Consejos comarcales: presente y prospectiva

La coniguració actual de l’organització interna dels consells s’articula a partir del ple, la presidència, la vicepresidència, el consell d’alcaldes, la comissió especial de comptes, una comissió permanent -de caràcter voluntari- i una igura de peril mixt, el gerent. Aquesta estructura orgànica mostra la voluntat originària que els consells esdevinguessin ens locals dotats d’autonomia.

Paradoxalment, i en un moment en què es tendia cap a vinculacions més directes entre ciutadans i institucions, es va implantar una fórmula d’elecció indirecta, similar a la que ja s’aplicava a la Diputació, que combinava la representativitat dels ajuntaments i la de les sensibilitats polítiques manifestades en les eleccions municipals mitjançant una fórmula que ponderava en dos terços els regidors de cada força política i en un terç els vots obtinguts. Aquest mecanisme, que primava la representació als vots obtinguts i desenvolupava un efecte de clara tendència majoritària, es va modiicar l’any 2003, canvi que va invertir aquesta lògica per primar en dos terços els vots i en un terç el nombre de regidors.

Pel que fa a la presidència, l’article 13 del Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de l’organització comarcal de Catalunya (en endavant, Text refós), preveia una igura de característiques semblants a la d’altres ens locals en què el president, triat per l’assemblea, exerceix les

Page 88

funcions com a part de l’òrgan plenari i com a cap de l’executiu. D’altra banda, la normativa no estableix que el president hagi de ser alcalde en el seu municipi d’origen, fet que fa possible que el president del consell no només no sigui alcalde, sinó que, ins i tot, no formi part del govern; és a dir, un regidor de l’oposició d’un municipi pot ser el president del consell comarcal. Aquest fet es va produir en 6 consells comarcals (un 15%) durant l’anterior mandat. Cal dir, doncs, que, tot i no ser un fenomen molt habitual, tampoc no el podem qualiicar com a aïllat. Sigui com sigui, però, en la major part de casos podem veure que els presidents són habitualment alcaldes. De fet, així succeïa en 25 consells comarcals (el 62% dels casos).

En relació amb la dedicació al càrrec, la normativa no estableix cap element particular, de forma que entenem que s’aplica la normativa general per als ens locals. Entre els presidents analitzats, tot i que la major part tenien reconegut algun tipus de dedicació (el 75%), l’exclusiva no era la més habitual (afecta el 30% dels presidents), i, en canvi, l’opció més àmplia era la dedicació parcial, que tenien reconeguda un 45% dels presidents (18 en total). Pel que fa a les remuneracions vinculades al càrrec, la mitjana corresponent a la dedicació exclusiva s’enilava ins més enllà dels 47.000 euros, i la de la parcial es quedava en uns 34.000 euros. Si ho comparem amb les remuneracions dels alcaldes, d’acord amb les dades de l’Observatori de Govern Local,⁹en la seva onada de 2011, aquests imports seguirien una lògica similar, propera a la mitjana de les remuneracions dels alcaldes de municipis de 10.000 a 20.000 habitants.

El ple es conigura com l’òrgan deliberatiu de naturalesa plenària dels consells comarcals, amb un nombre de membres que oscil·la entre 19 i 39 consellers en funció dels habitants de cada comarca. Està format pel president i els altres consellers comarcals, i les seves atribucions es vinculen a la direcció i ordenació del funcionament del consell comarcal. L’elecció dels consellers comarcals no respon a més criteris que el fet que han de ser regidors i són nomenats pels grups polítics. L’única condició és que cap partit o grup no pot designar més d’un terç dels membres que li corresponen entre regidors del mateix municipi.

D’acord amb les dades del projecte, la major part dels plens comarcals es reunien de forma bimestral (un 60%); de fet, les convocatòries es produïen cada dos mesos o menys. Així, sembla que es tracta de convocatòries relativament espaiades en el temps. Aquest fet pot tenir alguna relació amb la tendència -força estesa- de creació de comissions informatives, que, amb una estructura interna proporcional a les forces polítiques del ple, era adoptada per més del 90% dels consells (37 consells comarcals).

