Consecuencias jurídicas en nuestro sistema de fuentes de la potestad normativa de las entidades locales

AutorSantiago A. Bello Paredes
Páginas157-202

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Si se parte de un entendimiento de la función instrumental que las normas jurídicas tienen respecto de las organizaciones públicas que las producen, tenemos que afirmar que las normas jurídicas de las Entidades locales ostentan, respecto de éstas, una función análoga a la que ostentan las leyes y los reglamentos estatales y autonómicos respecto de tales centros de poder público.

En este sentido, la evolución de la situación de las normas reglamentarias respecto de las leyes1 ha sido enorme desde los primeros planteamientos doctrinales del siglo XIX.

Evolución que ha tenido un signo opuesto en los Derechos francés y alemán; mientras que en el primero, de considerar a la ley con un carácter ilimitado, por provenir del poder legislativo y del cual derivaba el poder normativo de la Administración para ejecutar las leyes, se pasó a otra situación en la cual el ejecutivo no era algo enfrentado al legislativo, y además contaba con una legitimación democrática, que hacía superar a los reglamentos su única función de ejecución de las leyes2. En el Derecho alemán, por el contrario, la evolución fue justamente la opuesta, de la existencia de un previo reparto de competencias normativas entre el poder legislativo y ejecutivo3, se ha llegado a la situación actual en la que existe una primacía total de las leyes.

A esta evolución ha contribuido fundamentalmente la diversa concepción que se ha tenido de los diversos centros productores de normas jurídicas en cada momento histórico y, en suma, a la diversa operatividad del principio de divi-

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sión de poderes realizado en cada sistema jurídico por su norma fundadora, la Constitución.

Además, y éste es el núcleo de nuestro trabajo, a veces olvidado por nuestra doctrina4, a toda esta configuración ha de unirse la situación que ocupan las Entidades locales en esta operación de distribución o división del poder realizada a nivel constitucional.

Si las Entidades locales son centros de poder público, derivado de su carácter representativo de la colectividad que las integra, éstas deben actuar tales funciones por medio de normas jurídicas.

El problema de las ordenanzas locales se desplaza ciertamente respecto de las normas estatales y autonómicas, si en éstas el problema central es el ámbito de actuación de la ley y los reglamentos, de sus relaciones y, en definitiva, de la opción del ente territorial por utilizar una u otra forma normativa; en las normas locales este problema no existe, pues no se pueden dictar normas jurídicas con el valor formal de ley por parte de los entes locales.

En otras palabras, como las Entidades locales sólo pueden actuar, normativamente hablando, por medio de los reglamentos, el problema «internormativo» interno se elimina; pero se agudizan, en cambio, los problemas de las relaciones de los productos normativos locales con los estatales y autonómicos, a la vez que nos obligan a redefinir, en dimensión local5, alguno de los principios normativos básicos en el sistema de fuentes del Derecho público: reserva de ley, principio de legalidad y principio de jerarquía normativa; en definitiva, ello nos lleva a rehacer una teoría de las fuentes para un Estado pluridimensional dada la multiplicidad de centros de poder con facultades normativas6.

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I A la búsqueda de una nueva perspectiva de los tradicionales principios jurídicos de reserva de ley, legalidad y jerarquía normativa
A) Corrección del alcance y significado del principio de reserva de ley en relación con la potestad normativa local
) Breve referencia sobre el origen del concepto de reserva de ley

La construcción del principio de reserva de ley se ha concretado en la historia del Dereho público7 en torno a una función garantista; esto es, si se aceptaba que la ley era la norma jurídica encargada de garantizar los derechos y bienes más apreciados por los ciudadanos8, por su carácter de norma emanada de un órgano con representación de la colectividad, para que este órgano pudiese cumplir su máxima finalidad era necesario que las materias más importantes, según la conciencia de la sociedad9, fuesen excluidas de la actividad normadora de cualquier órgano productor que no fuese la Asamblea legislativa10.

