el 85%, serveis socials era l’àmbit d’actuació principal. El segon àmbit d’actuació era
medi ambient, que es desenvolupava en un 35% de les comarques. Per tant, en més de les dues cinquenes
parts del total, serveis socials i medi ambient eren dos dels eixos principals en què els consells comarcals
centraven les seves funcions. El predomini d’aquestes matèries també es corroborava amb la despesa que
la comarca hi destinava. A banda de les matèries de serveis socials i medi ambient, en 8 consells comarcals,
que representaven el 20% dels ens analitzats, destacava la combinació dels àmbits de serveis socials i
assistència als ajuntaments en serveis generals, que, com ja s’ha dit, era el tercer àmbit d’activitat per ordre
d’importància. De fet, no es pot oblidar que una de les raons fundacionals de la comarca és la d’assistir i
assessorar els ajuntaments en matèries tècniques, juridicoadministratives, economiconanceres, d’obres i
serveis.
En resum, les dades mostraven que els consells comarcals tenien un ampli abast funcional, complien amb
funcions molt diverses i duien a terme un nombre elevat d’actuacions. Identicaven, alhora, un conjunt
d’activitats predominants, el nombre i la matèria de les quals podia variar a cada consell comarcal. Pel que
fa als àmbits temàtics, vam constatar certa homogeneïtat en tot el territori. Hi destacaven, així, les matèries
de serveis socials —que era majoritària en pràcticament tot el territori—, medi ambient i assistència als
ajuntaments. Val la pena posar de manifest que les dues matèries sectorials constitueixen àmbits funcionals
11 Vegeu Font i lloVet, Tomàs. «La comarca y las estructuras de gobierno local», a gómez-Ferrer, Rafael (dir.): La provincia en
el sistema constitucional. Madrid: Civitas-Diputació de Barcelona, 1991, p. 239-293 (p. 289).
12 Per a més informació sobre els principals àmbits d’actuació desenvolupats pels consells comarcals, podeu consultar l’annex de
dades.
13
Fundació carles Pi i sunyer d’estudis autonòmics i locals. «Els consells comarcals al centre del debat». Anuari polític de
Catalunya 2012. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2013, p. 97-123.
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 92
assumits pel sector públic català de forma relativament recent. La construcció dels àmbits competencials de
serveis socials i medi ambient podríem dir que es produeix de forma paral·lela al desplegament del sistema
comarcal. El tercer aspecte, l’assistència municipal, és un títol genèric que en principi poden exercir tots els
ens de segon nivell per la seva pròpia naturalesa.
Aquesta primera instantània, que situaria l’activitat en àmbits competencials de responsabilitat originàriament
autonòmica i que es desenvolupen de forma paral·lela a la instauració comarcal, es completarà més endavant
amb la identicació dels àmbits sectorials que acumulen més volum de despesa. De la visió complementària
d’ambdues perspectives es pot obtenir una determinada visió de conjunt sobre l’activitat global dels consells.
3.2 El grau de recepció municipal: com incorporen els municipis l’activitat comarcal
Més enllà del tipus de serveis, un altre dels objectius del projecte era analitzar l’abast territorial de les actuacions
dels consells comarcals i conèixer si el seu desenvolupament responia a necessitats locals especíques. Amb
aquest propòsit, al qüestionari es va incloure una variable que especicava a quins municipis s’adreçaven
cadascuna de les actuacions realitzades.
En aquest punt cal destacar que aquesta variable recollia la intencionalitat del consell comarcal de prestar
el servei, de forma general, a tot el territori. Ara bé, malgrat la previsió que l’activitat s’adrecés de forma
generalitzada a tots els municipis, és possible que la recepció no es dugués a terme de manera homogènia,
ja que podien existir estructures municipals paral·leles que desenvolupessin aquestes funcions. Això es feia
especialment evident en les actuacions no tant d’assistència i cooperació amb els municipis, sinó en la
prestació directa de serveis concrets dirigits a la ciutadania; en aquest cas, era possible que els ciutadans
fessin ús del servei que desenvolupava el consell comarcal malgrat que el seu ajuntament, alhora, també el
prestés.
De forma general, s’observava que els consells comarcals adreçaven la major part de les seves activitats a
tots els municipis, independentment de les seves característiques. De fet, els consells comarcals de l’Alta
Ribagorça, el Pallars Sobirà, l’Alt Urgell, la Noguera, el Berguedà, les Garrigues, el Montsià, la Ribera
d’Ebre, el Priorat, la Terra Alta i el Pla de l’Estany duien a terme pràcticament les mateixes activitats per
a tots els municipis. En l’altre extrem, el Garraf, el Barcelonès, el Tarragonès, l’Alt Camp, el Segrià, el
Pla d’Urgell, el Vallès Occidental, el Baix Llobregat, el Maresme, el Baix Penedès i el Baix Ebre eren
les comarques que presentaven una desviació típica superior, situada per sobre del 6%, i, per tant, les que
realitzaven una prestació dels serveis menys uniforme, més especialitzada en funció de l’ajuntament al qual
es dirigien.
Un altre dels interrogants que es volia respondre era si els diferents nivells de prestació obeïen a les dimensions
poblacionals de cada localitat. Cal recordar que la comarca neix amb la voluntat de suplir les mancances,
especialment, dels municipis de dimensions més reduïdes, cosa que feia sospitar que els ajuntaments més
grans serien receptors d’un nivell inferior d’activitats comarcals. De fet, es va observar que els municipis amb
una grandària major —sobretot els més grans de 20.000 habitants— assolien nivells de prestació inferiors a
la resta, situats per sota del 80%. En canvi, els municipis amb un nombre inferior d’habitants —per sota dels
2.500 habitants— registraven percentatges de prestació més elevats, situats al voltant del 94%. No obstant
això, com es pot comprovar, aquestes diferències no eren especialment rellevants.
En denitiva, si bé es detecten petites diferències en els nivells de recepció de les activitats comarcals per
als municipis d’una grandària major, en general els consells comarcals adrecen els seus serveis de forma
indistinta a tots els ajuntaments. Per tant, el consell comarcal es congura com un ens supramunicipal que,
amb un ventall molt ampli de funcions, assisteix la major part dels municipis i hi coopera de forma força
generalitzada, independentment de les seves dimensions poblacionals.
4 La perspectiva econòmica: insuciència nancera en l’ingrés i despesa condicionada
La mancança de suciència nancera és un dels problemes que els consells comarcals han arrossegat des de
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 93
la seva creació, i que, juntament amb la indenició de les seves funcions, ha limitat fortament l’autonomia
comarcal ns al dia d’avui. L’estructura del pressupost d’ingressos i despeses reecteix que aquest és un
dels principals esculls als quals els consells comarcals han hagut de fer front en la seva consolidació com a
institució dins l’engranatge de l’organització territorial de Catalunya.
4.1 Les fonts de nançament dels consells comarcals: manca de suciència nancera
La lectura conjunta de la Llei 8/2003, d’organització comarcal de Catalunya (LOCC), i el Text refós de la Llei
reguladora de les hisendes locals (aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març), compon un marc
normatiu que limita fortament la capacitat de les comarques per disposar de fonts pròpies de nançament,
basades, fonamentalment, en transferències corrents realitzades per altres administracions, en molts casos,
condicionades a la prestació de serveis concrets. Dels 550 milions d’euros que els consells comarcals van
ingressar l’any 2010, el 84% provenia de transferències corrents i de capital, és a dir, de recursos no tributaris.
En concret, l’any 2010 les transferències corrents (capítol 4) van representar un 62,6% del total del
pressupost. La major part d’aquestes provenien de la Generalitat, que va aportar més de tres quartes parts del
total d’aquest capítol, xifra que equival a més de 270 milions d’euros. Les transferències corrents d’altres
ens locals, que incloïen les aportacions rebudes d’ajuntaments, de diputacions, de mancomunitats i d’altres
consells comarcals, tenien un pes de gairebé el 20%. La resta, que suposaven el 2%, provenien de l’Estat,
d’organismes autònoms, de societats mercantils, de l’exterior, d’empreses privades i de famílies i institucions
sense ànim de lucre.
Pel que fa a les transferències de capital (capítol 7), que representaven un 21,4% dels recursos comarcals,
van ser la segona font de nançament més important després de les transferències corrents. En aquest cas, la
majoria també procedien de la Generalitat (en un 90%). D’altra banda, «cal tenir present que la major part
dels ingressos de capital que apareixen en els pressupostos no tenen com a destí la inversió comarcal sinó la
inversió dels ajuntaments. Es tracta de les subvencions que aplega el Pla únic d’obres i serveis de Catalunya,
i que són destinades a nançar despeses municipals; el paper que desenvolupa la comarca és el de gestor de
la subvenció, no de beneciari».14
Entre les transferències provinents d’altres administracions també destaca el Fons de cooperació local de
Catalunya, una subvenció de caràcter general els destinataris de la qual són tots els municipis, comarques i
entitats municipals descentralitzades que està destinada a nançar globalment l’ens local. El fet que aquesta
subvenció sigui de caràcter general permet que les comarques disposin d’una quantitat anual d’ingressos
incondicionats que es poden emprar de forma discrecional per fer front a les despeses i inversions pròpies
de l’ens.
La tercera font de nançament per ordre d’importància provenia de taxes, preus públics i altres ingressos
(capítol 3), representava el 13,5% del total del pressupost i era l’única que indicava capacitat de nançament
propi. Tenen naturalesa d’ingressos propis perquè el consell comarcal fa ús de la seva autonomia nancera a
l’hora de xar-ne la quantia i establir en quina part desitja autonançar el servei prestat o l’obra realitzada.
