El Consejo de Ministros. Los Ministros y Ministerios

AutorBaena del Alcázar, Mariano
Páginas39-51

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1. Introducción

En una visión general como la que se pretende de la organización administrativa central del siglo XIX, debe atenderse ahora al Consejo de Ministros y a la división ministerial. Pero conviene advertir que la atención que se presta por los autores de la época al Consejo de Ministros es escasa y de pobre contenido, destacándose mucho más, con notable diferencia, la figura del Ministro individualmente considerado.

Por lo pronto, resulta que las Constituciones de la época subrayan el interés por el Ministro al disponer que los actos y documentos que expida el Rey no serán válidos si no van refrendados por un Ministro. No obstante, es claro que hay que referirse al Consejo de Ministros, pero habrá que insistir sobre su composición, siendo nuestro principal objeto de estudio la división ministerial. Solo en un apartado posterior, tras recoger las escasas menciones del Consejo de Ministros, se entrará en el estudio de la figura de los Ministros individualmente considerados, insistiendo sobre un tema de notable interés para el presente estudio: la continuidad o estabilidad de los Ministros.

2. La división ministerial y el consejo de ministros
2.1. Composición La división ministerial y los departamentos

El tratamiento de la división ministerial debe centrarse sobre todo en la creación y el número de departamentos ministeriales. Pero es claro que el primer y principal miembro del Consejo es el Presidente del Gobierno, ya aludido, asistido por el Secretario del Consejo de Ministros, cuya aparición y consolidación se ha visto en el capítulo anterior.

El tema de la división ministerial tiene importancia a este efecto porque de él se deduce el número de personas que componían el Consejo. Por cierto, fue

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fluctuante y discontinua la terminología empleada para designar tanto a los departamentos como a sus jefes. Hasta 1845, según nuestra fuente, a los organismos se les denomina Secretarías de Estado y del Despacho, aunque a sus titulares se les llama Ministros siguiendo la terminología de las Constituciones de 1812 y 1837. Pero no es así siempre, siendo frecuente que al departamento que lleva las relaciones exteriores se le denomine Primera Secretaría de Estado y del Despacho y a su titular Primer Secretario. Esta situación, que se da en cuanto a la denominación hasta la mayoría de edad de Isabel II en 1845, se mantiene durante la etapa siguiente, pero disminuye el empleo de los términos «Secretaría» y «Secretario», salvo en el caso del Departamento de Estado y eventualmente de Hacienda, hasta que en 1865 se abandona definitivamente la terminología de Secretaría y Secretario de Estado, y se usa solo la de Ministerio y Ministro.

2.1.1. La situación en la fecha inicial del estudio

Pero aludiendo ya a la división ministerial en su sentido propio, hay que referirse a la situación que se daba en la fecha inicial del estudio y a los precedentes de esta situación. Como es sabido por la historia general, durante los últimos años de la llamada «década ominosa» del reinado de Fernando VII, los ilustrados presionan al Rey para que impulse diversas reformas y consiguen el 5 de noviembre de 1830 la creación de un Ministerio de Fomento.

Pero esta creación no se pública, y de hecho no se establece el departamento correspondiente hasta el Real Decreto de 5 de noviembre de 1832, expedido por la reina María Cristina, que ejerce provisionalmente los poderes del Rey enfermo. Este aplazamiento no es extraño, ya que en 1831 y 1832 se emiten informes desfavorables a la creación del nuevo Ministerio, uno de ellos por el duque del Infantado, miembro del Consejo de Estado, y otro, por el titular de Gracia y Justicia, D. José Cafranga49. Esta oposición no puede extrañar si se tiene en cuenta que un sector de la opinión, de importancia y prestigio no despreciable, considera que se trata del Ministerio de la Gobernación de la época constitucional (Constitución de 1812) que reaparece con otro nombre50.

Lo cierto es que el Ministerio se arraiga, siendo memorable el desempeño del cargo de Ministro por Javier de Burgos, así como la famosa Instrucción que este dirige a los Subdelegados de Fomento. No obstante el arraigo no se produce sin oscilaciones, ya que en pocos años el Ministerio cambia dos veces de nombre, pasando a llamarse de Interior en 1834 y de Gobernación en 1835, circunstancia que es recogida por los autores de la época51. Es de algún interés

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destacar que el citado Ministerio se denomina por último de Gobernación de la Península.

Así se llega a la fecha inicial de nuestro estudio (1838) en la que existen los Ministerios de Estado, Gracia y Justicia, Hacienda, Guerra, Marina y Gobernación de la Península, es decir, seis departamentos.

