El Consejo General del Poder Judicial
| Autor | José Fernando Lousada Arochena - Ricardo Pedro Ron Latas |
| Cargo del Autor | Magistrado especialista del Orden Social - Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia - Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social - Universidad de Coruña |
| Páginas | 81-118 |
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La manifestación más importante de la apuesta decidida de la Constitución Española de 1978 por la independencia judicial fue, sin duda alguna, la instauración, inspirándose en los órganos de gobierno judicial establecidos en Francia y, sobre todo, en Italia, de un Consejo General del Poder Judicial que, a través de la asunción de las competencias de gestión del estatuto judicial que, a lo largo de nuestra historia contemporánea, había retenido desde siempre el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia, se erigiese en una garantía institucional de la independencia judicial frente a cualquier injerencia gubernativa sobre el Poder Judicial. Así es que el artículo 122 de la CE establece, en su apartado 2, que "el CGPJ es el órgano de gobierno (del Poder Judicial)", y que "la ley orgánica establecerá su estatuto y el régimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario" -sobreentendiéndose que esa ley orgánica es la referida en el apartado 1 del artículo 122, es decir la Ley Orgánica del Poder Judicial-, y en su apartado 3 que "el CGPJ estará integrado por el Presidente del TS, que lo presidirá, y por veinte miembros
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nombrados por el Rey por un periodo de cinco años", y que "de estos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión".
No es mucho más lo que aporta la Constitución. Según el artículo 124 de la CE, el CGPJ será oído con carácter previo al nombramiento del Fiscal General del Estado. El artículo 159 de la CE le atribuye al CGPJ la propuesta para nombramiento de dos Magistrados del Tribunal Constitucional. Y, aunque no se dice explícitamente, siempre se ha entendido que, como le corresponde el nombramiento de todos los cargos judiciales - artículo 122.2 de la CE-, también nombra al Presidente del TS, que a su vez preside el CGPJ. Unas competencias directamente de designación o, en su caso, de audiencia, en el nombramiento de cargos tan relevantes como el Fiscal General del Estado, dos Magistrados del TC o el Presidente del TS y del propio CGPJ, que son competencias trascendentales en el entramado constitucional de los poderes públicos.
Dichas competencias de garantía institucional de la independencia judicial en materias sensibles del estatuto judicial como son nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario, y de participación en el nombramiento de relevantes cargos estatales, se completan genéricamente con las implícitas en la consideración de "órgano de gobierno" del Poder Judicial que literalmente le atribuye el artículo 122.2 de la CE. De esta manera, el CGPJ está llamado a intervenir en la política judicial como elemento activo en aras a mejorar el funcionamiento del Poder Judicial. Lo que ya es cuestionable -y sostenerlo es, a nuestro juicio, una interpretación inasumible de la expresión "órgano de gobierno"- es que intervenga en el debate político más allá de la política judicial. Cuando lo ha hecho ha motivado la crítica de la doctrina científica y la opinión pública.
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A contrario sensu, se observa como muy evidente que el CGPJ no es integrante del Poder Judicial, pues ni juzga ni hace ejecutar lo juzgado, que es la función que el artículo 117.3 de la CE le atribuye al Poder Judicial. De esta afirmación se derivan múltiples consecuencias en el plano jurídico, de las cuales dos son muy significativas. Una es que el CGPJ, al no ser Poder Judicial, no puede revisar las resoluciones de los órganos del Poder Judicial, ni siquiera indirectamente al socaire del ejercicio de sus facultades inspectoras o de régimen disciplinario; o sea las resoluciones del Poder Judicial no son recurribles ante el CGPJ. Y otra es que, como todo órgano de gobierno, las resoluciones del CGPJ pueden ser impugnadas ante el órgano del Poder Judicial que la ley establezca; o sea las resoluciones del CGPJ son recurribles ante el Poder Judicial.
Quedando claro que el CGPJ, sin ser Poder Judicial, es una garantía institucional de la independencia del Poder Judicial, es necesario sea autónomo en su funcionamiento con respecto a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, pues existe una relación indisoluble entre la autonomía del CGPJ y la independencia del Poder Judicial, tanto la individual de cada juez o magistrado como la colectiva de la Magistratura. Pero dentro de esa configuración caben dos modelos: el de mero órgano autónomo de gobierno proyectable como mínimo sobre las materias de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario, y -en el otro extremo- el modelo de autogobierno pleno, es decir la atribución al CGPJ de todas las competencias en materia de justicia, lo que llevaría a la reducción hasta su mínima expresión, cuando no desaparición, del Ministerio de Justicia.
Tal dilema en la configuración del CGPJ como mero órgano de gobierno autónomo o como órgano de autogobierno pleno guarda íntima relación con su composición, y, más concretamente, con la procedencia de los vocales que lo integran y con el sistema de designación de dichos vocales. Respecto a la procedencia de los vocales que lo integran, la CE es clara: hay 12 judiciales y 8 no judiciales. Una composición mixta a valorar positivamente al mantener, en una regla claramente inspirada
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en el sistema de "checks and balances", una clara mayoría de miembros togados dentro de una sana colaboración entre los Poderes Legislativo y Judicial. Precisamente por esa mayoría de miembros togados es por lo que, a nuestro juicio, esa composición mixta no impide el autogobierno pleno, y menos aún si la elección de los no togados se rodea de ciertas garantías -como la designación por mayoría cualificada-.
Respecto al sistema de designación de los vocales, una composición elegida por los jueces y magistrados se compadece con la idea de autogobierno pleno mientras una composición elegida por quienes son ajenos al Poder Judicial nos acercan a la idea de órgano de gobierno autónomo. Al respecto de esta cuestión, la CE, a diferencia de la cuestión de la procedencia de los vocales que lo integran, no se define en relación con los vocales judiciales, lo que contrasta claramente con la perfecta definición de quien elige a los no judiciales: cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de 3/5 de sus miembros. Indefinición en relación con el sistema de designación de los vocales judiciales que agudiza la indefinición entre el autogobierno pleno y la mera autonomía de gobierno.
Si bien la aproximación hermenéutica al artículo 122, apartados 2 y 3, de la CE que hemos abordado en las páginas anteriores no permite alcanzar una solución segura a la cuestión de si se recoge un modelo de autogobierno pleno o un modelo de autonomía de gobierno, también es cierto que, aunque la CE solo dijo lo que dijo, la opinión política mayoritaria y la doctrina científica en la época tenían en mente la sustracción en mayor o menor medida de la gestión de la Justicia del ámbito del Poder Ejecutivo para dársela al CGPJ1. Con ese consenso
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constitucional implícito se aprobó la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, que optó por un modelo de autogobierno pleno. Cuando ese consenso se rompió por los conflictos institucionales surgidos durante el mandato del I CGPJ (1980-1985), se volvió la vista a lo que dice la CE, y la CE dice solo lo que dice. Y así lo ha ratificado -como veremos de seguido- la jurisprudencia constitucional. En conclusión, la CE no acoge ningún modelo, sino que establece un marco que ha sido desarrollado a través de hasta cuatro modelos legales diferentes -que serán analizados una vez hayamos completado nuestro análisis con la jurisprudencia constitucional-.
La trascendental cuestión de si el artículo 122, apartados 2 y 3, de la CE respondía a un modelo de autogobierno pleno o un modelo de autonomía de gobierno fue especialmente cruenta durante el mandato del I CGPJ, dado que este acogió los postulados del autogobierno pleno, provocando un conflicto institucional y una reacción por parte del Gobierno del PSOE que desembocó en una restrictiva Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, tanto en orden a limitar las competencias del CGPJ como en orden al sistema de elección de los vocales del CGPJ. Y, como esta fue recurrida ante el TC, de un lado, por el propio CGPJ a través del conflicto entre órganos
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constitucionales, y, de otro lado, por parlamentarios de Alianza Popular a través de un recurso de inconstitucionalidad, existe una jurisprudencia que aborda la cuestión: la STC 45/1986, de 17 de abril, que resolvió el conflicto entre órganos constitucionales, y la STC 108/1986, de 29 de julio, que resolvió el citado recurso de inconstitucionalidad.
De las argumentaciones jurídicas de la STC 45/1986 y de la STC 108/1986 se pueden extraer las siguientes conclusiones en relación con la cuestión del autogobierno pleno / autonomía de gobierno, y, en general, en relación con la autonomía del CGPJ:
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El CGPJ...
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