El tipus de taxes que generen una quantitat més important d’ingressos són les que es deriven de la prestació
de serveis públics bàsics, que suposen gairebé el 40% del total d’ingressos del capítol 3. A mesura que les
comarques han obtingut més espai en la prestació de serveis, han anat augmentant els recursos liquidats en
aquest capítol pressupostari. Si comparem les dades de 198815 (primer exercici pressupostari dels consells)
amb les de 2010, s’observa que mentre que el capítol 3 suposava un 2,5% del total del pressupost, avui en
dia aquesta xifra ascendeix al 13,5%.
En denitiva, les xifres mostraven la manca de nançament propi dels consells comarcals i una forta
14 León corts, Daniel; Bayona rocamora, Antoni. L’experiència comarcal a Catalunya: anàlisi del marc competencial i de la
hisenda. Barcelona, 2000, p. 84.
15 Font: León corts, Daniel; Bayona rocamora, Antoni. L’experiència comarcal a Catalunya: Anàlisi del marc competencial i de
la hisenda. Barcelona, 2000.
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 94
dependència de les transferències de la Generalitat.16 Malgrat que al llarg dels anys, a través de la prestació
de serveis públics bàsics, van aconseguir incrementar els ingressos mitjançant taxes i preus públics, aquest
augment no va ser sucient per garantir l’autonomia nancera d’aquests ens. De fet, l’any 1994 Josep Mir ja
havia posat en relleu el fet que el nançament dels consells comarcals es basa en el que ell anomena model
de nançament tutelat, que es caracteritza per la importància dels ingressos procedents de les subvencions
especíques i per un pes molt residual de taxes, preus públics, aportacions municipals i impostos i recàrrecs.17
Com es pot observar, gairebé vint anys després l’essència del model no ha canviat.
El problema de la manca de suciència nancera dels consells comarcals s’ha fet ostensible en reiterades
ocasions, i s’han presentat, ns i tot, recursos d’inconstitucionalitat.18 Abans que fossin creats, Bayona
havia alertat de la importància del fet que un canvi en l’estructura territorial havia d’anar acompanyat d’una
modicació en el règim competencial i econòmic.19 Més tard, l’informe Roca va atribuir gran part de l’èxit de
la seva proposta de reorganització territorial a la modicació del nançament de la comarca, i manifestava la
necessitat d’una modicació de la legislació estatal d’hisendes locals i de la participació de la comarca en els
ingressos de l’Estat, així com d’un increment del percentatge de recursos comarcals en el Fons de cooperació
local de Catalunya.20 Una administració amb greus limitacions per denir els seus ingressos no pot prendre
decisions sobre la forma i el destí de la seva despesa, i, consegüentment, no té capacitat de decisió sobre
les seves funcions i objectius. «L’existència d’autonomia exigeix un mínim d’autonomia nancera. Aquesta
autonomia nancera es tradueix en un cert grau d’autonomia en la despesa i d’autonomia en els ingressos.
Tenir autonomia en la despesa implica una certa capacitat per decidir la forma i composició de la despesa.
Aquesta capacitat s’adquireix automàticament si es disposa de la recaptació d’impostos o de subvencions
incondicionades.»21
4.2 Els àmbits d’actuació en la despesa dels consells comarcals
L’any 2010, els consells comarcals van efectuar una despesa per valor de 563 milions d’euros, la major part
de la qual —pràcticament tres quartes parts— era despesa corrent. Per tal de poder quanticar de forma
aproximada la despesa efectuada en cada àmbit d’actuació, es van vincular les categories construïdes per
denir les activitats a una política o programa de despesa.
Des d’aquesta perspectiva, s’observa que aproximadament dues cinquenes parts del total de la despesa efectuada
pels consells comarcals es concentrava, principalment, en quatre àrees d’actuació: ensenyament, medi ambient,
serveis socials, i ordenació del territori i urbanisme, la despesa de les quals ascendia a 100, 86, 53 i 48 milions
d’euros, respectivament.22 A banda dels quatre àmbits principals, ocupació, cultura, pressupostos, tributs i comptes,
i turisme eren activitats amb una certa rellevància des del punt de vista econòmic: la seva despesa ascendia entre
10 i 3,7 milions d’euros per al total de consells comarcals. Cal tenir present que l’activitat de pressupostos, tributs i
comptes podria incloure despesa derivada del desenvolupament d’activitats dedicades al funcionament econòmic
del mateix ens. La informació disponible impedia discernir quin percentatge d’aquestes expenses es dedicava a
oferir suport a altres ajuntaments i quin percentatge es destinava al funcionament econòmic del consell comarcal.
16 Coincidim en la constatació que ja feien en aquest sentit Renyer alimBau, Jaume; saBaté i Vidal, Josep Maria. «La Comarca»,
op. cit., p. 81.
17 Mir Bagó, Josep [et al.]. L’organització comarcal a Catalunya: anàlisi dels primers anys de funcionament dels consells
comarcals. Barcelona: Federació de Municipis de Catalunya, 1994.