El consell d’alcaldes, previst en la coniguració inicial de la comarca com un òrgan de creació facultativa, va passar a ser obligatori el 2003. Està integrat per tots els alcaldes dels municipis de la comarca, desenvolupa funcions lligades a la representació territorial i es convoca pel president del consell comarcal perquè informi les propostes d’interès per als municipis, abans de sotmetre-les a l’aprovació del ple. La incorporació de la igura semblava introduir una correcció a la modiicació en el sistema electoral i també a la voluntat expressada en l’exposició de motius de la norma de creació, que descartava la representació municipal perquè considerava que derivaria en «una relació iduciària amb els seus municipis, que l’assimilaria a una mancomunitat intermunicipal» (Llei 6/1987, de l’organització comarcal de Catalunya). La periodicitat mínima de les reunions, a la qual s’han acollit el 45% dels consells, és trimestral. Val la pena destacar, però, que un 5% dels consells convocaven el consell d’alcaldes de forma mensual, i un 27,5% ho feien de forma bimestral. Un no menor 22,5% responien que convocaven el consell d’alcaldes amb «altres» periodicitats. Malauradament, no es disposava de més nivell de concreció, però tot porta a pensar que no es reuneixen amb més freqüència.

En relació amb la presidència del consell d’alcaldes, en el 85% dels casos el president del consell comarcal exercia també aquesta funció i tenia alhora la presidència del ple, del govern comarcal i del consell d’alcaldes. Un 15% dels consells van optar per diferenciar la igura, de manera que exercia les funcions de presidència un alcalde escollit entre els membres del consell d’alcaldes. A diferència del ple, el funcionament més habitual del consell d’alcaldes era de forma plenària, ja que més del 90% dels consells no havien creat cap comissió derivada d’aquest òrgan.

Page 89

La informació de què disposem és insuicient per poder fer una anàlisi rigorosa del funcionament i la interrelació entre el consell d’alcaldes i el ple. Tot i així, es fa palès que el ple seria un òrgan de representació de les sensibilitats ideològiques presents al territori, i el consell d’alcaldes, un òrgan de representació dels municipis de la comarca; així mateix, mentre que els primers podrien tenir una major tendència a funcionar amb una estructura de comissions, els segons funcionarien de forma plenària. D’altra banda, aquesta anàlisi porta a preguntar-nos si l’existència del ple i del consell d’alcaldes no pot resultar redundant, tenint presents les dimensions dels consells i el fet que alguns dels seus membres formaran part d’ambdós.

La modiicació de 2003 va incorporar la possibilitat de preveure la creació d’una comissió permanent, opció a la qual s’acollien la major part dels consells comarcals (85%). Majoritàriament (un 40%) es convocaven amb periodicitat quinzenal, de manera que era l’òrgan que es reunia amb més freqüència, tot i que una desena part van respondre que ho feien mensualment. L’àmplia majoria dels consellers vinculats a aquest òrgan no tenien cap dedicació al càrrec. Així, dels 590 consellers membres de les comissions permanents, només 15 tenien dedicació exclusiva, i 95 desenvolupaven les seves responsabilitats en règim de dedicació parcial, fet que suposava que una mica més del 18% dels consellers hi tenien algun tipus de dedicació.

En resum, l’anàlisi de l’organització política dels consells comarcals relectia la voluntat institucional inicial de crear ens locals dotats autonomia. Així ho mostra la seva estructuració interna, basada en òrgans de naturalesa representativa, que manté molts punts en comú amb la pròpia de la resta d’ens locals. No obstant això, un estudi més detallat del seu funcionament, de les periodicitats amb què es reuneixen els seus òrgans i de les dedicacions dels seus membres apunta a l’enfortiment d’estructures paral·leles més reduïdes, especialment les comissions dependents del ple i la comissió permanent, en detriment dels òrgans de representació previstos legalment. La incorporació de la igura del gerent, que veurem a continuació, podria explicar el pes relatiu d’aquests òrgans.

