Conocimiento y gestión del empleo de las personas con discapacidad

Conocimiento y gestión del empleo de las personas con discapacidad*

DEMETRIO CASADO PÉREZ **

Una política coherente de integración laboral de las personas con discapacidad ha de regirse por ciertos principios¹, así como tener en cuenta la información técnica y, en su caso, los conocimientos científicos relativos a la situación laboral de dichas personas y a las circunstancias relevantes de la misma.

1. PRINCIPIOS E INFORMACIÓN TÉCNICA

   En este primer apartado, por una parte, evoco los principios que juzgo más relevantes para el asunto objeto de la misma y, por otra, reseño la información técnica disponible, tanto sobre la situación laboral de las personas con discapacidad, como sobre los factores de la misma.

   1.1 Principios

   Comienzo por recordar, a título de ejemplo, que ya la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, que encabeza la Constitución Francesa de 1793, postula la intervención en pro del empleo de las personas con dificultades (art. 21). En la sociedad contemporánea, esa intervención no se fundamenta sólo en consideraciones utilitarias, sino en la valoración moral del trabajo.

   La Unión Europea ha adoptado, con carácter vinculante para los Estados integrantes, el principio de no discriminación en el ámbito del empleo². Viniendo a nuestro espacio interior, la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos, elige los principios generales de desarrollo personal e integración social, más los asistencia y tutela para los «disminuidos profundos» (art. 1º); y adopta también el principio de normalización, en cuanto que prefiere la «integración en las instituciones de carácter general, excepto cuando por las características de sus minusvalías requieran una atención peculiar a través de servicios y centros especiales.» (art. 6º). El Plan Nacional de Empleo se vincula también a los principio de integración y normalización, más los de individualización y sectorización³. Me parece discutible la pertinencia de este último principio para el empleo, pero juzgo muy apropiado el de individualización, tanto en su dimensión técnica, que aboca a la práctica de adaptaciones a la medida de cada usuario, como en su proyección ética, que legitima el esfuerzo que suponen dichas adaptaciones por las necesidades diferenciales de cada individuo.

   Por supuesto, los principios son materia ideológica y, por ende, disputables; pero siempre podemos ayudarnos de los consensos y de nuestro raciocinio. Además, la investigación puede aportar fundamentos empíricos a las proposiciones programáticas ?o ponerlas en cuestión, claro?. Un ejemplo positivo nos lo ofrecen las investigaciones que muestran los efectos beneficiosos del trabajo, especial- mente en el medio ordinario, para el desarrollo personal de afectados por deficiencia intelectual⁴.

   1.2. Información técnica de fuentes oficiales sobre situación laboral

   Como es de todos sabido, no pocas discrepancias en las mediciones de los fenómenos sociales obedecen a diferencias terminológicas y conceptuales. En la expresión vulgar sobre asuntos ocupacionales no faltan quienes, por su cuenta y riesgo, hacen sinónimos «trabajo» y «empleo» o «inactividad» y «paro». En la expresión especializada no es admisible que se produzca tal cosa, debido a que se cuenta con una codificación internacional plenamente asentada de los conceptos y tér- minos ocupacionales básicos. Pensando en posibles interesados en la discapacidad pero no familiarizados con la sociografía laboral, recordaré los términos y definiciones concernientes a esta exposición, según el criterio del Instituto Nacional de Estadística en su Encuesta de Población Activa⁵.

   Los «activos» son las personas de 16 o más años que están ocupados en la producción de bienes y servicios así como los que están disponibles y en condiciones de incorporarse a dicha producción. Los inactivos son las personas de esa edad en las que no se da ninguna de ambas circunstancias.

   Los «ocupados» son los activos que están trabajando, incluso si se encuentran ausentes de su puesto laboral por enfermedad, vacaciones u otra circunstancia equivalente. Los «parados» son los activos que no han encontrado trabajo o que, habiéndolo encontrado, se encuentran en espera de incorporarse al mismo.

   Sentado lo anterior, voy a reseñar las estimaciones cuantitativas concernientes a la situación laboral de las personas con discapacidad realizadas por organismos públicos especializados en la materia. Es obligado advertir en este punto que la información procedente de encuestas que se sirven de la autopercepción y de la autoapreciación de los encuestados tiene una fiabilidad muy limitada, lo cual hace muy problemática su utilización en comparaciones de resultados procedentes de diferentes encuestas⁶. Son más útiles dichas encuestas para registrar diferencias de subconjuntos observados en una misma investigación, así como tendencias, siempre que se aplique sucesivamente el mismo protocolo de estudio.

   [No incluye TABLA 1. Tasas de situación laboral de la población general y de las personas con discapacidad, 1986 (entre 16 y 64 años*)]

   A partir de la primera encuesta nacional sobre discapacidad⁷ ?realizada por autopercepción y autoapreciación?, el Consejo Económico y Social llevó a cabo un estudio de la situación laboral de las personas con discapacidad referido a 1986⁸. En la tabla 1 reseño sus estimaciones principales.

   Como vemos, la tasa de paro en las personas con discapacidad no era mucho mayor que la correspondiente a la población general. En cambio, la de actividad resultaba comparativamente muy baja.

   En datos del Instituto Nacional de Empleo correspondientes a julio de 1996, la escasa presencia de personas con discapacidad en el mercado de trabajo se manifestaba de una manera acentuada en el registro de demandantes de empleo⁹. Para dicha fecha, el paro registrado de la población general podría ser del orden de 5 ó 6 veces más elevado, tomando como referencia las poblaciones de 16 ó 64 años de cada colectivo, según las cifras de la tabla 2 ?por el desfase de fechas me abstengo de figurar tasas en ella?.

   También a partir del registro oficial y para 1996, el Instituto Nacional de Empleo publicó datos sobre la distribución por situación laboral de las personas con discapacidad demandantes de empleo¹⁰; ver tabla 3. La baja proporción (17,3%) de los que demandaban su primera colocación me parece que es coherente con el problema de inactividad indicado. Cabe señalar que, para fecha próxima, el análisis de los registros de las provincias de Asturias, Murcia, Las Palmas y Valencia arrojaban un porcentaje correspondiente al mismo fenómeno del 39%¹¹.

   [No incluye TABLA 2. Paro registrado y población de 16 a 64 años (en miles)]

   [No incluye TABLA 3. Situación laboral de los demandantes de empleo con discapacidad, 1996]

   [No incluye TABLA 4. La situación laboral de las personas con discapacidad, según las encuestas de 1986 y 1999]

   [No incluye TABLA 5. Distribución de la población activa con discapacidad, entre 16 y 45 años (porcentaje)]

   El Instituto Nacional de Estadística llevó a cabo una segunda encuesta nacional sobre discapacidad: Encuesta sobre discapacidades, deficiencias y estado de salud 1999 (EDDES99). En la tabla 4 puede verse la comparación estadística de las situaciones laborales de 1986 y 1999.

   Dejo para más adelante la cuestión de los posibles factores de las situaciones laborales y resumo la información expuesta hasta aquí:

   1) la tasa de actividad de la población con discapacidad parece ser la mitad de la correspondiente al conjunto de la población;

   2) es coherente con esta relación el bajo registro de personas con discapacidad demandantes de empleo y de primer empleo;

   3) las tasas de paro de las personas con discapacidad no destacan tanto como las de inactividad;

   4) de 1986 a 1999, la tasa de actividad de las personas con discapacidad creció, pero menos que la del conjunto de la población, a la vez que la tasa de paro de aquéllas disminuyó, pero menos que la de éste.

   1.3. Otras estimaciones

   Por lo que expondré más adelante, pudiera haber ocurrido que las políticas de empleo de las personas con discapacidad no se hubieran basado tanto en la información oficial que he resumido, como en otra procedente de trabajos privados.

   En una encuesta a la población con deficiencias del País Vasco, cuya preparación se inicia en 1983, para el tramo de edad de 20 a 59 años, se observa una tasa de paro del 25,6%¹². Pero, como se ve en la tabla 5, que tomo prestada, los valores de ese indicador fueron superiores al 50% en tres encuestas realizadas por cuenta de Fundosa Social Consulting, en torno a 1995, entre la población de 16 a 45 años de Andalucía¹³, Madrid¹⁴ y la Comunidad Valenciana¹⁵. A este propósito cabe citar que la mencionada consultora ha estimado la tasa de paro nacional de la población con discapacidad en un 70%¹⁶.

   Para explicarse la fuerte desviación de los resultados reseñados respecto a los de la encuesta del INE de 1986, cabe considerar la posibilidad de que se hubiera producido un cambio fortísimo en la situación laboral desde esa fecha hasta 1995. Pero no parece plausible esta hipótesis, en vista de los resultados de la EDDES99.