18 Recurs d’inconstitucionalitat núm. 572/89, de l’article 136.1 de la Llei 39/1988, reguladora de les hisendes locals, presentat pel
Consell Executiu de la Generalitat.
Recurs d’inconstitucionalitat núm. 587/89, de l’article 136.1 de la Llei 39/1988, reguladora de les hisendes locals, presentat pel
Parlament de Catalunya.
19 Bayona rocamora, Antoni. «L’organització territorial a Catalunya: marc jurídic i propostes». Autonomies, núm. 5 (1986), p. 23.
20 Roca Junyent, Miquel [et al.]. Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya. Barcelona:
Departament de Governació, 2000.
21 Mir Bagó, Josep [et al.]. L’organització comarcal a Catalunya: anàlisi dels primers anys de funcionament dels consells
comarcals. Barcelona: Federació de Municipis de Catalunya, 1994, p. 224.
22 Per a més informació sobre els principals àmbits de despesa dels consells comarcals, podeu consultar l’annex de dades.
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 95
La importància de les àrees d’actuació principals s’explicava fonamentalment per dos factors. En primer
lloc, ensenyament i serveis socials eren els únics àmbits en què tots els consells comarcals analitzats van
emetre algun tipus de despesa. En segon lloc, l’esforç econòmic que implicava la prestació de les activitats
realitzades no era el mateix en tots els casos: així, no era sorprenent que dues de les activitats amb una
despesa més elevada fossin ordenació del territori i medi ambient, dos àmbits d’activitat el desenvolupament
dels quals és força costós en termes econòmics.
Quan es va analitzar la despesa mitjana per consell comarcal destinada a cada àmbit d’activitat, els quatre
àmbits d’actuació principals es continuaven mantenint en primera posició, amb una mitjana que oscil·lava
entre 3 i 1,5 milions d’euros aproximadament, i se situaven per sobre i a molta distància de la resta d’activitats.
No obstant això, la dispersió de les dades obtingudes mostrava diferències importants en el comportament
d’aquests ens. Ara bé, cal tenir en compte que part d’aquestes diferències s’explicava pel volum pressupostari
total dels consells comarcals, que oscil·lava entre 4,5 i 64 milions d’euros.23 L’ús conjunt de la classicació
econòmica i per programes del pressupost permetia detectar diferències en la forma de gestió utilitzada per
a la prestació d’aquests serveis.
En primer lloc, es distingien les activitats en què un percentatge important de la despesa total es destinava
al capítol 1, és a dir, al personal que treballa al servei del consell comarcal en aquell àmbit d’actuació
en concret, ja sigui personal funcionari o laboral. Les activitats que tenien entre un 40% i un 50% de la
despesa total destinada a personal eren activitats que en la seva major part es realitzaven directament des dels
consells comarcals, amb recursos propis, sense la necessitat de contractar-ne el desenvolupament a tercers.
Principalment eren serveis socials, ocupació i cultura.
En segon lloc, i en relació amb l’anterior, existia un grup d’activitats que principalment es duien a terme
a través de tercers i en les quals el capítol 2, dedicat a la compra de béns corrents i serveis, suposava més
del 50% de la despesa total en aquella activitat. Formaven part d’aquest bloc ensenyament i medi ambient,
àmbits que incloïen activitats com la gestió, la recollida i el tractament de residus, el sanejament d’aigües, la
gestió del transport escolar o la gestió del servei de menjadors escolars.
En tercer lloc, els àmbits d’ensenyament i serveis socials eren aquells en què les transferències corrents tenien
un pes més important respecte a la despesa total. En el primer cas, aquest elevat percentatge s’explicava
per les transferències a famílies i institucions sense ànim de lucre, especialment per a la gestió de beques
menjador i beques per a transport escolar, que suposaven el 92,6% del total de la despesa en el capítol 4.
En canvi, en l’àmbit de serveis socials les transferències corrents es dirigien a altres ens, com consorcis o
mancomunitats, creats expressament per a la prestació dels serveis socials comarcals.
En darrer lloc, destacaven els àmbits d’activitat en els quals predominava, bàsicament, la despesa de capital.
En aquest bloc es localitzava, principalment, ordenació del territori i urbanisme, on es feien evidents les
transferències de capital dirigides als ajuntaments per a la implementació del Pla únic d’obres i serveis
de Catalunya (en endavant, PUOSC). Per aquest motiu, pràcticament el 50% del total d’aquest àmbit es
materialitzava en aquest capítol.
En resum, aquesta anàlisi ens permet classicar les principals activitats desenvolupades pels consells
comarcals en tres tipus. Primer, serveis socials, que registra el nivell d’activitat més elevat, la qual cosa
també es reecteix en la despesa que es destina al seu personal. Segon, ordenació del territori i ensenyament,
que són àmbits que impliquen un volum econòmic important basat en les transferències; en aquests casos, el
consell pràcticament no hi dedica personal propi, i, d’acord amb les dades pressupostàries, una part important
de la seva activitat es basa en la distribució de recursos procedents de la Generalitat cap a famílies, empreses
i institucions. I, per nalitzar, a cavall entre aquests dos models, es localitza medi ambient, que registra un
volum important de despesa reservat principalment a la contractació de serveis a tercers, és a dir, que els
consells comarcals presten aquests serveis mitjançant fórmules de gestió indirectes.