La introducció de la gerència comarcal en l’estructura dels consells va ser un dels elements més destacables en la deinició interna de l’ens. Aquesta igura entraria dins de la categoria del que anomenaríem directius públics, és a dir, perils tècnics amb una vinculació professional no estatutària a l’ens que restaria també al marge de l’estructura política. La introducció de la gerència com a necessària dins de l’organització comarcal era perfectament coherent amb les tendències que es van desenvolupar durant els anys noranta en l’àmbit de la reforma de les administracions públiques. Entre les mesures plantejades dins del model de modernització de la nova gestió pública, la incorporació d’aquesta igura ha estat una de les que al llarg del temps ha generat més debat.

En la deinició de la normativa, el gerent és un òrgan de tipus unipersonal que forma part de l’organització necessària del consell. El seu nomenament i el seu cessament corresponen al ple a proposta del president, fet que el vincularà amb les majories que s’hi conigurin. Les funcions previstes, recollides en l’article 16 del Text refós, manifesten una clara intenció de dotar aquest professional de les funcions de direcció. La major part dels gerents van ser nomenats per majoria, tot i que en destacava un 38,5% que els havien escollit per unanimitat, fet que indica que sovint s’intenta arribar a un peril de consens. D’altra banda, la causa de relleu més estesa -en el 53,8% dels casos- va ser el cessament com a conseqüència d’un canvi en la presidència del consell, circumstància que indicava la presència d’un vincle de coniança entre president i gerent. Cal dir que un 33,3% manifestaven que el relleu es va produir per motius personals de l’anterior gerent. No podem saber si aquests motius personals responien a la voluntat del gerent cessant o a una manca de sintonia amb un nou equip entrant.

La normativa preveu que el gerent ha de tenir condició de funcionari eventual, i, efectivament, aquesta era la fórmula més estesa: més del 97% dels gerents es vinculaven a la institució mitjançant aquest model. Pel que fa a la permanència en el càrrec, més del 52% dels que eren gerents a finals de l’anterior mandat ho havien estat per un període màxim de quatre anys. Alhora, el 20% havien estat en el càrrec per un període superior a dotze anys. Quant a l’origen professional, la major part -més del 42%- provenien del sector privat.

Si la voluntat en la previsió de la igura era fer més permeable l’estructura dels consells a professionals del sector privat, podem dir que, en bona mesura, sembla que les dades podrien acompanyar; ara bé, pel que

Page 90

fa a la independència política, és més discutible. Sense tenir dades que siguin completament deinitòries en aquest sentit, podem airmar que la vinculació de coniança entre la força política majoritària i el gerent hi seria present en molts casos. Així, la igura del gerent comarcal no semblava respondre de manera exacta a la idea teòrica plantejada per la nova gestió pública. També és cert que la importació de igures i estructures pròpies d’altres àmbits no resulta mai simple, i gairebé sempre requereix més ajustos i adaptacions dels previstos inicialment.

L’estructura organitzativa interna dels consells comarcals es complementa amb una arquitectura complexa composta d’ens dependents i d’una multitud d’ens de cooperació. Cal tenir present que, a part de la introducció de la igura del gerent, la difusió de les personiicacions instrumentals locals va ser una altra de les mesures introduïda pel model de modernització de la nova gestió pública.

Els consells comarcals han manifestat una tendència clara a la creació d’ens dependents i de cooperació: el 62,5% dels consells comarcals disposaven d’algun tipus de personiicació instrumental local, mentre que el 87,5% registraven algun consorci d’iniciativa pròpia, fet que es tradueix en un total de 46 organismes dependents i 74 consorcis d’iniciativa pròpia. El 58,7% de les entitats dependents eren organismes autònoms; el 21,7%, societats mercantils amb capital mixt, i el 17,4%, societats mercantils formades amb capital íntegrament públic. Les entitats públiques empresarials tenien menys rellevància i suposaven un 2,2% del total d’organismes dependents.