   Es fenómeno conocido que, ante varias medidas o estimaciones cuantitativas de un mismo fenómeno, los usuarios de la información suelen optar por las variantes que más convienen a sus intereses. Así, en materia de estadísticas laborales es proverbial la muy diferente selectividad perceptiva del sector oficial y del sindical. Pues bien, en el fenómeno objeto de esta exposición no se cumple esta regla. He aquí una selección plural de testimonios convergentes:

   El Día Mundial del Discapacitado, celebrado ayer, reunió varias iniciativas en favor de un colectivo que en España agrupa a 2,3 millones de personas y en el que, según UGT, se registra un 70% de paro.

   ¹⁷.

   Como se sabe, las cifras apuntan a que el 70 por ciento de los discapacitados están en paro.

   ¹⁸.

   P. El paro será alto. R. Del 80%.

   ¹⁹.

   De los 2.300.000 españoles que sufren alguna discapacidad física o psíquica, cerca de un millón se encuentra en edad laboral. Pero un 70% de ellos está en paro, según el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

   ²⁰.

   ... el paro entre los discapacitados tiene la luz roja encendida desde hace tiempo. En nuestro país esta tasa se sitúa en más del 60 por ciento.

   ²¹.

   ... desde COCEMFE, conscientes de las cifras de paro que azotan a nuestro colectivo, determinadas por un desempleo de un 75% de la población en edad activa...

   ²².

   La tasa de desempleo entre las mujeres españolas con discapacidad es del 84 por ciento.

   ²³.

   En concreto, el colectivo ?de personas con discapacidad? soporta en el País Vasco un paro superior al 70%.

   ²⁴.

   Para que se vea el impacto que puede lograr la mala información, me serviré de las manifestaciones de cierto líder político nacional: criticaba que, en España, «trabajen uno de cada cuatro discapacitados» ?lo que no está avalado por la información técnica, como se verá después? y propugnaba que «trabajen tres de cada cuatro» ?que es tasa superior a la del conjunto de la población?²⁵.

   Todas las afirmaciones trascritas se hicieron bastantes años después de que se hiciera la primera encuesta del INE y, algunas, después de la segunda. Como se ve, hay coincidencia en inflar el paro y en no plantearse expresamente la inactividad.

   El desentendimiento del fenómeno de la inactividad se manifestó también de modo indirecto en las campañas de promoción del empleo de las personas con discapacidad. En todas las que he podido recopilar se exhorta a facilitar el acceso al empleo y ninguna promueve el paso de la inactividad a la actividad: «Si tú quieres: empresario, cooperativista, trabajador, sindicato, organismo oficial, etc.»²⁶, «Empresario, si tú quieres, ellos pueden»²⁷, «¡Ábrenos las puertas!»²⁸.

   [No incluye TABLA 6. Personas de 16 a 64 años con alguna discapacidad que están buscando empleo (trabajando o parados) según la razón principal por la que creen que no lo han encontrado. 1999]

   En resumen, salvadas honrosas excepciones -como las de los autores que explotaron las encuestas del INE- parece claro que la conciencia dominante relativa a la situación laboral obvia o desconoce la inactividad y sobrestima el paro, que en algunos casos parece malentenderse como la mezcla del mismo y de la inactividad.

   1.4. Los factores del empleo

   Las estadísticas reproducidas hasta aquí nos dan información descriptiva de la situación laboral, pero no nos dicen nada relativo a las causas, ni siquiera a los posibles factores de aquella. Como quiera que una política coherente pro empleo de las personas con discapacidad debe actuar en esos niveles, resultan de mucho interés las investigaciones relativas al mismo.

   En la EDDES99 se preguntó por las «razones» de no encontrar empleo y de la inactividad. Las tablas 6 y 7 recogen la información obtenida, en el orden en el que la ofrece el INE y sin otro tratamiento que el cálculo de porcentajes.

   Dejando a un lado las respuestas ambiguas (6 y 7), vemos en la tabla 6 que son más los encuestados que atribuyen el fracaso de su búsqueda de empleo a limitaciones personales (1, 2, 3 y 5) que a dificultades objetivas (4).

   Me parece que la técnica de observación de la EDDES99 adolece del problema de validez para indagar las «razones» de la inactividad. La triple opción ofrecida limita, por otra parte, el significado de los datos. La imposibilidad de trabajar (2) aparece con una frecuencia muy alta. Si sumamos a ella otras correspondientes a dificultades materiales (11 y 12), resultaría que más de la mitad de los inactivos lo serían por circunstancias ajenas a su voluntad. Ello invita a ajustar a la baja el denominador de la tasa de actividad, que se incrementaría. Lo mismo cabe decir para la tasa de paro, que también aumentaría. Pasando a la inseguridad subjetiva, las respuestas indicativas de la misma (1, 3 y 5) suman una proporción próxima a la quinta parte del total. Los que atribuyen su inactividad a la percepción de pensiones son menos de un sexto.

   [No incluye TABLA 7. Personas de 16 a 64 años con alguna discapacidad que no buscan empleo según las razones principales * y la edad. 1999]

   [No incluye TABLA 8. Tasas de actividad y de paro de las personas de con discapacidades, según la afectación, por sexos. 1999]

   [No incluye TABLA 9. Tasas de actividad y de paro de las personas con discapacidades, según el nivel de estudios, por sexos. 1999]

   La propia EDDES99 nos ofrece información sobre ciertos factores personales de carácter objetivo y la relación con ellos de la situación laboral. Me refiero a la gravedad de la afectación y al nivel de estudios. Presento los datos correspondientes en las tablas que siguen, en relación con las clases sexuales²⁹; se asocian a estas importantes diferencias en la situación laboral, presumiblemente condicionadas por la dimensión social de aquellas, no por la biológica-personal.

   La información de la tabla 8 muestra que la gravedad de la afectación es un factor negativo, tanto para la actividad, como para la ocupación, pero especialmente para la primera. Llama la atención la inelasticidad de la tasa de paro en las categorías con discapacidades. Por lo que se refiere al nivel de estudios, se observa en la tabla 9 que se asocian con la mayor preparación la actividad, en alto grado, y en menor medida la ocupación (menores tasas de paro). Es digno de subrayarse el hecho de que en los mayores niveles de educación apenas se registran diferencias por la división sexual.

   Los servicios técnicos del hoy denominado Real Patronato sobre Discapacidad adoptaron un enfoque interpretativo de las situaciones laborales basado en la identificación, no sólo de factores personales, sino familiares, sociales y económicos e institucionales. Este punto de vista ha sido aplicado en varios estudios promovidos por la institución³⁰, así como en algún otro ajeno a la misma³¹. Se trata de investigaciones cualitativas realizadas sobre muestras pequeñas y no aleatorias, de modo que la información procedente de las mismas tiene necesariamente carácter tentativo.

   Algunos de esos estudios de tipo cualitativo nos indican que, entre las personas con discapacidad, encontramos casos con una percepción muy baja de la propia competencia y con expectativa de tener especiales dificultades para encontrar un empleo. Ello conduce a una falta de motivación³². La baja autoestima, la falta de confianza y la dificultad en la toma de decisiones juegan también un papel negativo. En el caso de las personas con grandes necesidades de apoyo para desarrollar una vida activa, estos factores se ven agravados por la percepción de una dependencia funcional³³ que les puede conducir a dejar en manos de otra persona la toma de decisiones sobre su propio futuro.

   El exceso de celo y su concurrente sobreprotección llevan a algunos padres y familiares de personas con discapacidad a restarles posibilidades de afrontamiento de ciertas situaciones. Esta circunstancia se aprecia con especial intensidad en casos de personas con limitaciones intelectuales y en las que tienen deficiencias físicas de especial grave- dad³⁴. El nivel de formación de los padres y otros familiares, el currículo laboral de éstos, el grado de asunción de la limitación de la persona con discapacidad, la apertura familiar a su entorno social e, incluso, su nivel económico, son descritos como otros de los elementos de este ámbito de los factores familiares³⁵.

   Del entorno social, el elemento que se cita con mayor frecuencia por parte de los propios interesados, de los familiares y de los profesionales, es el de las barreras del medio físico³⁶. Las dificultades para desplazarse a los centros laborales, así como para desenvolverse en ellos por barreras arquitectónicas, urbanísticas y en el transporte, se acentúan con otras dificultades o barreras, como la falta de comprensión de las capacidades más allá de limitaciones personales o las barreras en la comunicación. Las personas con discapacidad entrevistadas en los estudios realizados, mayoritariamente, suelen citar la falta de comprensión sobre su situación y de compromiso social por parte de los empleadores³⁷ como otro elemento negativo, lo que es rechazado por estos últimos³⁸. El desconocimiento social de la discapacidad es un elemento negativo común en los estudios consultados.

   En cuanto a los factores institucionales, retengo dos apreciaciones. Ciertas normas de estímulo al empresario no producen un efecto decisivo³⁹. La normativa de empleo público se aplica a veces defectuosamente⁴⁰.

