Consejo de estado y comunidades autónomas

Autor:Gerardo García Alvarez
Cargo del Autor:Profesor titular de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza
Páginas:343-452
RESUMEN

I. Consejo de Estado y Regiones en el Derecho italiano - I.1. El modelo general de relación entre el Consejo de Estado y las Regiones - I.2. El caso del Consejo de justicia administrativa para la Región siciliana - II. Los títulos competenciales del Estado - II.1.El debate en torno al Consejo de Estado y las Comunidades autónomas - II.2. La ineficacia del artículo 107 CE como título competencial - II.2.A) La inexistencia en el art. 107 CE de un principio organizativo aplicable a todas las Administraciones pública - II.2.B) La reserva de Ley Orgá... (ver resumen completo)

 
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En este trabajo no se pretende en absoluto agotar el tema de los consejos consultivos autonómicos, sino sólo abordar dos problemas. Primero, si el procedimiento administrativo común, invocado por el Tribunal Constitucional en la sentencia 204/1992, de 26 de noviembre, es el único título competencial relevante en este asunto. La respuesta que se da y que pretende argumentarse es negativa: los títulos competenciales son varios y la cuestión no debe simplificarse en exceso. En este sentido, los títulos competenciales recorridos lo son a título ejem-plificativo, sin descartar que puedan plantearse otros en el futuro. Segundo, se pretende examinar si los consejos consultivos autonómicos que han ido creándose son homologables al Consejo de Estado, condición puesta por el Tribunal Constitucional para que puedan sustituir al Consejo de Estado válidamente.

Sin embargo, junto a estas cuestiones, precediéndolas, se hace una breve referencia al Derecho comparado, concretamente al Derecho italiano. Se ha escogido el ordenamiento italiano por varios motivos: se trata de un Estado descentralizado, pero además presenta la peculiaridad de presentar varios modelos de articulación entre la vieja institución del Consejo de Estado y la nueva organización territorial.

I Consejo de Estado y Regiones en el Derecho italiano

En el Derecho italiano hay dos aspectos netamente diferentes que merecen ser examinados: A) el régimen común o general, bastante problemático y en el origen de un cierto debate doctrinal; B) el sistema aplicado a la Región siciliana, en la que la creación del Consejo de justicia administrativa, órgano descentralizado pero que mantiene la naturaleza de sección del Consejo de Estado, ha supuesto una solución aceptable de los problemas de un Estado descentralizado.

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I 1. El modelo general de relación entre el Consejo de Estado italiano y las Regiones

El régimen común en el Derecho italiano se puede resumir muy rápidamente.1 Las funciones contencioso-administrativas son desempeñadas por el Consejo de Estado y por los Tribunales administrativos regionales2 pero los segundos no tienen encomendadas en absoluto funciones consultivas.3Las normas que disciplinan el funcionamiento del Consejo de Estado en sus aspectos esenciales son todavía normas anteriores a la Constitución republicana de 1948.4Como consecuencia, los Tribunales administrativos regionales no pueden ser consultados por las Regiones, mientras que en las normas que regulan el Consejo de Estado no se las menciona para nada. El resultado es una cierta comodidad para las Regiones, que no tienen que consultar al Consejo de Estado.5 El problema es que como las Regiones no eran mencionadas por las normas sobre el Consejo de Estado, no sólo no tienen obligación de consultar, sino que en principio tampoco tendrían la posibilidad de hacerlo voluntariamente: solamente los ministros y otras autoridades estatales pueden consultar al Consejo de Estado según los textos en vigor.6

El problema no se manifestó con toda su intensidad hasta la segunda fase de desarrollo de las previsiones constitucionales sobre las Regiones, cuyo inicio suele situarse en las primeras elecciones a los consejos de las Regiones de estatuto ordinario, el 7 de junio de 1970: numerosas competencias fueronPage 345transferidas de la Administración estatal a las regionales entre mayo de 1970 y 1977, produciéndose una notabilísima reducción en las funciones hasta entonces desempeñadas por el Consejo de Estado en sede consultiva. En este fenómeno algunos autores han percibido una considerable pérdida de garantías procedimentales por parte de los ciudadanos.7

Desde el punto de vista regional, el inconveniente más grave de esta situación era que el hecho de que el Consejo de Estado, además de un órgano consultivo, sea el órgano supremo del orden contencioso-administrativo, proporciona una razonable seguridad de que un asunto "aprobado" en sede consultiva también lo será en sede contenciosa si es impugnado, pese a que un mismo consejero no puede participar en el enjuiciamiento de un tema cuando haya colaborado al dictaminarlo. En consecuencia, también las Administraciones regionales están en ocasiones muy interesadas en consultar asuntos cuya anulación posterior sería especialmente delicada.

Por otra parte en la doctrina existía ya el trabajo de CAIANIELLO que se pronunciaba categóricamente por la extensión de las funciones consultivas del Consejo de Estado a las Regiones. Este autor partió de las posiciones doctrinales de FERRARI y de SANDULLI, que consideraban al Consejo de Estado como un órgano del Estado-ordenamiento, ajeno a los intereses particulares de las distintas Administraciones públicas, y que constitucionalmente tendría encomendada una función distinta de la administrativa, de consulta neutral en función de garantía. A ello se añadía la imposibilidad constitucional de encomendar funciones consultivas a los Tribunales administrativos regionales y, por otro lado, su negativa a considerar que órganos consultivos encuadrados en la organización de las Regiones pudiesen desempeñar una actividad consultiva con función de garantía, inherente a órganos del Estado-ordenamiento. La conclusión, casi inevitable con las premisas anteriores, era la necesidad impuesta por la propia Constitución de extender a las Regiones la función consultiva del Consejo de Estado.8

Finalmente el Consejo de Estado fue sensible a esta necesidad y la adunan-za generale realizó una interpretación ampliatoria de las autoridades facultadas a consultar. El argumento utilizado se basó en la sistemática constitucional. La ubicación del artículo 100 de la Constitución republicana, en el que se recogen las funciones consultivas del Consejo de Estado, está en la secciónPage 346tercera (Gli organi ausiliari) del título tercero (Il Governo), podría hacer pensar que es un órgano auxiliar únicamente del Gobierno. Para superar esta interpretación restrictiva, el Consejo de Estado utilizó dos argumentos: por un lado, la amplitud de la fórmula utilizada en el artículo 100 (órgano di consu-lenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia neH'amministrazione) y, por otro lado, el hecho de que en el título tercero está incluida no sólo una sección primera —dedicada al Consejo de Ministros— sino una segunda, referida a la pubblica amministrazione.9 No obstante, este reconocimiento fue puramente teórico: dado que las normas vigentes, todavía preconstitucionales, no preveían un procedimiento a propósito para que autoridades distintas de los ministros consultasen al Consejo de Estado, esta consulta no podría realizarse en tanto no actuase el legislador. Sólo en un momento posterior el Consejo de Estado procedería, ante la inactividad del legislador,10 a hacer una interpretación amplia de las normas de consulta, admitiendo definitivamente la consulta por parte de las Regiones.11

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Estos hechos centran una polémica doctrinal en la que la posición mayori-taria parece considerar, coincidiendo con el Consejo de Estado, que los mismos argumentos referidos a las Regiones de estatuto ordinario serían también aplicables a las Regiones de estatuto especial y a las provincias autónomas —con la escepción de Sicilia, como luego se...

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