23 Fundació carles Pi i sunyer d’estudis autonòmics i locals. «Els consells comarcals al centre del debat». Anuari polític de
Catalunya 2012. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2013, p. 97-123.
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 96
Cal tenir present, a més, que l’estructuració de la gestió i provisió d’aquests àmbits es va desenvolupar
de forma tardana. Així, l’articulació dels serveis i el desenvolupament i sosticació de les prestacions es
van produir de manera gairebé paral·lela al desplegament dels consells. No es produïa, en denitiva, una
ocupació d’espais competencials ja desenvolupats per altres ens.
5 Recapitulació i elements de reexió
El restabliment dels consells comarcals es va desenvolupar enmig d’un intens debat que plantejava alguns
dubtes sobre la seva conguració, i que, en certs aspectes, s’ha mantingut ns avui. Els elements centrals de
la discussió se situaven, d’una banda, en la seva articulació jurídica i política, i, de l’altra, en la construcció
d’un cos competencial. Davant la possibilitat de desplegar-los en forma d’administració perifèrica de la
Generalitat, la proposta que es va adoptar va ser la creació d’una entitat local dotada d’autonomia i personalitat
jurídica pròpia. Pel que fa a la conguració competencial, es va optar per una denició oberta que pogués
canalitzar l’activitat territorialitzada de la Generalitat i alhora assumir funcions que havien desenvolupat
les diputacions o ens de cooperació com les mancomunitats. Un cop consolidat l’ens, el cert és que el fruit
d’aquests encaixos en el disseny continua essent de difícil catalogació. Els resultats de l’estudi que va dur a
terme la Fundació Carles Pi i Sunyer posaven de manifest la dicultat en la denició del perl institucional i
polític d’aquests ens, i mostraven com els anys de desenvolupament no havien aclarit aquelles qüestions que
estaven presents ja en la seva creació. En denitiva, no s’havia aconseguit una denició de facto d’allò que
no s’havia denit de iure.
De forma general, val la pena destacar que els consells comarcals duen a terme un ampli ventall d’actuacions
que fan referència a matèries i àmbits molt heterogenis i que compleixen amb funcions de diferents
tipus. De fet, l’estudi va comptabilitzar més de 6.000 activitats per al conjunt de comarques, cosa que va
posar de manifest l’esforç que aquestes institucions van realitzar per assistir i cooperar amb altres nivells
d’administració i la seva rellevància material en el desenvolupament de moltes polítiques públiques.
Pel que fa a l’estructura política, hem constatat una progressiva «executivització» de l’organització. Així,
els òrgans amb una certa naturalesa deliberant —ple i consell d’alcaldes— tendeixen a manifestar una baixa
periodicitat en les seves convocatòries. De forma complementària, la major part dels consells van adoptar
la fórmula de les comissions plenàries i de la comissió permanent a mode de junta de govern. Aquest fet,
juntament amb la presència de la gura de la gerència, mostra una tendència cap a la voluntat de focalitzar
l’estructura de direcció en la gestió, davant d’altres possibles funcions com la representació i la concertació
territorial. En aquesta línia, el perl del gerent posa de manifest trets interessants. Si bé la incorporació no
hauria de produir un desplaçament del cos i la direcció política, hauria de generar un trànsit cap a un model
més basat en la gestió que en la representativitat. A la pràctica, però, els resultats del projecte palesaven que
la gura del gerent tenia, en la major part dels casos, un vincle de conança amb el govern, i, en concret, amb
el president, i que semblava més sensible als canvis polítics que al rendiment de comptes per la seva gestió.
De fet, i probablement inuenciats pel moment en què es va produir el desplegament, els consells comarcals
s’han mostrat com una entitat que va intentar absorbir diverses de les propostes pròpies de la nova gestió
pública. En aquesta mateixa línia podríem identicar la gura del gerent i una clara tendència a la creació
d’ens instrumentals. Pel que fa a aquest darrer aspecte, val la pena fer un esment especial de l’adopció
generalitzada de la forma jurídica del consorci. La profusió amb què s’ha fet ús d’aquesta fórmula i el fet
que en molts casos els consells no els considerin com un ens de cooperació, sinó pràcticament com a ens
dependents, porta a plantejar-nos les motivacions d’aquest fenomen. La gura del consorci s’ha estès de
forma important en tot el teixit institucional català a causa potser, en part, de la ductilitat de l’estructura, que
permet incloure-hi diferents nivells de govern i entitats que van més enllà de l’àmbit estrictament públic. Ara
bé, la identicació matricial dels consells amb aquests organismes ens fa valorar també altres motius, com
per exemple la mateixa articulació territorial d’alguns serveis i una necessitat peculiar de concertació. Així,
davant la dicultat i l’eventual conictivitat que podia generar-se a partir d’una construcció del legislador
que introduïa la competència, en el sentit econòmic del terme, en l’assignació funcional, és possible que el
consorci esdevingués un mecanisme de concertació amb el territori que facilités les vies de consens. I aquest
fenomen ens porta de nou a alguns dubtes ja expressats: la dicultat per construir la voluntat de la institució
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 97
a partir dels òrgans representatius previstos i la descartada inicialment lògica duciària en la relació amb els
municipis.