2. LAS MEDIDAS DE LA LISMI

   Quizá por efecto de la actualidad y de la promoción comunicacional, se están privilegiando ciertos acontecimientos relativos a la gestión del empleo de las personas afectas de discapacidad, con olvido de las bases institucionales de la misma, que fueron establecidas, contando con importantes antecedentes, por la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos (LISMI). Esta norma, siguiendo el principio de normalización, prefiere la integración en el sistema ordinario de trabajo, sin dejar de aceptar el empleo protegido (art. 37) para los casos que lo requieran (art. 41). En pro de la integración en ese medio ordinario, la LISMI regula estas políticas: reserva de puestos de trabajo (art. 38.1), ayudas (art. 38.4) y empleo selectivo (art. 40). Esas líneas de la política laboral se inspiraron en antecedentes exteriores e interiores⁴¹. No pudieron basarse en información técnica ni, menos aún, en conocimientos científicos sobre la situación laboral de las personas con discapacidad y sus factores en España porque, a la sazón, se carecía de ellos.

   Paso a reseñar las disposiciones de la LISMI. Ofreceré alguna información estadística sobre el desarrollo de las mismas; alcanzan los datos hasta 1997 -o fecha próxima- por haberse producido en dicho año una importante iniciativa de cambio, que después reseñaré. Por supuesto, abordaré la cuestión de la coherencia de las cuatro líneas de intervención adoptadas por la LISMI, para lo que tomaré como referencia principal sus propios principios; no ha lugar a que me sirva también de la información técnica expuesta en el primer apartado en cuanto que, como indiqué antes, se carecía de ella en la circunstancia de la elaboración de la LISMI.

   2.1. Empleo fomentado

   Comienzo por las ayudas de fomento por ser la línea de acción menos intervencionista. Lo principal de la misma viene establecido por esta disposición:

   Art. 38.4. Se fomentará el empleo de los trabajadores minusválidos mediante el establecimiento de ayudas que faciliten su integración laboral. Estas ayudas podrán consistir en subvenciones o préstamos para la adaptación de los puestos de trabajo, la eliminación de barreras arquitectónicas que dificulten su acceso y movilidad en los Centros de producción, la posibilidad de establecerse como trabajadores autónomos, el pago de las cuotas de la Seguridad Social y cuantas otras se consideran adecuadas para promover la colocación de los minusválidos, especialmente la promoción de Cooperativas.

   El fomento del empleo regulado por la LISMI fue reglamentado por el Real Decreto 1451/1983, de 11 de mayo (arts. 7 al 14). Algunas de sus disposiciones fueron afectadas por la Ley 10/1994, de Medidas Urgentes de Fomento de la Ocupación (art. 44) y por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, prorrogadas hasta diciembre de 1997. Seguidamente resumo las medidas de fomento derivadas de las anteriores disposiciones vigentes en 1997 -año en el que, como después veremos, se plantea la ampliación de las ayudas-:

   - Para el caso de trabajo por cuenta ajena, en el supuesto de contrato indefinido y jornada completa, incluidos los casos procedentes de temporales: 500.000 ptas. de subvención por cada contrato; reducciones de la cuota patronal de la Seguridad Social (del 70 al 90%). La aplicación de estas medidas venía siendo registrada por el INEM (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), presentando cifras anuales cuya media hasta 1997 era del orden de 4.400 casos.

   - Para el trabajo por cuenta ajena en el supuesto de contratos en prácticas y de aprendizaje, se previó una reducción de la cuota empresarial (50%).

   - Para el trabajo autónomo se establecieron estas medidas: subvención parcial de intereses; 400.000 ptas. para inversión; subvenciones.

   El Ministerio de Trabajo registró los casos de contratación y establecimiento que pueden verse en las tablas 10 y 11.

   Las medidas de fomento del empleo consisten, como hemos visto, en estímulos económicos a los empresarios. Ello quiere decir que, en principio, propician el empleo normalizado e integrado, acorde con lo que establece el artículo sexto de la LISMI.

   En cuanto las limitaciones, mencionaré primero una de carácter técnico muy obvio. Los empresarios, supuesto que respondieran al estímulo que la normativa ofrece, sólo podrían aliviar el paro, pero no la inactividad. La idoneidad del estímulo, por otra parte, parece discutible, al menos para el periodo que abarca la información de las tablas, a juzgar por las bajas cifras de «operaciones».

   [No incluye TABLA 10. Contrataciones en régimen de fomento del empleo para personas con discapacidad. 1987-1996]

   [No incluye TABLA 11. Personas con discapacidad establecidas como autónomas mediante el régimen de fomento. 1988-1996]

   2.2. El empleo selectivo

   La LISMI retoma de la Seguridad Social la figura del empleo selectivo⁴²:

   «Art. 40.1. En el plazo de seis meses, a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se dictarán las normas de desarrollo sobre el empleo selectivo regulado en la sección tercera del capítulo VII del título II de la Ley General de la Seguridad Social, coordinando las mismas con lo dispuesto en la presente Ley.

   2. En las citadas normas se regularán específicamente las condiciones de read- misión, por las empresas, de sus propios trabajadores, una vez terminados los correspondientes procesos de recuperación.

   Las disposiciones de la LISMI sobre empleo selectivo fueron desarrolladas mediante el Real Decreto 1451/1983, de 11 de mayo. He aquí un extracto de los artículos correspondientes:

   Art. 1. Los trabajadores que hayan sido declarados en situación de incapacidad permanente parcial tienen derecho a su reincorporación en la empresa ...

   Art. 2.1. Los trabajadores que hubieran cesado en la empresa por habérseles reconocido una incapacidad permanente total o absoluta y después de haber recibido prestaciones de recuperación profesional hubieran recobrado su plena capacidad laboral, tendrán preferencia absoluta para su readmisión en la última empresa en que trabajaron en la primera vacante que se produzca en su categoría o grupo profesional.

   Art. 3. Las readmisiones que lleven a efecto las empresas, en los supuestos previstos en este artículo, darán derecho a deducciones del 50% de la cuota patronal de la Seguridad Social correspondiente a contingencias comunes durante un período de dos años.

   Hasta 1997, no se había provisto ningún medio, ni permanente ni circunstancial, de seguimiento de las citadas medidas pro read- misión de trabajadores afectados de incapacidad, de modo que, al cabo de quince años de regularse, se carecía de información segura sobre su eficacia. Ni siquiera me fue posible obtener información en la Tesorería de la Seguridad Social ?pese a la amable atención a mi pedido? sobre los casos de deducción de la cuota patronal prevista en el artículo 2.3 del Real Decreto citado. Por cierto que no parece que esta situación esté siendo objeto de arreglo ni de denuncia por parte de nadie...

   En alguna encuesta sobre cumplimiento por las empresas del precepto de reserva de empleo ?de lo que hablaré después?, se ha aducido que el cupo lo tenían saturado con trabajadores de la propia empresa, con discapacidad sobrevenida, no sabemos si mediante aplicación de la normativa de empleo selectivo o al margen de ella. Esto sería posible en ciertos casos, pero no puede asumirse que fuera pauta general, a juzgar por la información empírica disponible⁴³.

   En un orden casuístico, puedo citar un sucedido ?del que sólo conozco la anécdota, no la identidad?, en el cual se combina el celo reinsertador con el apetito pensionil: el empleado en la función I se accidenta grave- mente; tras ello se le figura retroactivamente en la función C; su secuela merece la calificación de incapacidad total para la función C, con lo que devenga la correspondiente pensión; seguidamente es «reinsertado» en I, es decir, en su inicial trabajo (no sé si la empresa gestionó la deducción del 50% de la cuota empresarial).

   La reinserción en la misma empresa de los trabajadores con incapacidad permanente parcial es una medida de sentido laboralista y comunitario: orienta al trabajador hacia la reinserción laboral resueltamente (la prestación unitaria a que tiene derecho no permite el retiro); implica la idea de que la empresa ha de asumir las consecuencias de hechos sucedidos en el proceso de producción.

   La reinserción de los afectos de incapacidad total o absoluta tiene el mismo sentido que la anterior, incluso con mayor fe en el trabajo, puesto que se promueve la reinserción de trabajadores que, por su grado de incapacidad, tienen asegurada una pensión.

   La carencia de seguimiento, a fecha de 1997, de lo reglamentado en el Real Decreto 1451/1983, siendo que hay indicios de mutua disposición (trabajadores-empresarios), no puede calificarse sino de incuria, que priva del posible sentido que tuvo la norma al concebirse. Por cierto, las asociaciones de personas con discapacidad no reivindicaron en el periodo indicado el empleo selectivo ¿será que no es relevante la participación en aquellas de los trabajadores con discapacidades sobrevenidas? ¿Será que éstas generan un rechazo del trabajador al empleo?

   2.3. El empleo reservado

   La LISMI regula la reserva de puestos de trabajo para personas con minusvalías en estos términos:

   Art. 38.1. Las empresas públicas y privadas que empleen un número de trabajadores fijos que exceda de cincuenta vendrán obligadas a emplear un número de trabajadores minusválidos no inferior al dos por ciento de la plantilla.

   Debo traer aquí otras disposiciones de la LISMI de carácter instrumental que, aunque no se refieren exclusivamente a dicha medida la afectan de modo especial:

   «Art. 39.1. Corresponde al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a través de las Oficinas de Empleo del Instituto de Empleo, la colocación de los minusválidos que finalicen su recuperación profesional cuando ésta sea precisa.

   2. A los efectos de aplicación de beneficios que la presente Ley y sus normas de desarrollo reconozcan, tanto a los trabajadores minusválidos como a la Empresas que los empleen, se confeccionará por parte de las Oficinas de Empleo, un registro de trabajadores minusválidos demandantes de empleo, incluidos en el censo general de parados.

   El Real Decreto 1451/1983, de 11 de mayo reglamenta la reserva de plazas para personas con minusvalía:

   Art. 4º. Conforme a lo dispuesto en el artículo 38.1 de la Ley 12/1982, de 7 de abril, las Empresas públicas y privadas que ocupen trabajadores fijos que excedan de 50, vendrán obligadas a emplear un número de trabajadores minusválidos no inferior al 2 por 100 de la plantilla entre los que se encuentren inscritos como tales en el correspondiente registro de trabajadores minusválidos de la Oficina de Empleo.

   Art. 5º. Dentro del primer trimestre de cada año, con conocimiento de los representantes del personal, las Empresas que empleen un número de trabajadores fijos que exceda de 50, deberán enviar a la Oficina de Empleo del INEM de la provincia en que tengan su sede social, así como a las de las provincias donde tengan Centros de trabajo, relación detallada de los puestos de trabajo ocupados por trabajadores minusválidos y de aquellos que por sus características queden reservados a los mismos.

   Las Oficinas de Empleo darán traslado de estas relaciones a los equipos multiprofesionales.

   A la altura de 1997 podía afirmarse que el sistema de información sobre la reserva no había funcionado. Ni las empresas enviaban sus relaciones, ni parece que la Administración las exigía. Y tampoco debía de haberse cumplido el precepto sustantivo. A través del INEM y para 1995 el volumen de contrataciones se aproximó a las 3.600⁴⁴.

   Por supuesto, cabría la posibilidad de que las empresas cubrieran el 2% de la reserva por vías informales, pero no parece que fuera ese el caso. En una encuesta a las empresas de Barcelona, con 50 o más trabajadores, sólo 192 de dichas empresas sobre un total de 734 habían tenido o tenían en el momento del sondeo algún trabajador con discapacidad contratado⁴⁵.

   En la fecha de la LISMI, a la vez que se contaba con una estimable tradición en cupos de puestos reservados para personas con discapacidad, se habían manifestado importantes reparos de carácter técnico a esta fórmula ?como el probable rechazo de las empresas y el posible efecto negativo en la integración social de los beneficiarios? y se habían propuesto otras alternativas ?cual la mentalización de los empresarios?⁴⁶.

   A dicha clase de reparos cabe añadir otros de carácter ético. El empleo reservado es una medida de discriminación positiva ?que se endosa a la empresa? cuyo sentido debe ser compensar las desventajas para el empleo derivadas efectivamente de la discapacidad. Pero se ofrece sin probar el efecto de desventaja generado por las discapacidades en cada caso personal. De este modo vendrá a ser un privilegio para quienes no sean acreedores de ella; lo que contradice el principio de respuesta a las necesidades individuales y, por supuesto, no encuentra fundamento en los principios de la LISMI. La pertinencia de esta objeción viene avalada por el proceder de no pocas personas afectadas que desdeñan la vía reservada por no considerarse acreedores de ella ?aparte de otros motivos?. A propósito de la población negra de Estados Unidos, se ha señalado que la discriminación positiva sólo resulta aceptable transitoriamente, en tanto se superan las desventajas sociales a compensar⁴⁷. Otro problema ético que entraña la reserva de puestos de trabajo para las personas con discapacidad consiste en que no se aplica sistemáticamente a todas las categorías sociales con casos de desventaja para el empleo: mujeres, inmigrantes interiores y exteriores, desempleados por desmantelamiento masivos de industrias o por obsolescencia profesional, por ejemplo ?de aplicarse, se generaría un problema de viabilidad práctica?.

   2.4. Empleo protegido

   Para la aplicación de lo dispuesto en la LISMI sobre empleo protegido se dictaron el Real Decreto 1368/1985, de 17 de julio, por el que se regula la relación laboral de carácter especial de los minusválidos que trabajan en Centros especiales de empleo, y el Real Decreto 2273/1985, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Centros especiales de empleo. En 1997, estaban pre- vistas ayudas para estas aplicaciones y con las cuantías que indico:

   - para asistencia técnica

   [No incluye TABLA 12. Centros especiales de empleo y plantilla de minusválidos y autónomos minusválidos. 1988-1996]

   - para intereses de préstamos

   - para inversión fija (hasta 2.000.000 ptas. por puesto estable)

   - mantenimiento (50% del SMI y 100% cuota empresarial, más subvenciones)

   - adaptación de puestos y supresión de barreras

   - equilibrio y saneamiento financiero

   - equilibrio presupuestario.

   La Subdirección General de Promoción del Empleo del INEM registró la aplicación de las medidas de empleo protegido, cuyos valores pueden verse en la tabla 12.

   Para valorar estas cifras hay que tener en cuenta que sobre las mismas pesaba un factor de rigidez, a saber: las limitaciones de los créditos públicos para cubrir las ayudas y financiación de la cuota empresarial. Parece que existía en el periodo capacidad empresarial y trabajadores con discapacidades preparados para engrosar el parque del empleo protegido. Era, pues, una figura con buena aceptación entre los afectados, especialmente los familiares de aspirantes al empleo afectos de deficiencia intelectual⁴⁸.

   Los Centros especiales de empleo son, antes de todo, una fórmula de empleo reservado, tanto que sólo los puestos de gerencia y servicios internos están libres de esa condición. Sobre esa circunstancia se añaden las subvenciones ya mencionadas. Ambos rasgos componen el carácter institucional protegido, según la nomenclatura tradicional, o especial de estos centros. Pese a que la publicidad corporativa de la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) hace tiempo que resalta las facetas rehabilitadora y asistencial de la corporación, es obvio que la función principal de la misma viene siendo el empleo. Los puestos de vendedores están adscritos reglamentariamente a personas ciegas, con participación minoritaria de otras afectas de deficiencias físicas. Desde este punto de vista, cabe considerar la venta del cupón como empleo reservado. Por otra parte, la administración de ese juego ?aparte de otras actividades conexas, en las que no voy a entrar? da lugar a un amplio aparato de administración, cuyos principales cargos son asignados por la corporación a sus miembros. Además de eso, goza de importantes ventajas empresariales (participación en el monopolio del juego, exenciones fiscales). La venta del cupón es, pues, asimilable al trabajo protegido. En 1997, la ONCE contaba con unos 21.500 vendedores del cupón, de los que dos tercios eran ciegos o deficientes visuales y el resto afectos de deficiencias físicas⁴⁹.

   Considero de justicia anotar en el haber de los Centros especiales de empleo su potencial capacidad para incidir, no sólo en el paro, sino también en la inactividad. Digo esto, entre otras razones, por la experiencia de Centros promovidos por las asociaciones, que los utilizaban para introducir a los afectados en la actividad laboral.

   En el capítulo de los posibles inconvenientes, esta clase de empleo no se aviene a los principios de normalización e integración, en cuanto que presenta las características de la especialidad y la segregación: se realiza en un régimen institucional y, para muchos casos, en espacios físicos separados del medio laboral común. De esto resulta que los Centros especiales de empleo son instrumentos de integración en el empleo mediante un régimen de segregación laboral, integradores y marginadores a la vez⁵⁰. La LISMI prevé, en su artículo, sexto el caso de personas cuyas «minusvalías requieran atención peculiar a través de servicios y centros especiales» y, en consonancia con ello, asigna los Centros a quienes «por razón de la naturaleza o de las consecuencias de sus minusvalías no puedan, provisional o definitivamente, ejercer una actividad laboral en las condiciones habituales...» (art. 41.1). Así, la cuestión de coherencia de los Centros especiales de empleo no se plantea por su existencia, sino por la selección de sus trabajadores.

3. LOS ACUERDOS MTAS?CERMI Y SU IMPACTO

   Con fecha 15 de octubre de 1997, se suscribió un «Acuerdo entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y el Comité Español de Representantes de Minusválidos (CERMI) por el que se establece un plan de medidas urgentes para la promoción del empleo de las personas discapacitadas». Cinco años después, concretamente el 3 de diciembre de 2002, las mismas partes firman un segundo Acuerdo «Sobre medidas para mejorar las oportunidades de empleo de las personas con discapacidad.» Es oportuno recordar que cuando se suscribieron estos acuerdos, además de la experiencia de aplicación de las medidas de la LISMI, se contaba con una estimable información técnica sobre la situación y circunstancias del empleo de las personas con discapacidad.