En relació amb els consorcis, s’han considerat consorcis d’iniciativa pròpia els consorcis creats per voluntat especíica del consell comarcal que desenvolupen una sèrie d’activitats que coincideixen, normalment, amb una àrea determinada del consell, talment com si fos el mateix consell qui ho realitzés. De fet, moltes vegades els mateixos consells els van considerar com si formessin part de la seva pròpia estructura interna.

Si bé l’ús intensiu dels ens dependents per part dels consells comarcals no és un aspecte que els diferenciï de la resta d’ens locals,¹⁰ja que aquest ha estat un recurs utilitzat, de forma general, per totes les administracions públiques, sí que ho és la creació dels consorcis d’iniciativa pròpia. De fet, la instauració d’aquests ens no respon a la realització de funcions diferents de les que desenvolupen els consells comarcals de manera directa.

La profusió d’aquesta igura es podria explicar per dues vies. En primer lloc, per la necessitat d’incorporar altres entitats públiques a la gestió -per tal que aportessin ingressos extraordinaris- i de pal·liar les conseqüències d’un sistema de inançament que, com veurem més endavant, és insuicient. En segon lloc, per la necessitat de concertar amb el territori les activitats desenvolupades pels consells comarcals, de forma que el consorci es convertiria en un element de visualització de l’acord, l’equilibri i la coresponsabilitat de la gestió. Vist des d’un plànol teòric, aquest comportament resultaria redundant si tenim en compte que els consells són ens territorials que representen les sensibilitats ideològiques i de representació dels municipis. No obstant això, no es pot defugir que un dels principals objectius de la comarca era el de potenciar la capacitat de gestió dels ajuntaments de dimensions més reduïdes, la qual cosa, en alguns casos, podia actuar en detriment de l’autonomia municipal. Només així s’explicaria l’existència de consorcis compostos només pels consells i ajuntaments de la seva pròpia demarcació. En deinitiva, l’ús extensiu dels consorcis d’iniciativa pròpia podria posar de manifest una diicultat inicial d’encaix institucional dels consells comarcals.

L’anàlisi de les activitats dutes a terme pels consells comarcals posa de manifest la multiplicitat i l’heterogeneïtat de funcions que han assumit des de la seva creació. De fet, es va recollir informació d’un total de 6.115 activitats desenvolupades, amb diferències notables de volum entre consells. Tanmateix, no es detecten patrons explicatius que relacionin volum d’activitat i territori. Pel que fa al contingut de les activitats, tot i que s’han desenvolupat més de vint àmbits temàtics diferents, alguns mostraven més rellevància que d’altres.¹²Les matèries on s’acumulaven més activitats són serveis socials, medi ambient i assistència als ajuntaments en serveis generals, que representen el 24,3%, el 9,1% i el 8,2% del total d’activitats, respectivament.¹³L’àmbit de serveis socials manifestava una rellevància molt superior a la resta, i en gairebé tots els consells comarcals esdevenia la matèria que acumulava un nombre més alt d’activitats. En aquesta àrea, doncs, s’evidenciava un comportament clarament homogeni pel que fa a l’actuació predominant: en 34 comarques, que representen el 85%, serveis socials era l’àmbit d’actuació principal. El segon àmbit d’actuació era medi ambient, que es desenvolupava en un 35% de les comarques. Per tant, en més de les dues cinquenes parts del total, serveis socials i medi ambient eren dos dels eixos principals en què els consells comarcals centraven les seves funcions. El predomini d’aquestes matèries també es corroborava amb la despesa que la comarca hi destinava. A banda de les matèries de serveis socials i medi ambient, en 8 consells comarcals, que representaven el 20% dels ens analitzats, destacava la combinació dels àmbits de serveis socials i assistència als ajuntaments en serveis generals, que, com ja s’ha dit, era el tercer àmbit d’activitat per ordre d’importància. De fet, no es pot oblidar que una de les raons fundacionals de la comarca és la d’assistir i assessorar els ajuntaments en matèries tècniques, juridicoadministratives, economicoinanceres, d’obres i serveis.