Pel que fa a l’activitat efectiva, tot i l’esforç per tal d’omplir de cos competencial els consells a través de
la legislació sectorial, la valoració global és que manté una certa indenició funcional. Aquesta exibilitat
competencial fa possible que siguin els mateixos consells els qui acomodin la seva activitat a aquells sectors
on han trobat l’espai per fer-ho. L’efecte d’aquesta acomodació es concreta en una fragmentació interna en el
conjunt de la gestió i en un alt grau d’heterogeneïtat entre els consells que no sembla que estigui relacionada
amb especicitats territorials. La visió conjunta que ofereix l’anàlisi del desplegament efectiu de l’activitat
i la informació pressupostària han mostrat una concentració d’activitat en els àmbits de serveis socials i
ensenyament, la primera intensiva en activitat i la segona en despesa; medi ambient, amb una rellevància
similar en les dues dimensions; ordenació del territori i urbanisme, amb actuacions sovint vinculades al
desplegament del PUOSC i una naturalesa essencialment econòmica, i assistència als ajuntaments en serveis
generals, estesa en l’activitat però amb una difícil visualització per via pressupostària.
Els primers són àmbits de desplegament relativament tardà que han estat regulats de forma recent i tenen
relació directa amb competències de responsabilitat autonòmica. Aquella acomodació a què fèiem referència
es concreta, en aquest cas, en el fet que no van substituir altres administracions, sinó que van ocupar-
se de matèries de nova creació o van complementar —com seria el cas d’ensenyament— les funcions
desenvolupades pel nivell d’administració responsable. L’ordenació del territori i l’assistència als ajuntaments
en serveis generals entrarien dins de les funcions que podríem anomenar de suport municipal, habituals en
el cas dels ens supramunicipals. L’estructura econòmica del pressupost ens indica, a més, que la provisió
dels serveis socials té un fort component de prestació directa, però la resta de casos impliquen un trànsit de
recursos econòmics, bé cap a la contractació externa, bé cap a les transferències corrents o de capital. Aquest
fet reincideix en una idea, molt acceptada en el nostre sistema, que visualitza els ens de segon nivell com a
assignadors de recursos.
Cal destacar, a més, que bona part d’aquests recursos tenen caràcter de transferències condicionades, i l’ens
no s’ha dotat d’eines de nançament propi. Així, estaríem davant d’una entitat amb una capacitat d’ingrés
molt reduïda, fet que ha de limitar necessàriament la teòrica autonomia que en principi dirigeix l’activitat
dels ens locals. També és cert, però, que aquesta mateixa dicultat la manifesten altres ens locals, com els
mateixos municipis, tot i que la diferència, per més que de grau, no és menor.
Així, hem volgut prendre com a punt de partida la denició d’autonomia de Casassas i Clusa per contrastar
els resultats del projecte. Per a aquests autors, «l’autonomia té tres aspectes clars: en primer lloc, vol dir que
ha de tenir els mínims tutelatges possibles, per part d’instàncies superiors de poder polític. En segon lloc, vol
dir que ha de tenir competències i el poder sucient per gestionar els serveis públics [...]. En tercer lloc, ha
de disposar de recursos econòmics sucients que, quan no es puguin obtenir localment, han de ser facilitats
centralment [...]».24 Aquest exercici ens permet armar que la indenició de l’ens quedaria caracteritzada per
la mancança dels elements que els autors consideren necessaris. Si bé els consells comarcals han desplegat
una gran capacitat de desenvolupar activitat i de trobar un encaix en el sistema institucional català, no ha estat
sucient per situar-se en una posició d’autonomia ni respecte als nivells superiors ni respecte als inferiors,
i ns i tot amb alguns dubtes sobre el funcionament polític intern i l’ancoratge democràtic. L’anàlisi de
les activitats posa de manifest una conguració confusa, marcada per la desconcentració i les actuacions
fonamentades en la transferència de recursos. I, sens dubte, les eines de nançament de què han estat dotats
són clarament insucients per garantir-ne un funcionament autònom.
Els consells comarcals són unes estructures que han sabut potenciar i consolidar el seu paper en unes
circumstàncies i un ecosistema que no els han estat propicis; en un entorn confús, han estat capaços de situar-
se en un sistema institucional ja força saturat. Aquest fet es fa evident si tenim present el seu ampli ventall
d’actuacions, que, en cas d’optar per altres models d’estructuració territorial, haurien de ser traslladades a
altres institucions. Ara bé, potser valdria la pena reconèixer una manca de voluntat clara per dotar aquests ens
24 Casassas simó, Lluís; clusa, Joaquim. L’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Fundació Jaume Boll, 1980.