   En este apartado, reseño de modo sucinto los compromisos concernientes a las cuatro líneas de medidas de la LISMI examinadas antes ?ampliamente afectadas por el primer Acuerdo? así como su cumplimiento⁵¹. Haré también algunas valoraciones técnicas y políticas, a mi parecer, relevantes.

   3.1. Ampliación de las ayudas de fomento

   En el primer Acuerdo MTAS?CERMI se prevé la «Actualización progresiva de la cuantía de las subvenciones por contratación indefinida y su aplicación a las contrataciones a tiempo parcial.» (IV.2)

   Mediante Real Decreto 4/1999, de 8 de enero, se modifican los incentivos para el empleo de trabajadores minusválidos establecidos en el Real Decreto 1451/1983, de 11 de mayo. Estas son las modificaciones que se establecen en el artículo único de la norma reformadora:

   - 650.000 pts. ?en lugar de 500.000? por cada contrato de trabajo

   - La subvención, así como las bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social ?que se mantienen en los términos establecidos?, son aplicables a contratos de tiempo parcial.

   El incremento de la cuantía de la subvención resulta coherente, en su sentido general, con la evolución de los costes de la producción. La apertura de los incentivos a la contratación de tiempo parcial está especialmente indicada por la conveniencia de dicho régimen a ciertas situaciones de discapacidad. Desde un punto de vista general, es obvio que se trata de modificaciones continuistas, de modo que cabe entender que no alivian los déficits de coherencia de la normativa de fomento anterior: la estimulación de los empresarios puede incidir sobre el paro, pero parece difícil que llegue a hacerlo sobre la inactividad; tampoco tiene efectividad sobre los factores personales, familiares y sociales del empleo. Pero resulta oportuno notar que estos juicios, presumiblemente válidos para las empresas comunes, pueden no serlo para las empresas creadas por el complejo ONCE?Fundación ONCE. Éste mantiene relaciones con las personas con discapacidad mediante la red asociativa y, también, por los servicios de formación e intermediación laboral, a los que me referiré después; y por tales medios se pueden dar a las medidas de fomento posibilidades añadidas a las dimanantes de la empresa común.

   La tabla 13 muestra un incremento relativamente fuerte de las contrataciones en régimen de fomento, sobre todo en la modalidad temporal, en los años siguientes a la firma del primer Acuerdo. El hecho es manifiestamente positivo, pero no sabemos que influencia tuvieron en él las medidas reseñadas. Hemos de tener en cuenta que en estos últimos años se produjo una importante expansión del empleo, que pudo favorecer la contratación de personas con discapacidad. Otra circunstancia a considerar es la política de contratación de personas con discapacidad adoptada por el complejo empresarial ONCE?Fundación ONCE.

   [No incluye TABLA 13. Contrataciones en régimen de fomento del empleo de personas con discapacidad. 1997-2003]

   [No incluye TABLA 14. Subvenciones de fomento del empleo para autónomos. 1998-2002]

   Las cifras de la tabla 14 relativas a inversiones para capital fijo, que son las que indican la creación de empleos, son modestas, como lo eran las del periodo anterior.

   3.2. Sin novedad en el empleo selectivo

   Ninguno de los acuerdos MTAS-CERMI compromete modificación alguna para el régimen del empleo selectivo. Me remito, pues, a las preguntas que formulé en el apartado anterior sobre este asunto. En relación con la carencia de información que allí indiqué, acaso sea obligado dar noticia de que, en el periodo al que ahora me refiero, la EDDES99 indagó el stock de casos de empleo selectivo. No traigo aquí esa información por considerar que la técnica de obtención de la misma es de dudosa validez, a causa principalmente de las dificultades de comprensión para los no especialistas de las nociones del empleo intervenido.

   3.3. Empleo reservado conmutable

   El primer Acuerdo MTAS-CERMI, en su punto IV.12, asigna al primer firmante la responsabilidad de potenciar la reserva de puestos de trabajo en las empresas, así como la regulación de medidas alternativas.

   El artículo 38.1 de la LISMI será reformado mediante las leyes 66/1997 (disposición adicional trigésimo novena) y 50/1998 (disposición adicional undécima), ambas de 30 de diciembre y de «acompañamiento» de las de Presupuestos Generales del Estado. Las reformas que traen estas normas producen:

   - Una ampliación de las empresas afectadas por la obligación de reserva de puestos de trabajo

   - La posibilidad de sustituir el cumplimiento de la reserva por la asunción de medidas alternativas.

   Dichas medidas alternativas fueron reglamentadas por el Real Decreto 27/2000, de 14 de enero (art. 2) y son las siguientes:

   - Contratación de bienes o servicios a centros especiales de empleo o a trabajadores autónomos con discapacidad

   - «Realización de donaciones y de acciones de patrocinio, siempre de carácter monetario, para el desarrollo de actividades de inserción laboral y de creación de empleo de personas con discapacidad, cuando la entidad beneficiaria de dichas acciones de colaboración sea una fundación o una asociación de utilidad pública cuyo objeto social sea, entre otros, la formación profesional, la inserción laboral o la creación de empleo a favor de los minusválidos que permita la creación de puestos de trabajo para los mismos y, finalmente, su integración en el mercado de trabajo.»

   Si se asume el continuismo en la política de reserva de puestos de trabajo, resulta plausible apurar sus posibilidades de aplicación. Pero no podemos pasar por alto que esta medida sigue siendo discutida, incluso con el complemento de las medidas alternativas⁵². Habría que preguntarse si no podrían regularse la opción a los puestos reservados en función de las mayores necesidades individuales comprobadas. Recuérdese que la información técnica disponible parece indicarnos que factores como la gravedad de la afección y el nivel de estudios, ambos condicionados por la clase sexual, juegan un papel muy importante en la empleabilidad de las personas a las que se refiere esta exposición.

   En cuanto a esas medidas alternativas, parece pertinente considerar un posible efecto secundario. Pueden ser interpretadas como una relativización y hasta una banalización del que acaso conviniera considerar deber empresarial de participar en la inserción laboral de las personas con discapacidad. También parece inconveniente que se asimilen a la noción de multa. En otro orden de cosas, debería establecerse incompatibilidad entre la función mediadora en el empleo y el beneficio de donaciones y patrocinios. De este modo no habría lugar a la suspicacia que manifestaba cierta empresa obligada al empleo de «trabajadores minusválidos»: «Le pedí a la entidad X que me enviara candidatos para cubrir los puestos reservados, pero no eran idóneos, así que hube de pagarle la multa.»

   3.4. Flexibilización del empleo protegido

   El primer Acuerdo MTAS-CERMI incluye compromisos de «Redefinición del actual modelo de C.E.E. en interconexión con las otras medidas de empleo de los trabajadores discapacitados» (IV-6).

   La reforma del régimen jurídico del empleo protegido se lleva a cabo por la disposición adicional trigésimo novena, apartado dos, de la Ley 66/1997, antes citada, que establece un cambio y una aclaración:

   - Se reduce del 100 al 70% la proporción de puestos de trabajo de los centros especiales de empleo que han de estar desempeñados por «trabajadore s minusválidos»

   - No se computará como personal «no minusválido» el que desempeñe funciones de «ajuste personal y social».

   Mediante Orden de 16 de octubre de 1998 se actualizan y amplían las subvenciones para la creación de los puestos de trabajo de «trabajadores minusválidos» en centros especiales de empleo:

   - 2.000.000 de pesetas si la plantilla cuenta con más del 90% de aquellos.

   - 1.500.000 por los que empleen entre el 70 y el 90% de trabajadores afectados.

   La reducción al 70% de la proporción de puestos a desempeñar por «trabajadores minusválidos» podría aliviar la segregación social que entraña el centro especial de empleo. Por otra parte, es una medida orientada a la mejora de la competitividad econó- mica, que es un objetivo plausible. (También apuntan a ese fin algunas de las medidas del Real Decreto 427/1999, de 12 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 1368/1985, de 17 de julio, que regula la relación laboral de carácter especial de los minusválidos que trabajen en los centros especiales de empleo).

   La flexibilización de los centros especiales de empleo es una medida confirmatoria de esta línea de acción, de modo que me remito a lo dicho anteriormente en cuanto a sus limitaciones y ventajas. Cabe añadir que, habién- dose conocido en el periodo que ahora considero la influencia en la actividad y en el desempleo de factores como la gravedad de la afectación, el nivel de estudios o la clase sexual, cabría plantearse la regulación y el control de la reserva del empleo en centros especiales a personas en las que la autoridad pública aprecie mediante prueba individual necesidad específica de este recurso de inserción laboral. Esta medida parece obligada teniendo en cuenta que la LISMI encomienda a estos Centros una misión de apoyo, la cual puede prolongarse toda la vida laboral de una parte de los trabajadores⁵³?. Y también es necesaria frente a ciertas resistencias para el paso a la empresa ordinaria de trabajadores de centros especiales de empleo preparados para ello⁵⁴.