Y fue así cómo Mayer definió expresamente la reserva de ley11, como aquel ámbito de actuación excluido de la iniciativa normadora del poder ejecutivo, y así ha venido siendo tradicionalmente considerada.

Y es que en Alemania, como ha puesto de manifiesto García Macho12, la construcción de este principio se debió a la necesidad de la burguesía de aumentar su ámbito de actuación en materia normativa, y ello frente a la potestad nor-

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mativa del monarca quien no llegó a perder, por contraposición al Derecho francés, sus facultades legislativas al llegarse a un pacto con los ciudadanos para compartir esta labor legislativa.

En base a esta posibilidad de «colegislar» los ciudadanos siempre intentaron la ampliación del concepto de libertad y propiedad, hasta llegar a ser entendida la primera como todo el ámbito posible de libre actuación y exteriorización de la voluntad del individuo, y la segunda como un amplio aseguramiento de los derechos patrimoniales privados13.

No obstante, el significado ya había sido creado con anterioridad, y ello como consecuencia de la larga lucha que durante la Baja Edad Media sostuvieron los parlamentos estamentales con los monarcas para asegurar que la creación de los tributos y el establecimiento de sanciones penales no podrían hacerse sin su aprobación14. Y es que ya anteriormente, incluso, en materia tributaria existen rastros de este principio en la Carta Magna de 1215, en la que se establecía un principio de autoimposición ya que para poder alcanzar validez los impuestos se necesitaba la aquiescencia de los súbditos15.

Con la llegada del Estado moderno, y la imposición del poder real sobre las asambleas estamentarias, los tributos son establecidos directamente por el monarca, pero lo que nos importa ahora es que el germen de esta idea estaba ya lanzado, la fórmula «liberty and property» se convirtió en la bandera de la naciente ideología lieberal16.

  1. ) La reserva de ley y la distribución territorial del poder contenida en nuestra Constitución

    1. La confluencia de diversos principios constitucionales en esta materia

    Con la aprobación de la Constitución española de 1978, que supone en definitiva un nuevo ajuste de la división de poderes en nuestro Estado, hemos de cuestionarnos si la función garantista de este principio sigue siendo la única justificación de su existencia en nuestro Derecho y si, además, esta justificación tradicional sólo se puede cumplir a través de la actuación de los órganos legislativos del denominado Estado-organización o, por el contrario, es posible cumplir igualmente esta finalidad a través de la actuación de otros centros de producción normativa, para nosotros, los Plenos de los Ayuntamientos y de las Diputaciones.

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    En primer lugar, hemos de señalar que en nuestra Constitución confluyen principios e instrumentos diversos que tienen que llegar a ser armonizados, la reserva de ley como instrumento de garantía de los derechos de los ciudadanos, por una parte, por otra, la actuación de las Entidades locales para la gestión de sus reaspectivos intereses, y servir, en suma, como instrumento de participación de los ciudadanos en el poder público.

    Se deduce, por tanto, la existencia de una confluencia de dos principios jurídicos históricamente sucesivos; la participación de los ciudadanos en la elaboración de las leyes -reserva de ley- a través de las Asambleas legislativas, propio, en su última configuración, del Estado liberal del siglo XIX (y en el cual había una contraposición del poder público y de la sociedad, de forma que el Estado sólo podía regular las materias que afectasen más esencialmente a sus bienes y derechos de aquélla previa aceptación por sus representantes en las Dietas), y el de la distribución de las funciones públicas entre entes públicos de base territorial distintos del Estado, principio jurídico surgido a mediados y finales del siglo XX.

    La solución que pretendemos justificar es la de apuntar la posibilidad de las Entidades locales de «coparticipar» en la regulación de las materias reservadas tradicionalmente a la ley17, con la consiguiente minoración del alcance de esta reserva, siempre que no se violente el interés estatal o autonómico y ello en aquellas materias afectadas por la existencia de...

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