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 98
de les eines competencials i nanceres necessàries que en facilitessin el desplegament.25 En aquest sentit, i
de cara a una futura reestructuració del règim local, l’espai per a una redenició de la seva situació sistèmica
és ampli. Tanmateix, aquest replantejament no hauria d’atendre a una estricta formalització jurídica de
la situació actual. Una nova denició, amb una delimitació més precisa del seu perl, hauria de suposar
reformes d’abast jurídic i pràctic que plantegen una qüestió de fons de resposta complexa sobre la exibilitat
de les estructures institucionals i la viabilitat efectiva cap a denicions que imposin una homogeneïtat que
no es va dissenyar d’origen.
A partir d’aquí se’ns presenten noves qüestions, algunes de plantejament més pràctic, d’altres d’una lògica
molt més genèrica. Com hauran transitat els períodes de dicultats econòmiques? Quina ha estat la capacitat
de resistència d’una gura amb una protecció jurídica i institucional relativament feble? S’haurà produït
de forma espontània una adaptació institucional a un entorn de característiques encara més complexes, si
fos possible? I, naturalment, quin serà l’impacte present i futur dels canvis en el règim jurídic aplicable?
Per tal de poder respondre aquestes preguntes, caldrà aprofundir en l’estudi i, probablement, plantejar nous
projectes que, de forma directa, permetin conèixer les dicultats, les reaccions i les respostes d’aquests ens.
6 Referències bibliogràques
Arróniz morera de la Vall, Maria Àngels. «L’organització comarcal». Autonomies, núm. 21 (desembre
1996), p. 135-167.
argullol murgadas, Enric. L’organització territorial de Catalunya. Una perspectiva jurídica. Barcelona:
Empúries, 1986.
Bayona rocamora, Antoni. «L’organització territorial a Catalunya: marc jurídic i propostes». Autonomies,
núm. 5 (octubre 1986).
— «Règim local». Revista Catalana de Dret Públic. [Especial Sentència 31/2010 del Tribunal Constitucional,
sobre l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006], 2010, p. 215-217.
casadeVall camPs, Robert. La reforma de l’organització comarcal de Catalunya. Barcelona: Fundació
Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals, 2003.
casassas simó, Lluís; casassas ymBert, Jordi. «L’organització territorial de l’Administració pública de
Catalunya. Resum de “La Proposta” (informe lliurat a la Diputació de Barcelona l’any 1994)». Treballs de
la Societat Catalana de Geograa, núm. 67-68, p. 337-365.
casassas simó, Lluís; clusa, Joaquim. L’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Fundació Jaume
Boll, 1980.
Burgueño riVero, Jesús. Història de la divisió comarcal. Barcelona: Rafael Dalmau editor, 2003.
Fuentes gasó, Josep Ramon. «El règim local de Catalunya i la viabilitat d’articulació d’una planta política
i administrativa pròpia després de la Sentència del Tribunal Constitucional de 28 de juny de 2010».
Revista Catalana de Dret Públic. [Especial Sentència 31/2010 del Tribunal Constitucional, sobre l’Estatut
d’Autonomia de Catalunya de 2006], 2010, p. 218-224.
Fundació carles Pi i sunyer d’estudis autonòmics i locals. «Els consells comarcals al centre del debat».
Anuari polític de Catalunya 2012. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials, 2013, p. 97-123.
— Activitats i funcionament dels consells comarcals [en línia]. Barcelona: Fundació Carles Pi i Sunyer,
2013. <http://www.pisunyer.org> [Consulta: setembre de 2014].
— Els consells comarcals: funcionament, estructura i activitats, base de dades en suport electrònic. Data de
tancament de la base de dades: abril de 2012.
25 Val la pena destacar, en aquesta línia, la posició sobre la necessitat d’un pronunciament més clar expressada per Renyer i
alimBau, Jaume; saBaté i Vidal, Josep Maria. «La Comarca», op. cit., p. 80.
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 99
galán galán, Alfredo; gracia retortillo, Ricard. «Incidència de la Sentència 31/2010 del Tribunal
Constitucional en la regulació de l’Estatut d’autonomia de Catalunya sobre els governs locals», Revista
Catalana de Dret Públic. [Especial Sentència 31/2010 del Tribunal Constitucional, sobre l’Estatut
d’Autonomia de Catalunya de 2006], 2010, p. 225-244.
gomis martí, Josep. Tres anys de pressupostos dels consells comarcals 1988-1990. Barcelona: Institut
d’Estudis Autonòmics, 1991.
giFreu i Font, Judith. Introducció al dret local de Catalunya. Barcelona: Cedecs, 2002.