En resum, les dades mostraven que els consells comarcals tenien un ampli abast funcional, complien amb funcions molt diverses i duien a terme un nombre elevat d’actuacions. Identiicaven, alhora, un conjunt d’activitats predominants, el nombre i la matèria de les quals podia variar a cada consell comarcal. Pel que fa als àmbits temàtics, vam constatar certa homogeneïtat en tot el territori. Hi destacaven, així, les matèries de serveis socials -que era majoritària en pràcticament tot el territori-, medi ambient i assistència als ajuntaments. Val la pena posar de manifest que les dues matèries sectorials constitueixen àmbits funcionals

Page 92

assumits pel sector públic català de forma relativament recent. La construcció dels àmbits competencials de serveis socials i medi ambient podríem dir que es produeix de forma paral·lela al desplegament del sistema comarcal. El tercer aspecte, l’assistència municipal, és un títol genèric que en principi poden exercir tots els ens de segon nivell per la seva pròpia naturalesa.

Aquesta primera instantània, que situaria l’activitat en àmbits competencials de responsabilitat originàriament autonòmica i que es desenvolupen de forma paral·lela a la instauració comarcal, es completarà més endavant amb la identiicació dels àmbits sectorials que acumulen més volum de despesa. De la visió complementària d’ambdues perspectives es pot obtenir una determinada visió de conjunt sobre l’activitat global dels consells.

Més enllà del tipus de serveis, un altre dels objectius del projecte era analitzar l’abast territorial de les actuacions dels consells comarcals i conèixer si el seu desenvolupament responia a necessitats locals especíiques. Amb aquest propòsit, al qüestionari es va incloure una variable que especiicava a quins municipis s’adreçaven cadascuna de les actuacions realitzades.

En aquest punt cal destacar que aquesta variable recollia la intencionalitat del consell comarcal de prestar el servei, de forma general, a tot el territori. Ara bé, malgrat la previsió que l’activitat s’adrecés de forma generalitzada a tots els municipis, és possible que la recepció no es dugués a terme de manera homogènia, ja que podien existir estructures municipals paral·leles que desenvolupessin aquestes funcions. Això es feia especialment evident en les actuacions no tant d’assistència i cooperació amb els municipis, sinó en la prestació directa de serveis concrets dirigits a la ciutadania; en aquest cas, era possible que els ciutadans fessin ús del servei que desenvolupava el consell comarcal malgrat que el seu ajuntament, alhora, també el prestés.

De forma general, s’observava que els consells comarcals adreçaven la major part de les seves activitats a tots els municipis, independentment de les seves característiques. De fet, els consells comarcals de l’Alta Ribagorça, el Pallars Sobirà, l’Alt Urgell, la Noguera, el Berguedà, les Garrigues, el Montsià, la Ribera d’Ebre, el Priorat, la Terra Alta i el Pla de l’Estany duien a terme pràcticament les mateixes activitats per a tots els municipis. En l’altre extrem, el Garraf, el Barcelonès, el Tarragonès, l’Alt Camp, el Segrià, el Pla d’Urgell, el Vallès Occidental, el Baix Llobregat, el Maresme, el Baix Penedès i el Baix Ebre eren les comarques que presentaven una desviació típica superior, situada per sobre del 6%, i, per tant, les que realitzaven una prestació dels serveis menys uniforme, més especialitzada en funció de l’ajuntament al qual es dirigien.

Un altre dels interrogants que es volia respondre era si els diferents nivells de prestació obeïen a les dimensions poblacionals de cada localitat. Cal recordar que la comarca neix amb la voluntat de suplir les mancances, especialment, dels municipis de dimensions més reduïdes, cosa que feia sospitar que els ajuntaments més grans serien receptors d’un nivell inferior d’activitats comarcals. De fet, es va observar que els municipis amb una grandària major -sobretot els més grans de 20.000 habitants- assolien nivells de prestació inferiors a la resta, situats per sota del 80%. En canvi, els municipis amb un nombre inferior d’habitants -per sota dels 2.500 habitants- registraven percentatges de prestació més elevats, situats al voltant del 94%. No obstant això, com es pot comprovar, aquestes diferències no eren especialment rellevants.

