Los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas

AutorJuan José Lucas
Cargo del AutorPresidente de la Junta de Castilla y León
Páginas875-887

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I Introducción

Me parece una iniciativa acertada el deseo del Instituto Nacional de Administración Pública de publicar un libro con el análisis de los más importantes elementos que configuran nuestro actual Estado de las Autonomías, celebrando que nuestra Constitución -como introductora de este nuevo modelo de distribución territorial del Poder- cumple sus veinte primeros años de vida. Igualmente agradezco la oportunidad que se me brinda de participar en tal iniciativa.

El tema propuesto es el relativo a los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, un objeto de estudio que no suele ser muy habitual.

No faltan voces señalando que en los años transcurridos desde que nuestro sistema autonómico se puso en marcha, las preocupaciones de la doctrina y de la clase política se han ido centrando de manera fundamental, casi exclusiva a veces, en los problemas de articulación de la estructura territorial de nuestro Estado y en las relaciones entre sus distintos componentes.

Los problemas orgánicos e institucionales parecen haber quedado relegados a un segundo piano, lo que es causa de importantes carencias en cuanto al análisis de las posibilidades institucionales de alguno de los órganos que configuran nuestro sistema autonómico. Si nos referimos a los Conse. jos de Gobierno, la escasez de estudios en profundidad sobre ellos añade incluso algunos elementos de paradoja pues constituyen, sin duda, una de las instituciones más activas y de mayor presencia en la vida de nuestras Comunidades Autónomas.

Consciente de ello, quisiera aportar a lo largo del presente artículo, además de un somero análisis de la naturaleza de tales órganos, alguna propuesta de futuro que intenta aprovechar las oportunidades que la regulación constitucional nos ofrece.

II Algunas precisiones terminológicas

El art. 152.1 de la Constitución establece entre las instituciones autonómicas «un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente... al que corresponde la dirección delConsejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla».

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En principio, tal artículoestaba concebido como de aplicación obligatoria sólo para las Autonomías constituidas a través del procedimiento previsto en el art. 151. No obstante, el resto de lasComunidades Autónomas, en virtud de losAcuerdos Autonómicos de 1981, adoptaron el mismo mode-lo institucional en la configuración de su Poder Ejecutivo.

Sin embargo, tal definición no despeja una confusión siempre latente como es la identificación entre Gobiernoy Consejo de Gobierno, identificación habitual, tal como señala GARcrA FERNÁNDEZ, desde losestudios de GUAITA sobre la legislación del régimen anterior.

Tal modelo obedecía a una administrativización del Gobierno para posibilitar un control jurisdiccional que, si bien podía resultar conveniente en el sistema político preconstitucional, hoy carece de razón de ser.

No cabe duda que el Consejo de Gobierno -o, en el ámbito estatal, el Consejo de Minis-tros- ejerce una partefundamental de las funciones gubernamentales y asume lascompetencias atribuidas in genere al Ejecutivo, pero eso no debe llevar a ignorarque hay otras funciones de gobierno que recaen individualmente en cada uno de sus miembros y, especialmente, en su Presidente.

De esta forma, y siguiendo lo propuesto por E. ALBERTr, podemos considerar al Gobierno de cada Comunidad como una entidad compleja compuesta por varios órganos que, pese a estar estrechamente ligados entre sí, se diferencian subjetiva y objetivamente, esto es, en cuanto a su composición y sus funciones; unos órganos que básicamente son el Presidente, 105 Consejeros y el propio Consejo, a los que podrían añadirse otros de existencia no necesaria (Vicepresidencias, Comisiones Delegadas, etc.)

Creo que tal distinciónsedebe tener muy presente cuando se aluda al papel de cada uno de talesórganos para superar confusiones innecesarias.

III Naturaleza jurrdica de los consejos de gobierno

La atribución de funciones distintas a poderes diferenciados, conforme a la clásica teoría de separación de poderes, se encuentra claramente afirmada en el citado arto 152.1.

Según RODRrCUEZ-ZAPATA, con ello se prohíbe la existencia deformas de unidad de poder, impropiasde un Estado democrático. Igualmente quedarían excluidas las formas degobiernopresidencialistas, dadoque se afirma claramente queel Presidente del Consejo de Gobierno será elegido «porla Asamblea de entresus miembros», exigiéndose la responsabilidad política anteésta y excluyendo la elección populardirecta, lo que nos alejade otrosmodelos comparados como, por ejemplo, el americano. También quedaría excluido, en fin, el modelo helvético de Gobierno Directorial o Convencional, dada la importante Autonomía de actuación de losGobiernos autonómicos.