Recuérdese, sin embargo, la frecuencia con que el Presidente, además de la Presidencia, asumía otro departamento (sobre todo el de Estado) que gestionaba al mismo tiempo. Puede observase que cada uno de ellos se prolonga en organizaciones que cubren los territorios afectados y las competencias, como son:

- las embajadas y consulados en el caso de Estado; - los tribunales en el de Gracia y Justicia;

- los intendentes en Hacienda;

- las fuerzas armadas en Guerra y la Marina;

- y los jefes políticos en Gobernación.

2.1.2. Creación de departamentos y alteraciones y reorganizaciones

Pero lógicamente las que más nos interesan son las alteraciones de la división ministerial que se producen durante el periodo estudiado y las consecuencias que tienen en reorganizaciones administrativas de cierta importancia. Las alteraciones afectan sobre todo a los Ministerios de Fomento y Ultramar, que son los Ministerios nuevos en la etapa cronológica estudiada. Desde 1838 no hay alteración de la división ministerial hasta 1847. En esta fecha a los Minis-terios que ya existían se añade el Ministerio de Comercio, Instrucción y Obras Públicas, que duraría varios años, en virtud del Real Decreto de 28 de enero de 1847, dictado siendo Presidente del Consejo de Ministros el duque de Sotomayor52.

Aunque la monografía más notable es la de Pérez Juan que acaba de citarse, dedicada íntegramente a este Ministerio, citan o estudian la creación de este organismo en la doctrina del siglo XIX, Colmeiro53y Cos-Gayón54y en la doctrina más moderna Guaita55, Montanos56y García Madaria57. Sus competencias se toman de las que ejercían los Ministerios de Gobernación y de Marina, que también se reorganizan en esta fecha.

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La creación de este Ministerio, con la cual el número de departamentos es ya de siete58es bastante importante en los años centrales del siglo XIX. Sin embargo, la existencia del Ministerio es efímera, pues por Real Decreto de 20 de octubre de 1851 se suprime y pasa a denominarse de Fomento, como se llamará definitivamente desde entonces. La supresión va acompañada de una reorganización, de la cual lo más notable es que los servicios de Instrucción Pública pasan al Ministerio de Justicia59donde se mantienen hasta 1856, fecha en que vuelven a depender de Fomento al que estarán adscritos durante todo el periodo estudiado. No es esta la única reorganización que afecta a Justicia, pues a dicho Departamento se trasfiere la Dirección General de Prisiones, creada por Ley de Presupuestos de 29 de junio de 1887 y denominada entonces de Establecimientos Penitenciarios, ya que la definitiva denominación la recibe en 1901. En efecto, desde 1888 la Dirección deja de aparecer en el Ministerio de Gobernación y aparece en el de Justicia. Por lo demás, este último Ministerio se verá afectado por amplias reformas en otra ocasión, por Decreto de 10 de junio de 185160. Sobre esta y otras reformas se volverá al tratar acerca de las Direcciones Generales.

Una nueva modificación es que, según nuestra fuente, a partir de 1851-1852 Marina aparece como un Departamento independiente, siendo entonces ya definitivamente 7 los departamentos ministeriales61. Un proceso parecido tiene lugar respecto a Ultramar62. En 1860 se realiza una modificación, si no alteración, de la división ministerial. Se mantiene en los términos de 1852, pero se cita un Ministerio de Guerra y Ultramar. Sin duda, esto es un antecedente inmediato de la creación en 1863 de un Ministerio de Ultramar, concretamente el 20 de mayo de dicho año63. A consecuencia podemos registrar ya 8 departamentos, cifra que, con la incidencia de que se dará cuenta, se mantiene hasta el final del periodo a pesar de los cambios de régimen político.

La incidencia que acabamos de mencionar no es otra sino que bajo un Gobierno Sagasta, por Decreto de 7 de mayo de 1886, se divide en dos el Ministerio de Fomento, creándose los de Instrucción Pública, Ciencias y Letras y Bellas Artes y de Obras Públicas, Agricultura, Industria y Comercio,

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aunque la ejecución de la división, por razones presupuestarias, se aplaza hasta 190064. Continúa existiendo, por tanto, el mismo número de departamentos ministeriales (8). Dicho número se mantiene porque, si bien después del desgraciado Tratado de París de 1898, que pone fin a la guerra con Estados Unidos, el 27 de abril de 1899 se suprime el Ministerio de Ultramar65, aumenta el...

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