En deinitiva, si bé es detecten petites diferències en els nivells de recepció de les activitats comarcals per als municipis d’una grandària major, en general els consells comarcals adrecen els seus serveis de forma indistinta a tots els ajuntaments. Per tant, el consell comarcal es conigura com un ens supramunicipal que, amb un ventall molt ampli de funcions, assisteix la major part dels municipis i hi coopera de forma força generalitzada, independentment de les seves dimensions poblacionals.

La lectura conjunta de la Llei 8/2003, d’organització comarcal de Catalunya (LOCC), i el Text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals (aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març), compon un marc normatiu que limita fortament la capacitat de les comarques per disposar de fonts pròpies de inançament, basades, fonamentalment, en transferències corrents realitzades per altres administracions, en molts casos, condicionades a la prestació de serveis concrets. Dels 550 milions d’euros que els consells comarcals van ingressar l’any 2010, el 84% provenia de transferències corrents i de capital, és a dir, de recursos no tributaris.

En concret, l’any 2010 les transferències corrents (capítol 4) van representar un 62,6% del total del pressupost. La major part d’aquestes provenien de la Generalitat, que va aportar més de tres quartes parts del total d’aquest capítol, xifra que equival a més de 270 milions d’euros. Les transferències corrents d’altres ens locals, que incloïen les aportacions rebudes d’ajuntaments, de diputacions, de mancomunitats i d’altres consells comarcals, tenien un pes de gairebé el 20%. La resta, que suposaven el 2%, provenien de l’Estat, d’organismes autònoms, de societats mercantils, de l’exterior, d’empreses privades i de famílies i institucions sense ànim de lucre.

Pel que fa a les transferències de capital (capítol 7), que representaven un 21,4% dels recursos comarcals, van ser la segona font de inançament més important després de les transferències corrents. En aquest cas, la majoria també procedien de la Generalitat (en un 90%). D’altra banda, «cal tenir present que la major part dels ingressos de capital que apareixen en els pressupostos no tenen com a destí la inversió comarcal sinó la inversió dels ajuntaments. Es tracta de les subvencions que aplega el Pla únic d’obres i serveis de Catalunya, i que són destinades a inançar despeses municipals; el paper que desenvolupa la comarca és el de gestor de la subvenció, no de beneiciari».¹⁴Entre les transferències provinents d’altres administracions també destaca el Fons de cooperació local de Catalunya, una subvenció de caràcter general els destinataris de la qual són tots els municipis, comarques i entitats municipals descentralitzades que està destinada a inançar globalment l’ens local. El fet que aquesta subvenció sigui de caràcter general permet que les comarques disposin d’una quantitat anual d’ingressos incondicionats que es poden emprar de forma discrecional per fer front a les despeses i inversions pròpies de l’ens.

La tercera font de inançament per ordre d’importància provenia de taxes, preus públics i altres ingressos (capítol 3), representava el 13,5% del total del pressupost i era l’única que indicava capacitat de inançament propi. Tenen naturalesa d’ingressos propis perquè el consell comarcal fa ús de la seva autonomia inancera a l’hora de ixar-ne la quantia i establir en quina part desitja autoinançar el servei prestat o l’obra realitzada. El tipus de taxes que generen una quantitat més important d’ingressos són les que es deriven de la prestació de serveis públics bàsics, que suposen gairebé el 40% del total d’ingressos del capítol 3. A mesura que les comarques han obtingut més espai en la prestació de serveis, han anat augmentant els recursos liquidats en aquest capítol pressupostari. Si comparem les dades de 1988¹⁵(primer exercici pressupostari dels consells) amb les de 2010, s’observa que mentre que el capítol 3 suposava un 2,5% del total del pressupost, avui en dia aquesta xifra ascendeix al 13,5%.