Así pues, nos encontraríamos ante un sistema de gobierno de inequívocos rasgos parlamentarios, tal como la generalidad de la doctrina seha encargado de señalar. Incluso el propio Tribunal Constitucional también ha declarado que los sistemas de gobierno autonómicos son de corte parlamentario, tal como se establece, por ejemplo, en la Sentencia 16/1984, de 6 de febrero.

Dicho esto, debemos recordar también que, a diferencia de lo que ocurrecon el Gobiernodel Estado, la disciplina concreta de los Gobiernos autonómicos no se encuentra regulada en la Constitución, más allá de la mera enumeración de losórganos, sinoque hayque remitirse a los respectivos Estatutos de Autonomía e, incluso, a las leyes institucionales de cada Comunidad. Tal solución puede aportar dosventajas concretas:

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- por una parte, el enunciado constitucional de los órganos institucionales autonómicos les salvaguarda al más alto nivel y les incorpora a los grandes principios que definen el Estado global;

- por otra parte, al no entraren el detalle de su organización, se haceposibleel ejercicio de la Autonomía misma, una de cuyas principales manifestaciones es, precisamente, la configuración de sus institucionesde autogobierno, tal como aparece en el art. 147.l.c) de la Constitución.

IV Caracterfsticas generales de los consejos de gobierno

Adaptando una caracterización general propuesta por LUCAS MURILLO, podemos decir que los Consejos de Gobierno de lasComunidades Autónomas presentan los siguientes rasgos comunes:

1. Son órganos estatutarios

Como ya se ha dicho, esen los Estatutos de Autonomía y en lasleyes institucionales que de ellos sederivandonde encontramos la concreta regulación de los Consejos de Gobierno. Ello lesotorga la garantía y fuerza jurídica propiasde la regulación estatutaria, atribuyéndoles, igualmente, la Autonomía funcional, reglamentaria y organizativa que necesitan para el ejercicio de sus funciones.

Laregulación estatutaria de estos órganos lesva a nombrarsegún la denominación más ajustada a instituciones históricas de los territorios respectivos: «Consejo Ejecutivo» en Cataluña; «Gobierno» en el País Vasco, Canarias, Baleares o Valencia -en este último caso también denominado «Censejo»-; «Junta» en las dos Castillas, Galicia, Extremadura o Andalucía; «Diputación General» en Aragón, o «Diputación Foral» en Navarra.

LUCAS MURILLO destaca también la paridad de rango jurídico de los mismos respecto a los demás órganos institucionales, como exigencia del principio de separación de poderes. Una paridadjurídica que significa, según BISCARETTI, que su actividad essiempre libre, en un ámbito más o menos amplio, sin posibilidad de avocación, modificación o anulación, al no estar sometidos a jerarquía alguna.

2. Son órganos complejos

Estructuralmente, son órganos complejos, lo que no quiere decir que sean órganos heterogéneos. Aunque tengan una composición política diversa -algo frecuente en algunas Autonomíasy representen proyectos políticos muy diferentes, su actuaciónserá siempre unitaria y homogénea.

Este carácter complejo tampoco quiere hacerreferencia al excesivo número de sus integrantes. Los Acuerdos Autonómicos de 1981 limitaron a diez el número de los miembros de los Consejos de Gobierno, además de su Presidente; una regla que no dejó de tener una virtualidad muy limitada, no sólo por la posibilidad de que existieran Consejeros sin cartera, sino porque, aunquefuese concebidapara limitar el número de Departamentos autonómicos a crear, siempre seha podido atribuir a un mismo Consejero varios Departamentos. Por ello, es un límite que va desapareciendo en el actual proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía.

La complejidad va asociada, sobretodo, a la naturaleza de los miembros que lo integran. Los Consejos de Gobierno son, en principio, órganos colegiados, con funciones y competencias propiasque deben ser ejecutadas según las normas que regulan la actuación de tales órganos, pero

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que también va a ver su actuación fuertemente mediatizada y condicionada parlas amplias facultades presidenciales, como más adelante veremos en detalle, algo que hace señalar a parte de la doctrina que, al menos en el plano político, se dan condiciones muy próximas al semipresidencialismo.

3. Son órganos políticamente responsables

Es una consecuencia...

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