   La aclaración de la Ley 66/1997 sobre las personas que realizan funciones de «ajuste personal y social» da pie a preguntarse si no deberían prestarse tales funciones de modo normalizado en los recursos abiertos de los servicios sociales, y no en los privativos del empleo protegido. La pregunta no viene inspirada por un prurito de orden tecnoburocrático, sino por la quiebra de los principios de normalización y de integración social que se producen en los complejos de servicios plenos ?residencia, ocio, ajuste personal y social? integrados con los centros especiales de empleo, que vienen a constituirse en lo que se ha llamado «instituciones totales».

   La tabla 15 muestra que se ha producido un crecimiento continuado y fuerte en el periodo considerado. No hay porqué descartar la influencia positiva de las medidas tomadas, pero tampoco debe desdeñarse la posible influencia de otros factores, como la expansión económica de los últimos años y la fuerte intervención también en el empleo protegido del complejo ONCE-Fundación ONCE.

4. MEDIDAS EXTRALISMI

   Termino esta exposición refiriéndome a una selección de medidas orientadas a la inserción de las personas con discapacidad y que no derivan de las cuatro líneas principales de la LISMI⁵⁵. Aparte del criterio selectivo, la reseña que sigue viene limitada por un enfoque positivo, que no me da ocasión de hablar de las omisiones. Sirva como ejemplo el empleo con apoyo, incluido en el primer Acuerdo MTAS-CERMI (IV.9) y que no ha sido objeto de regulación a nivel nacional⁵⁶.

   [No incluye TABLA 15. Centros especiales de empleo y plantillas de personas con minusvalía. 1998-2001]

   4.1. Acceso al empleo público ⁵⁷

   La LISMI es muy parca en materia de empleo público. Se limita a establecer, en su artículo 38.3, que «serán admitidos los minusválidos en igualdad de condiciones con los demás aspirantes». A partir de la promulgación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, tomando base en la técnica de oferta anual de empleo público, por el Real Patronato se promueve una política que se resume en estos criterios:

   1) universalización de la accesibilidad, evitando reducirla a cuerpos subalternos como se hizo anteriormente

   2) supresión de requisitos de exclusión por deficiencias, salvo en caso de incompatibilidad real con las funciones y tareas a desempeñar

   3) previsión de adaptaciones en las condiciones de realización de las pruebas selectivas, para salvaguardar la igualdad de oportunidades

   4) cuota de plazas reservadas.

   La instrumentación de estos criterios se llevó a cabo, en la esfera central, mediante la Disposición decimonovena de la Ley 23/1988, de 28 de julio, de Modificación de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública y por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso, Provisión de Puestos y Promoción Profesional de Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado. Las Comunidades Autónomas promulgaron, en general, las normas propias sobre la mate- ria.

   Los organismos públicos, no sin excepciones lamentables, vienen cumpliendo las normas de accesibilidad al empleo. El aprovechamiento de lo que se ofrece parece discreto, salvo en plazas reservadas, que es francamente escaso⁵⁸.

   El sentido de las medidas de acceso al empleo público es doble. La universalización, la sustitución de la deficiencia por la incompatibilidad funcional como criterio de exclusión y las adaptaciones de pruebas son medidas técnicas de equiparación de oportunidades. No suponen ventajas para los aspirantes con discapacidad, sino que suprimen restricciones y obstáculos arbitrarios para determinadas personas. Son, pues, medidas coherentes en el orden técnico y, también, con los principios de mérito y capacidad, prescritos por la Constitución para el acceso a la función pública (art. 103.2).

   La reserva de puestos es una medida de discriminación positiva de carácter genérico, es decir, no se aplica en función de necesidades especiales comprobadas. Esto es muy problemático en el empleo privado, pero mucho más en el público, por el principio constitucional mencionado. La aplicación sin evaluación específica de las necesidades puede generar privilegios arbitrarios para aquellas personas cuyas discapacidades no suponen desventaja para acceder a ciertos cuerpos, escalas y puestos de funcionarios (la dificultad ambulatoria no dificulta la realización de pruebas de lápiz y papel, por ejemplo).

   La reserva que acabo de apuntar no goza de aprecio entre quienes vienen reivindicando y decidiendo, no ya el mantenimiento del cupo de reserva, sino su ampliación. Siguiendo la pauta de varias Comunidades Autónomas, el Gobierno de la nación, mediante la Ley 53/2003, de 10 de diciembre, ha establecido que el cupo de reserva en las ofertas de empleo público ?antes fijado en el 3%? sea del 5.

   Ya dije que el aprovechamiento de ese 3% de plazas que venían reservándose ha sido escaso, y no cabe imaginar que el incremento del cupo vaya a mejorar la situación.

   4.2. Mediación laboral

   El Estatuto de los Trabajadores cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, incluye la posibilidad novedosa de que se autoricen «agencias de colocación sin fines de lucro» (art. 16.2).

   El primer acuerdo comprometió al INEM para que, dentro del ámbito territorial sobre el que conservaba competencias facilitara, entre otras entidades, a las «ONG?s de discapacitados» «la información y apoyo necesarios para potenciar su incorporación a la realización de acciones especializadas de intermediación laboral» (II.3). Esto se relaciona con un notable interesamiento de las principales entidades de afectados por discapacidades en la función mediadora, lo que ha redundado en una importante floración de agencias especializadas en varias clases de discapacidades (de origen físico, auditivo, mental). Aparte de esto, la Fundación ONCE ha irrumpido con fuerza en este campo mediante Fundosa Social Consulting.

   No parece descabellado suponer que la carencia de especialización de que adoleció la intermediación realizada por el sector público haya sido un factor importante de su fracaso con los aspirantes afectos de discapacidades, en razón de la complejidad de factores incidentes en su empleabilidad; y parece plausible pensar que la especialización en aspirantes con discapacidades sea una circunstancia relevante en el éxito de las agencias de las asociaciones, y también de la Fundación ONCE, esta última con la ventaja de sus cuantiosos recursos.

   Antes de seguir adelante, debo anotar que el fenómeno apuntado ha dado lugar a la progresiva marginación del sector público en la función intermediadora con aspirantes afectos de discapacidad.

   En el segundo Acuerdo MTAS-CERMI, el primer firmante se compromete a impulsar la colaboración del INEM con una Agencia de Colocación autorizada a CERMI-Asociación Discapacidad FSC ?iniciales éstas de Fundosa Social Consulting?.

   La hipótesis expuesta anteriormente me lleva a preguntarme si la ausencia en ese punto del Acuerdo de las agencias especializadas en clases determinadas de discapacidades (por deficiencias físicas, de la visión, de la audición, intelectuales, por enfermedad mental) no supondrá pérdida de la ventaja comparativa de la mayor especialización.

   4.3. Formación funcional

   El primer Acuerdo MTAS-CERMI dedica su bloque III a lo que llama formación profesional, que resulta ser capacitación funcional o formación ocupacional.

   La primera medida que se prevé consiste en la adaptación de los cursos del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional a las necesidades y peculiaridades del «colectivo de trabajadores minusválidos demandantes de empleo». Como quiera que este «colectivo» no presenta necesidades y peculiaridades comunes, sino acusadas y numerosas diferencias, quiero entender que son éstas la verdadera referencia del texto. La segunda medida del bloque III versa sobre la «Formación continua para trabajadores discapacitados ocupados en proceso de inserción a través del FORCEM». La tercera se refiere a la «Participación de las organizaciones de personas con discapacidad en la impartición de las acciones del F.P.O. previstas en el Plan FIP a través de un contrato programa».

   Tengo la impresión de que la capacitación funcional de las personas con discapacidad se viene haciendo sin garantías de éxito en su aplicación al empleo. Digo esto porque no veo que se esté desarrollando y probando la metodología intensiva diferencial que requieren ciertas clases de discapacidad, la exigencia de empleo inmediato para que se producta su efecto buscado. Tampoco parece tenerse en cuenta la exigencia de aplicación inmediata de los conocimientos para su confirmación.

   En otro orden de cosas, creo de interés traer aquí el siguiente punto de vista de un responsable sindical:

   En esta materia se puede constatar que se han desarrollado más las actuaciones formativas especializadas, en torno al

   Programa Operativo suscrito entre Fondo Social Europeo y Fundación ONCE, que las adaptaciones de los programas generales, encaminadas a favorecer la participación de alumnos con discapacidad, pues se mantienen importantes dificultades prácticas para la incorporación de personas con discapacidad, particularmente sensoriales o con discapacidad mental o psíquica, pues aunque se ha modificado la normativa aún existen problemas presupuestarios para asumir las adaptaciones. Respecto de la formación continua de FORCEM se constata que el volumen más importante corresponde a la formación del personal vendedor de la ONCE y de los centros especiales de empleo de FUNDOSA, siendo casi anecdótica la formación en otras empresas

   ⁵⁹.

   En el segundo Acuerdo MTAS-CERMI, se prevén medidas de Formación Profesional Ocupacional (II.1) y relativas a Escuelas Taller; casas de oficio y Talleres de Empleo (II.2). La mayor parte de las previsiones se refieren a la concesión de prioridad de acceso a las personas con discapacidad.

   En un informe del MTAS⁶⁰ se indica que algunas de esas previsiones de prioridad están en trance de cumplirse.

   4.4. La jubilación anticipada

   Los acuerdos MTAS-CERMI no incluyen compromisos sobre jubilación anticipada pero, según puede verse en documento disponible en la web del CERMI, si hubo gestiones de esta entidad cerca del Ministerio sobre dicho asunto.

   La disposición adicional primera de la Ley 35/2002, de 12 de julio, de medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible abre la posibilidad de reducir la edad mínima de jubilación de las «personas minusválidas en un grado igual o superior al 65 %.» Dicha previsión fue reglamentada por el Real Decreto 1539/2003, de 5 de diciembre, en los siguientes términos (art. 3):

   La edad ordinaria de 65 años, exigida para el acceso a la pensión de jubilación, se reducirá en un período equivalente al que resulte de aplicar al tiempo efectivamente trabajado los coeficientes que se indican, siempre que durante los períodos de trabajo realizado se acrediten los siguientes grados de minusvalía:

   a) El coeficiente del 0,25, en los casos en que el trabajador tenga acreditado un grado de minusvalía igual o superior al 65 por ciento.

   b) El coeficiente del 0,50, en los casos en que el trabajador tenga acreditado un grado de minusvalía igual o superior al 65 por ciento y acredite la necesidad del concurso de otra persona para la realización de los actos esenciales de la vida ordinaria.

   En la exposición de motivos del Real Decreto se justifica esta medida por «el mayor esfuerzo y la penosidad que ocasiona para un trabajador minusválido la realización de una actividad profesional.» Pero no está probado ni parece probable que eso ocurra en todos los casos, principalmente porque son muy diferentes las discapacidades y las exigencias de los puestos de trabajo. Así, no estamos ante una pérdida de capacidad que vaya a afectar necesariamente a todos los trabajadores que tengan reconocido «un grado de minusvalía igual o superior al 65 por ciento», sino que se trata de un riesgo contingente que debe tratarse individualmente. Nuevamente nos encontramos con el principio de respuesta a las necesidades especiales. Para su aplicación en el caso del retiro, por lo demás, no es necesaria una institución nueva, ya que la Seguridad Social tiene prevista la incapacidad permanente, que en sus grados de total, absoluta y gran invalidez, lleva consigo el derecho al retiro laboral y a la percepción de prestaciones monetarias. Cabe la posibilidad de que el acceso a estos recursos de protección social entrañe alguna dificultad en procesos de agravamiento, pero no parece que ello deba resolverse con una nueva institución que contradice el principio de individualización de las soluciones a las necesidades especiales que se manifiestan singularmente.

   No debo terminar sin dar cuenta de una reciente modificación de la disposición programática de la LISMI en lo que concierne al empleo. Mediante el artículo 38 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social se da nueva redacción al artículo 37 de la LISMI para dar entrada en el mismo a lo que le afecta de lo dispuesto en la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación.

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   * Esta exposición incluye fragmentos y puntos de vista tomados de dos trabajos anteriores del autor: «El sentido de las políticas públicas de inserción laboral de las personas con discapacidad en España», Siglo Cero, vol. 29 (3) y «El fundamento diagnóstico de las políticas de empleo para las personas con discapacidad», VV.AA., Empleo privado de las personas con discapacidad, Real Patronato sobre Discapacidad, Madrid, 2002. En la explotación de fuentes conté con la colaboración del Centro Español de Documentación sobre Discapacidad, de Carlos Egea y de Antonio Jiménez Lara.

   ** Director del Seminario de Intervención y Políticas Sociales.

   ¹ Sobre criterios, con perspectiva internacional, puede verse Manuel Aznar López, «Formación y empleo para las personas don discapacidad», Siglo Cero, vol. 32 (5).

   ² Ver HELENA SOTELO, «La normativa en materia de empleo privado de las personas con discapacidad. Apuntes sobre la situación en la Unión Europea», en VV. AA., Empleo privado de las personas con discapacidad, Madrid, Real Patronato sobre Discapacidad, 2002.

   ³ Real Patronato de Educación y Atención a Deficiencias, Plan Nacional de Empleo, Madrid, 1983, pág. 47.

   ⁴ Para la deficiencia intelectual, puede verse Màrius PERALTA CORREA, «Cambios que produce el trabajo en la empresa ordinaria en las personas con discapacidad psíquica», en VV. AA., Empleo privado de las personas con discapacidad, op.cit.

   ⁵ Dicho Instituto se atiene a normas de la Organización Internacional del Trabajo y de la Unión Europea.

   ⁶ Puede servir de muestra el reciente informe de Eurostat, L?emploi des personnes handicapées en Europe en 2002, nº de catálogo, KS-NK-03-026-FR-N.

   * Dato estimado para personas con discapacidad. La desagregación por edades de la fuente del INE no coincide con este intervalo.

   Fuentes: INE. Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Minusvalías, Madrid, 1987 y Encuesta de Población Activa, Madrid, primer trimestre de 1986. Reelaboración a partir de la elaboración de Consejo Económico y Social, Sobre la situación del empleo de las personas con discapacidad y propuestas para su reactivación, 1995, p. 5.

   ⁷ Instituto Nacional de Estadística, Encuesta sobre discapacidades, deficiencias y minusvalías, Madrid, 1987.

   ⁸ Consejo Económico y Social, Sobre la situación del empleo de las personas con discapacidad y propuestas para su reactivación, Madrid, 1995.

   ⁹ Instituto Nacional de Empleo, Formación y mercado laboral de minusválidos, Madrid, 1996, p. 9.

   ¹⁰ Instituto Nacional de Empleo, op. cit., p. 27.

   ¹¹ Instituto Nacional de Empleo, Las personas con discapacidad ante su inserción laboral, Madrid, 1997, p. 33.

   ¹² Gobierno Vasco, Deficiencias y minusvalías en la Comunidad Autónoma Vasca, 1988. págs. 269 a 272.

   ¹³ BENJAMÍN GARCÍA SANZ, Las personas con discapacidad ante el reto de la integración laboral en Andalucía, Junta de Andalucía, 1996.

   ¹⁴ Instituto par la Formación de la Comunidad de Madrid, Minusvalía e inserción laboral, Madrid, 1995.

   ¹⁵ Fundosa Social Consulting, Minusvalía e inserción laboral en la Comunidad Valenciana, Escuela Libre Editorial, Madrid, 1996.

   ¹⁶ Fundosa Social Consulting, 99 Informe anual, 2000, pág. 11.

   ¹⁷ El País, 4 de diciembre de 1996.

   ¹⁸ Reportaje de una comparecencia parlamentaria de la Secretaria General de Asuntos Sociales, ABC, 1 de julio de 1997.

   ¹⁹ Entrevista a una representante asociativa, El País, 21 de octubre de 1997.

   ²⁰ El País, 4 de diciembre de 1998.

   ²¹ Entorno profesional, enero-febrero 1998, pág.10.

   ²² En Marcha, enero-abril 1999, pág. 23.

   ²³ Representante asociativa, cermi.es, abril de 2002.

   ²⁴ Solidaridad digital, 18 de junio de 2002.

   ²⁵ Declaración de JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ ZAPATERO, reseñada en El Mundo, 4 de diciembre de 2003, pág. 12.

   Fuentes: ¹ Ministerio de Trabajo, Boletín Estadístico de datos básicos, nº 25, 1996, p. 57. 2 Consejo Económico y Social, Sobre la situación del empleo de las personas con discapacidad y propuestas para su reactivación, Madrid, 1995, pág. 5.

   Fuente: INEM, Formación y mercado laboral de minusválidos, Madrid, 1996, pág. 9.

   Fuente: Información tomada de Antonio Jiménez Lara y Agustín Huete García, Las discapacidades en España: datos estadísticos, Real Patronato sobre Discapacidad, Madrid, 2003, p. 162. Elaboración a partir de INE, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Minusvalías, 1986. Madrid, 1997; y Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y estado de Salud 1999, Resultados detallados. Madrid, 2002.

   Fuentes: ¹ Fundosa Social Consulting, fuentes citadas, y 2 INE, Encuesta de población activa, 4º trimestre 1995; tabla tomada de Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, Empleo y Discapacidad, 1998, p. 28.

   Fuente: INE, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud 1999. Resultados Nacionales Detallados, Madrid, 2002, p.189.

   ²⁶ Real Patronato de Prevención y de Atención a Personas con Minusvalía, 1987.

   ²⁷ INSERSO, 1987.

   ²⁸ Asociación Castellonense de Disminuits Fisics, 1994

   * Una misma persona puede haber señalado hasta un máximo de tres razones. Fuente: INE, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud 1999. Resultados detallados, Madrid, 2002, p.190.

   Fuente: Elaboración de Antonio Jiménez Lara a partir de INE, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y estado de Salud 1999, Resultados Detallados.

   Fuente: Información tomada de Antonio Jiménez Lara y Agustín Huete García, Las discapacidades en España: datos estadísticos, Real Patronato sobre Discapacidad, Madrid, 1993, p. 170. Elaboración a partir de INE, Encuesta sobre discapacidades, deficiencias y estado de salud 1999, Resultados detallados, Madrid, 2002.

   ²⁹ Este fenómeno ha sido analizado recientemente por DULCE GIMÉNEZ LÓPEZ y MARÍA DEL MAR RAMOS LLO-RENTE, «La discriminación de las mujeres discapacitadas en España», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, nº 45, 2003.

   ³⁰ Caleidoscopia, Factores personales y sociales de la integración laboral de las personas con discapacidad(es), Real Patronato de Prevención y Atención a Personas con Minusvalía, Madrid, 1997; BEGOÑA RUEDA RUIZ, «Factores personales en el empleo de las personas con discapacidad. Importancia de las estrategias de afrontamiento», en VV. AA. Empleo privado de las personas con discapacidad, op. cit.; MERCEDES GARCÍA CAMINO y BEGOÑA RUEDA RUIZ, «El entorno y los factores ambientales: Algunas consideraciones sobre su influencia en el empleo de las personas con discapacidad», ibidem; JUAN JOSÉ ÁLVA-REZ PRIETO y JOSÉ ROJO ALCALDE, «Factores personales, familiares, sociales e institucionales del acceso de las personas con discapacidad al empleo público», Boletín del Real Patronato sobre Discapacidad, nº 54-55, 2003; y ALICIA SARABIA SÁNCHEZ, «Necesidades de apoyo para la vida activa de las personas en situación de dependencia funcional», Boletín del Real Patronato sobre Discapacidad, nº 54-55, 2003.

   ³¹ JULIÁN PALOMO YUSTE (direc.), La integración laboral de las personas con discapacidad física. COCEMFE, Madrid, 2002.

   ³² JULIÁN PALOMO YUSTE, op. cit., p. 92.

   ³³ ALICIA SARABIA SÁNCHEZ, op. cit., p. 62.

   ³⁴ Caleidoscopia, op. cit., pág. 338 y ALICIA SARABIA SÁNCHEZ, op. cit., págs. 62 y 63.

   ³⁵ Caleidoscopia, op. cit., págs. 337 y 338; y JUAN JOSÉ ÁLVAREZ PRIETO y JOSÉ ROJO ALCALDE, op. cit., pág. 45.

   ³⁶ ALICIA SARABIA SÁNCHEZ, op. cit., pág. 62; y JULIÁN PALOMO YUSTE, op. cit., pág. 76.

   ³⁷ Caleidoscopia, op. cit., pág. 341.

   ³⁸ JULIÁN PALOMO YUSTE, op. cit., pág. 81.

   ³⁹ Ibidem, pág. 88.

   ⁴⁰ JUAN JOSÉ ÁLVAREZ PRIETO y JOSÉ ROJO ALCALDE, op. cit., pág. 45.

   ⁴¹ El estado de la cuestión antes de la LISMI puede atisbarse en las Conclusiones y Recomendaciones de la Conferencia Minusval 74, cuyo libro de actas fue publicado por el Ministerio de Trabajo, 1975, (tomo II, págs. 755 a 758). Para el momento de publicarse la LISMI, ver MANUEL AZNAR LÓPEZ, PAULINO AZUA BERRA y EUSEBIO NIÑO RÁEZ, Integración social de los minusválidos, Instituto Nacional de Servicios Sociales, Madrid, 1982, págs. 133 a 162.

   Fuente: Ministerio de Trabajo y Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

   Fuente: INEM.

   ⁴² Sobre esos antecedentes puede verse MANUEL AZNAR LÓPEZ, PAULINO AZÚA BERRA y EUSEBIO NIÑO RÁEZ, op. cit., págs. 144 y 145.

   ⁴³ Instituto Municipal de Disminuidos de Barcelona, Los empresarios ante la integración de las personas con disminución, Barcelona, 1996.

   ⁴⁴ Instituto Nacional de Empleo, Formación y mercado laboral de minusválidos, Madrid, 1996.

   ⁴⁵ Instituto Municipal de Disminuidos de Barcelona, op. cit., págs. 13 y 27.

   ⁴⁶ Ver MANUEL AZNAR LÓPEZ, PAULINO AZÚA BERRA y EUSEBIO NIÑO RÁEZ, op. cit., pág. 138.

   ⁴⁷ G. JACKSON, «El ?dilema americano? en la actualidad», El País, 10 de septiembre, 1979.

   Fuente: INEM.

   ⁴⁸ Así se aprecia en el informe de la FEAPS, «La atención pública a los minusválidos psíquicos. Empleo o asistencia», Madrid, marzo de 1988 (inédito).

   ⁴⁹ ONCE-CC.OO., «El empleo en la ONCE», Separata de Tribuna de la Administración Pública, 1997, pág. 8.

   ⁵⁰ JAVIER ALBOR, «El empleo y el trabajo protegido. CEE.», Seminario Internacional Empleo y Personas con Retraso Mental, Cáceres, 1997 (multicopiado).

   ⁵¹ Sobre la materia de este apartado, pueden consultarse los siguientes trabajos de: ALBERTO ASTARLOA GÓMEZ y ANA LIÉBANAS SERRANO, «Valoración del Plan MTAS-CERMI (1997/2001)», presentado en el Seminario sobre factores de la inserción laboral de las personas con discapacidades, organizado por el Real Patronato sobre Discapacidad, los días 25 y 26 de septiembre de 2003, Madrid (inédito); RICARD ESTEBAN LEGARRETA, Derecho al trabajo de las personas con discapacidad, Real Patronato sobre Discapacidad, Madrid, 2003 y «Un análisis en perspectiva jurídica del II Acuerdo MTAS-CERMI», Boletín del Real Patronato sobre Discapacidad, nº 56, diciembre , 2003; y RAFAEL DE LA PUENTE, «Inserción laboral de colectivos con discapacidad», en NATIVIDAD DE LA RED y DANIEL RUEDA (eds.), Intervención social y demandas emergentes, CCS, Madrid, 2003.

   Fuente: www.mtas.es

   Fuente: www.inem.es

   ⁵² En El País de 9 de mayo de 2003, pág. 35, pueden verse las reservas expresadas por una representante del Consejo de Europa.

   Fuente: Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes.

   ⁵³ La función de puente hacia el empleo ordinario es muy deseable, pero no hay base legal para subordinar la original de apoyo, como parece hacerse en CES, Informe sobre la situación de las personas con discapacidad en España, 17 de diciembre de 2003, págs. 105, 190 y 191.

   ⁵⁴ Ver FRANCISCO JAVIER RUBIO ARRIBAS, Aproximación sociolaboral al empleo protegido: los Centros especiales de empleo, Ediciones GPS, Madrid, 2003, págs. 68 a 72.

   ⁵⁵ También para este apartado remito a las fuentes generales citadas en el anterior.

   ⁵⁶ Sobre el empleo con apoyo en España puede verse: FERNANDO BELLVER SILVÁN, «Perspectivas del empleo con apoyo en España», VV. AA: Empleo privado de las personas con discapacidad en España, op.cit.; F.B. JOR-DÁN DE URRÍES VEGA y M. A. VERDUGO ALONSO, El empleo con apoyo en España. Análisis de variables que determinan la obtención y mejora de resultados en el desarrollo de servicios, Real Patronato sobre Discapacidad, Madrid, 2003, págs.. 33 a 84.

   ⁵⁷ Sobre este asunto puede verse VV.AA., Acceso de las personas con discapacidad al empleo público, 1985- 1999, Real Patronato sobre Discapacidad, Madrid, 2003.

   ⁵⁸ Ibidem, págs. 117 a 144.

   ⁵⁹ ALBERTO ASTARLOA GÓMEZ y ANA LIÉBANAS SERRANO, op. cit.,pág. 3.

   ⁶⁰ Secretaría General de Empleo, Seguimiento del grado de cumplimiento del Acuerdo MTAS-CERMI, octubre de 2003, págs. 1 y 2.