En deinitiva, les xifres mostraven la manca de inançament propi dels consells comarcals i una forta

Page 94

dependència de les transferències de la Generalitat.¹⁶Malgrat que al llarg dels anys, a través de la prestació de serveis públics bàsics, van aconseguir incrementar els ingressos mitjançant taxes i preus públics, aquest augment no va ser suicient per garantir l’autonomia inancera d’aquests ens. De fet, l’any 1994 Josep Mir ja havia posat en relleu el fet que el inançament dels consells comarcals es basa en el que ell anomena model de inançament tutelat, que es caracteritza per la importància dels ingressos procedents de les subvencions especíiques i per un pes molt residual de taxes, preus públics, aportacions municipals i impostos i recàrrecs.¹⁷

Com es pot observar, gairebé vint anys després l’essència del model no ha canviat.

El problema de la manca de suiciència inancera dels consells comarcals s’ha fet ostensible en reiterades ocasions, i s’han presentat, ins i tot, recursos d’inconstitucionalitat.¹⁸Abans que fossin creats, Bayona havia alertat de la importància del fet que un canvi en l’estructura territorial havia d’anar acompanyat d’una modiicació en el règim competencial i econòmic.¹⁹Més tard, l’informe Roca va atribuir gran part de l’èxit de la seva proposta de reorganització territorial a la modiicació del inançament de la comarca, i manifestava la necessitat d’una modiicació de la legislació estatal d’hisendes locals i de la participació de la comarca en els ingressos de l’Estat, així com d’un increment del percentatge de recursos comarcals en el Fons de cooperació local de Catalunya.²⁰Una administració amb greus limitacions per deinir els seus ingressos no pot prendre decisions sobre la forma i el destí de la seva despesa, i, consegüentment, no té capacitat de decisió sobre les seves funcions i objectius. «L’existència d’autonomia exigeix un mínim d’autonomia inancera. Aquesta autonomia inancera es tradueix en un cert grau d’autonomia en la despesa i d’autonomia en els ingressos. Tenir autonomia en la despesa implica una certa capacitat per decidir la forma i composició de la despesa. Aquesta capacitat s’adquireix automàticament si es disposa de la recaptació d’impostos o de subvencions incondicionades.»²¹

L’any 2010, els consells comarcals van efectuar una despesa per valor de 563 milions d’euros, la major part de la qual -pràcticament tres quartes parts- era despesa corrent. Per tal de poder quantiicar de forma aproximada la despesa efectuada en cada àmbit d’actuació, es van vincular les categories construïdes per deinir les activitats a una política o programa de despesa.

Des d’aquesta perspectiva, s’observa que aproximadament dues cinquenes parts del total de la despesa efectuada pels consells comarcals es concentrava, principalment, en quatre àrees d’actuació: ensenyament, medi ambient, serveis socials, i ordenació del territori i urbanisme, la despesa de les quals ascendia a 100, 86, 53 i 48 milions d’euros, respectivament.²²A banda dels quatre àmbits principals, ocupació, cultura, pressupostos, tributs i comptes, i turisme eren activitats amb una certa rellevància des del punt de vista econòmic: la seva despesa ascendia entre 10 i 3,7 milions d’euros per al total de consells comarcals. Cal tenir present que l’activitat de pressupostos, tributs i comptes podria incloure despesa derivada del desenvolupament d’activitats dedicades al funcionament econòmic del mateix ens. La informació disponible impedia discernir quin percentatge d’aquestes expenses es dedicava a oferir suport a altres ajuntaments i quin percentatge es destinava al funcionament econòmic del consell comarcal.

Page 95

La importància de les àrees d’actuació principals s’explicava fonamentalment per dos factors. En primer lloc, ensenyament i serveis socials eren els únics àmbits en què tots els consells comarcals analitzats van emetre algun tipus de despesa. En segon lloc, l’esforç econòmic que implicava la prestació de les activitats realitzades no era el mateix en tots els casos: així, no era sorprenent que dues de les activitats amb una despesa més elevada fossin ordenació del territori i medi ambient, dos àmbits d’activitat el desenvolupament dels quals és força costós en termes econòmics.