Hood, Christopher. «A public management for all seasons?». Public Administration, núm. 69 (1991), p. 3-19.
león corts, Daniel; Bayona Rocamora, Antoni. L’experiència comarcal a Catalunya: anàlisi del marc
competencial i de la hisenda. Barcelona, 2000.
martínez-alonso camPs, José Luis; ysa Figueras, Tamiko. Les personicacions instrumentals locals a
Catalunya: organismes autònoms, consorcis, mancomunitats i societats públiques. Barcelona: Escola
d’Administració Pública de Catalunya, 2001.
martínez-alonso camPs, José Luis. «Les personicacions instrumentals locals: estat de la qüestió». Revista
Catalana de Dret Públic, núm. 47 (2013), p. 61-86.
mir Bagó, Josep. La reforma del règim local a Catalunya. Barcelona: Escola d’Administració Pública de
Catalunya, 1991.
— [et al.]. L’organització comarcal a Catalunya: anàlisi dels primers anys de funcionament dels consells
comarcals. Barcelona: Federació de Municipis de Catalunya, 1994.
— «Règim local». Revista Catalana de Dret Públic. [Especial Sentència 31/2010 del Tribunal Constitucional,
sobre l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006], 2010, p. 245-248.
oliVeras samitier, Josep. «Reexions sobre l’organització territorial de Catalunya». Treballs de la Societat
Catalana de Geograa, núm. 67-68 (2009), p. 179-198.
renyer i alimBau, Jaume. «Aproximacions a l’eventual reforma de l’organització territorial de Catalunya».
Estudis en Homenatge a Robert Vergés. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2000, p. 173-201.
renyer i alimBau, Jaume; saBaté i Vidal, Josep Maria. «La Comarca». A Gifreu i Font, Judith. Introducció
al dret local de Catalunya. Barcelona: Cedecs, 2002.
roca Junyent, Miquel [et al.]. Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya.
Barcelona: Departament de Governació, 2000.
tornos mas, Joaquín; gracia retortillo, Ricard. «La organización territorial en los nuevos estatutos de
autonomía. En especial, el nivel local supramunicipal en Cataluña». Anuario del Gobierno local 2008.
Barcelona: Fundació Democràcia i Govern Local i Institut de Dret Públic, 2008, p. 75-116.
Vidal Pila, Josena. «L’organització comarcal: competències, funcions i funcionament dels consells
comarcals». Món Comarcal (juliol-agost 1999).
Vila comaPosada, Marc Aureli. Les comarques de Catalunya. Notes geohistòriques. Barcelona: Servei
Central de Publicacions de la Generalitat de Catalunya, Departament de la Presidència, 1983.
— Les comarques i els municipis de Catalunya. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 1989.
Vila dinarès, Pau. La divisió territorial de Catalunya. Selecció d’escrits de geograa de Pau Vila. Barcelona: Curial, 1979.
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 100
Annex de dades
El treball de camp del projecte desenvolupat per la Fundació Carles Pi i Sunyer es va dur a terme entre el
maig i el desembre de 2011, i la data de tancament de bases de dades és d’abril de 2012. L’univers d’estudi
estava format pels quaranta consells comarcals que estan sotmesos al mateix règim jurídic; en quedava exclòs
el Conselh Generau d’Aran, per les seves especicitats singulars. La informació es va recollir a través d’un
qüestionari administrat personalment i dividit en blocs. El primer bloc, de tipus institucional, s’administrava
al gerent; el segon bloc, que havia de recollir la informació referent a l’activitat desenvolupada per cada
consell, es dirigia als responsables de cada àmbit d’activitat. Per a cadascuna d’aquestes activitats, es
disposava també de la informació que feia referència a la relació amb els municipis destinataris de l’activitat.
Taula 1. Els deu àmbits d’actuació amb major nombre d’activitats
[N=6.115]
Àmbit d’activitat Percentatge
Serveis socials 24,3%
Medi ambient 9,1%
Assistència als ajuntaments en serveis generals 8,2%
Convivència i ciutadania 6,3%
Ordenació del territori i urbanisme 5,8%
Ensenyament 5,5%
Turisme 5,2%
Ocupació 4,9%
Habitatge 4,8%
Cultura 4,7%
Font: Fundació Carles Pi i Sunyer.
Pel que fa a l’anàlisi pressupostària, es va utilitzar la liquidació del pressupost comarcal de despeses de
l’any 2010 (dades de l’ens matriu sense consolidar). Es va treballar amb els consells comarcals per als quals
es disposava de la classicació econòmica i per programes denida a l’Ordre EHA/3565/2008, de 3 de
desembre, per la qual s’aprova l’estructura dels pressupostos de les entitats locals de forma conjunta (trenta-
quatre consells comarcals).
Esther Pano Puey i Alba Viñas Ferrer
Consells comarcals: present i prospectiva
Revista catalana de dret públic, núm 49, 2014 101
Gràc 1. Despesa total emesa pels consells comarcals en obligacions reconegudes netes segons activitat [N=34]
Font: Fundació Carles Pi i Sunyer.
