El consejo de estado como órgano de apoyo al gobierno

Autor:Gerardo García Alvarez
Cargo del Autor:Profesor titular de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza
Páginas:223-341
RESUMEN

I. El modelo tradicional: el Consejo de Estado como órgano de apoyo al Jefe del Estado - I.1. Los Consejos de Estado decimonónicos como refuerzo del Jefe del Estado frente a las burocracias profesionales - I.l.A) El Consejo de Estado napoleónico - I.l.B) El Consejo de Estado piamontés - I.2. Las relaciones entre Gobierno y Consejo de Estado durante el periodo franquista - II. La relación entre Gobierno y Consejo de Estado en el sistema constitucional - II.1. La... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Page 223

Históricamente, los Consejos de Estado modernos surgen como órganos de apoyo al Jefe del Estado, al que evitan caer en manos de sus ministros y demás funcionarios, conservando una cierta autonomía de decisión. Este esquema puede encontrarse tanto en órganos surgidos de la Revolución francesa, como es el Consejo napoleórico, o de la modernización de las estructuras de la Monarquía absoluta, como es el Consejo de los Saboya; es también la función del Consejo español de la posguerra, de forma muy clara en la Ley de 1940, pero también en la de 1944, en la que se da al Consejo de Estado su organización actual. El Consejo franquista era un órgano fundamentalmente jurídico, pero cuya función era contrapesar al Consejo de Ministros, permitiendo al Jefe del Estado ejercer su función de garante último del sistema pese a su desconocimiento de las cuestiones jurídicas y administrativas.

Sin embargo, el Consejo de Estado se mostró en todos los casos reseñados como el órgano adecuado para asumir una serie de funciones de garantía de los administrados, lo que provocó en el caso de los Consejos francés e italiano un reforzamiento de su autonomía, la formalización de sus procedimientos y la separación del órgano asesorado. En el caso español, la formalización se operó en 1944, pero el grueso de su función de garantía, la que le caracteriza actualmente, lo recibió del legislador sectorial y de la jurisprudencia, en un proceso que se describió en la parte histórica. El vacío dejado por estas evoluciones sería llenado por los órganos de staff o apoyo inmediato, el primero de los cuales había sido el Consejo de Estado napoleónico en sus inicios.

Naturalmente, la función del Consejo de Estado ha cambiado radicalmente al cambiar la estructura del Ejecutivo: el Consejo no puede ser ya el órgano que refuerza la posición del Jefe del Estado, sino un órgano de apoyo al Gobierno, que tiene encomendada constitucionalmente la dirección de la Administración pública. En realidad, la existencia de órganos de apoyo es una necesidad si se quiere que los órganos políticos tengan algún controlPage 224sobre el aparato burocrático y en este sentido podría entenderse que la función del Consejo de Estado era servir al principio democrático facilitando a un órgano constitucional con legitimación democrática indirecta, el Gobierno, la dirección de la Administración pública. Sin embargo, el Consejo de Estado es aventajado en esta función por órganos más flexibles y coyunturales, de apoyo inmediato, entre los que se podría destacar al Gabinete de la Presidencia del Gobierno.1 En consecuencia, ¿qué sentido tiene el Consejo de Estado?

En principio, un órgano formalizado y dotado de autonomía parece más apto para el control de la legalidad que para la función consultiva. Sin embargo, el Consejo de Estado no es un órgano de control. Que no lo es desde un punto de vista técnico no ofrece ninguna duda: de acuerdo con el concepto generalmente aceptado, para que haya control es preciso un "juicio", pero también una "medida", que falta en este caso. Desde un punto de vista sociológico, el Consejo de Estado no está dotado de una auctoritas que le permitiese influir sobre el Gobierno, ejerciendo un control informal, y ello porque sus decisiones no reciben la publicidad necesaria. El régimen jurídico de los dictámenes del Consejo de Estado cifra su eficacia en la persuasión, no en la autoridad moral y las reacciones que pudiese suscitar en la opinión pública la discrepancia entre Gobierno y Consejo.