Quan es va analitzar la despesa mitjana per consell comarcal destinada a cada àmbit d’activitat, els quatre àmbits d’actuació principals es continuaven mantenint en primera posició, amb una mitjana que oscil·lava entre 3 i 1,5 milions d’euros aproximadament, i se situaven per sobre i a molta distància de la resta d’activitats. No obstant això, la dispersió de les dades obtingudes mostrava diferències importants en el comportament d’aquests ens. Ara bé, cal tenir en compte que part d’aquestes diferències s’explicava pel volum pressupostari total dels consells comarcals, que oscil·lava entre 4,5 i 64 milions d’euros.²³L’ús conjunt de la classiicació econòmica i per programes del pressupost permetia detectar diferències en la forma de gestió utilitzada per a la prestació d’aquests serveis.

En primer lloc, es distingien les activitats en què un percentatge important de la despesa total es destinava al capítol 1, és a dir, al personal que treballa al servei del consell comarcal en aquell àmbit d’actuació en concret, ja sigui personal funcionari o laboral. Les activitats que tenien entre un 40% i un 50% de la despesa total destinada a personal eren activitats que en la seva major part es realitzaven directament des dels consells comarcals, amb recursos propis, sense la necessitat de contractar-ne el desenvolupament a tercers. Principalment eren serveis socials, ocupació i cultura.

En segon lloc, i en relació amb l’anterior, existia un grup d’activitats que principalment es duien a terme a través de tercers i en les quals el capítol 2, dedicat a la compra de béns corrents i serveis, suposava més del 50% de la despesa total en aquella activitat. Formaven part d’aquest bloc ensenyament i medi ambient, àmbits que incloïen activitats com la gestió, la recollida i el tractament de residus, el sanejament d’aigües, la gestió del transport escolar o la gestió del servei de menjadors escolars.

En tercer lloc, els àmbits d’ensenyament i serveis socials eren aquells en què les transferències corrents tenien un pes més important respecte a la despesa total. En el primer cas, aquest elevat percentatge s’explicava per les transferències a famílies i institucions sense ànim de lucre, especialment per a la gestió de beques menjador i beques per a transport escolar, que suposaven el 92,6% del total de la despesa en el capítol 4. En canvi, en l’àmbit de serveis socials les transferències corrents es dirigien a altres ens, com consorcis o mancomunitats, creats expressament per a la prestació dels serveis socials comarcals.

En darrer lloc, destacaven els àmbits d’activitat en els quals predominava, bàsicament, la despesa de capital. En aquest bloc es localitzava, principalment, ordenació del territori i urbanisme, on es feien evidents les transferències de capital dirigides als ajuntaments per a la implementació del Pla únic d’obres i serveis de Catalunya (en endavant, PUOSC). Per aquest motiu, pràcticament el 50% del total d’aquest àmbit es materialitzava en aquest capítol.

En resum, aquesta anàlisi ens permet classiicar les principals activitats desenvolupades pels consells comarcals en tres tipus. Primer, serveis socials, que registra el nivell d’activitat més elevat, la qual cosa també es relecteix en la despesa que es destina al seu personal. Segon, ordenació del territori i ensenyament, que són àmbits que impliquen un volum econòmic important basat en les transferències; en aquests casos, el consell pràcticament no hi dedica personal propi, i, d’acord amb les dades pressupostàries, una part important de la seva activitat es basa en la distribució de recursos procedents de la Generalitat cap a famílies, empreses i institucions. I, per finalitzar, a cavall entre aquests dos models, es localitza medi ambient, que registra un volum important de despesa reservat principalment a la contractació de serveis a tercers, és a dir, que els consells comarcals presten aquests serveis mitjançant fórmules de gestió indirectes.

Page 96

Cal tenir present, a més, que l’estructuració de la gestió i provisió d’aquests àmbits es va desenvolupar de forma tardana. Així, l’articulació dels serveis i el desenvolupament i soisticació de les prestacions es van produir de manera gairebé paral?lela al desplegament dels consells. No es produïa, en deinitiva, una ocupació d’espais competencials ja desenvolupats per altres ens.