El Consejo de Estado es un órgano consultivo del Gobierno según la Constitución vigente (art. 107) y no un órgano de control. El Consejo de Estado es unPage 225órgano de asesoramiento jurídico del Gobierno, órgano colegiado que constitucionalmente tiene encomendada la dirección de la Administración (art. 97 CE) y que es responsable de ello ante el Congreso (art. 108 CE). La función del Consejo de Estado es proporcionar al Consejo de Ministros o a sus miembros una opinión formada con independencia de la Administración activa, fundada jurídicamente, que permita a un órgano político (en el que no tiene por qué haber ningún jurista profesional), el tomar una decisión propia y ajustada a Derecho. Ciertamente, la existencia y todavía más la constitucionalización de un órgano formalmente separado de la Administración activa, la parte más importante de cuyos miembros tiene garantizada una gran estabilidad en su función y que normalmente actúa en función de consultas preceptivas, no se justifica sino por una misión de tutela de los derechos e intereses legítimos de los administrados y del Estado de Derecho.2 Esto no impide, al contrario, que sus competencias le hagan apto como órgano asesor e incluso que en ocasiones el legislador imponga la consulta obligatoria por meros motivos de conveniencia. Sin embargo, el Consejo de Estado no ejerce ningún tipo de control sobre el Gobierno, aunque pueda entenderse que de su colaboración en la función de dirección de la Administración se deriva un cierto elemento de "control" —en sentido sociológico, no técnico— de los elementos burocráticos de ésta. Precisamente porque es un órgano consultivo del Gobierno como órgano colegiado, los dictámentes preceptivos del Consejo de Estado tienen carácter cuasi-vinculante para los ministros singulares, mientras que el Gobierno puede apartarse del dictamen con la única carga de motivar su decisión.

Es la relación con el Gobierno, órgano constitucional, lo que permite al Consejo de Estado desempeñar sus funciones propias, razón por la que la búsqueda en abstracto de sus funciones se ha revelado estéril más allá de un nivel de generalidad escasamente útil.

Page 226

I El modelo tradicional: el Consejo de Estado como órgano de apoyo al Jefe del Estado

Históricamente, los consejos de Estado han sido órganos de apoyo del monarca y posteriormente del titular del Poder ejecutivo. El que en la actualidad el titular del Poder ejecutivo sea un órgano pluripersonal, y no unipersonal como antaño, no supone una modificación sustancial de la posición del Consejo de Estado. Sin embargo, es evidente que la posición del Consejo de Estado ha cambiado, convirtiéndose en un órgano jurídico e incluso parte de la doctrina no lo considera como un órgano consultivo, sino de control. La asunción de funciones contencioso-administrativas forzó la evolución de los consejos de Estado desde su configuración inicial como órganos de staff a la de órganos colegiados con suficientes garantías de autonomía funcional, modelo que se recibe en España en 1845.

La peculiaridad del Consejo de Estado español reside en la pérdida de las funciones judiciales y el mantenimiento de la posición de independencia. Posteriormente, la "competencia" de los órganos de staff, con la generalización de las Asesorías jurídicas y de las Secretarías Generales Técnicas acentuaría la percepción del Consejo de Estado como una "garantía", en un proceso casi darwinia-no de selección y de búsqueda de un nicho ecológico. La función de garantía, de tutela de la legalidad, existía con anterioridad a los años cincuenta, que es cuando se introducen sus manifestaciones más características: las competencias en materia de contratos son materias ya atribuidas al Consejo de Estado con anterioridad, pero la introducción del informe de las pretensiones de indemnización y en los procedimientos de revisión de oficio supondría un cambio cualitativo.

Sin embargo, el Consejo español no es tan diferente. El Consejo de Estado español se re-crea...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA