La protección de los conjuntos históricos a través del planeamiento. El caso específico del conjunto de Santa María ...
| Autor | Fernando Mora Bongera. |
| Cargo | Seretario de Administración Local. |
SUPUESTO DE HECHO
La situación de partida se encuentra configurada por la existencia de un conjunto histórico, perfectamente delimitado, tanto en su núcleo como en su zona de protección. Concurre sobre el mismo ámbito la regulación de una normativa urbanística exclusivamente contenida en unas Normas Subsidiarias de Planeamiento de ámbito municipal y con capacidad de creación de suelo apto para la urbanización; su grado de desarrollo es prácticamente nulo en el suelo urbano, ya que no existe delimitación de polígonos o unidades de actuación y por tanto no han sido desarrolladas a través de reparcelación. El planeamiento señalado contiene ordenanza específica para la zona, si bien no puede considerarse ésta como regulación protectora suficiente a tenor de la legislación sectorial, aunque ha de sopesarse convenientemente el hecho de que en su redacción interviniese de forma activa la Administración cultural entonces competente.
Sobre este estado de cosas se pretende la redacción de un «plan protector» que cumpla las exigencias del artículo 20 de la Ley 13/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español (en adelante L. P. H. ).
Actualmente la actividad de concesión de licencias en la zona está sometida, a tenor del párrafo 3. º del artículo 20, al control de la Administración competente para la protección de los bienes culturales a través del trámite de informe previo, preceptivo y vinculante.
LA CONCURRENCIA NORMATIVA: CRITERIOS GENERALES
La concurrencia normativa que se produce en la materia, no ha sido resuelta hasta hoy de forma satisfactoria, pues se ha tendido a poner en manos de la Administración especializada instrumentos ordenadores débiles que jugaban al margen de los medios que el ordenamiento urbanístico atribuía a las Administraciones territoriales. El hecho de que se dote nuevamente a éstas la potestad ordenadora en dicho ámbito, no es más que el reflejo de una acertada interpretación de un sistema de competencias concurrentes. Estamos ante dos centros competenciales claramente diferenciados: por un lado las Administraciones con competencias en materia urbanística, y por otro aquellas a las que la ley configura como involucradas en la protección del patrimonio artístico de los pueblos de España. Ciertamente no puede desconocerse que, salvo en el caso de la Administración sectorial, en los demás se entremezclan ambos haces competenciales, y que si bien los poderes supramunicipales resultan decisivos en lo que a la ordenación del territorio concierne, también las Entidades locales están llamadas a desempeñar un importante papel en tanto que implicadas en la defensa del patrimonio. Los intereses locales se entrelazan con los de ámbito superior en una relación que podríamos definir como de segundo grado, para en el caso del planeamiento urbanístico, sobre zonas afectadas por la legislación sectorial hacer jugar dos niveles competenciales: el de carácter urbanístico y el específico de defensa del patrimonio histórico - artístico.
El artículo 2. º de la L. P. H. califica las atribuciones de la Administración del Estado en la materia como de «esenciales», debiendo desarrollarlas «sin perjuicio de las que correspondan a los demás poderes públicos», no sólo en la materia regulada, sino también en aquellas otras en las que se ostenten competencias constitucionalmente amparadas.
La construcción de la que este trabajo parte (señalada tanto por la jurisprudencia constitucional alemana como por la doctrina nacional), se fundamenta en un análisis de los intereses en juego que permita en cada caso el desarrollo por cada poder de su competencia sobre cada materia con respecto, eso sí, al interés preeminente. Nuestra jurisprudencia aún no ha realizado, y se resiste a ello, una interpretación conforme a lo señalado de la normativa urbanística, y aunque, por ejemplo, ha reconocido desde antiguo la excepcionalidad que supone la aplicación del artículo 180. 2 del T. R. L. S., el camino adoptado para la defensa de los intereses supramunicipales es a mi juicio extremo. Las decisiones del Tribunal Supremo respecto a los diferentes ámbitos sectoriales que inciden sobre el territorio han ignorado la concurrencia de intereses locales en la materia que deberían haberse manifestado con más fuerza.
El ámbito constituido por la materia «patrimonio histórico cultural» no es más que uno de los ejemplos sobre los que se ha ensayado el encaje de una legislación sectorial de carácter específico y la normativa ordenadora del territorio. Valga como muestra de la reiterada doctrina jurisprudencial existente sobre el particular la S. T. S. de 5 de octubre de 1986 recogida por FELIX BENITEZ DE LUGO Y GUILLEN (Ref. ) que en uno de sus considerandos señala:
Las atribuciones de los organismos protectores del Patrimonio Histórico - Artístico obedecen a la defensa del derecho social a la cultura que obliga a aplicar la legislación protectora de dicho Patrimonio en el sentido más favorable a la conservación del mismo, en virtud de lo expresamente dispuesto en el artículo 45 de la Constitución, y les otorga cobertura legal para impedir las obras que pudieran producir daños o perjuicios irreparables, aunque hubieran sido autorizadas por la Administración competente en otras materias; que no se pueden invocar derechos declarados por órganos encargados de círculos de interés distintos al de estricta protección del Patrimonio; que las licencias o autorizaciones de aquéllos no condicionan las decisiones que hayan de tomar los órganos específicos encargados de dicha protección por la ley; que las normas urbanísticas y las que regulan la defensa del Patrimonio Histórico - Artístico responden a hipótesis diferentes; que en caso de conflicto prevalecen las segundas, en función del aludido derecho a la cultura a cuya defensa responden, y de que, en consecuencia los organismos del Ministerio encargados de la conservación y defensa de este Patrimonio no están vinculados por las normas urbanísticas - o de cualquier otra materia - y pueden, separándose de ellas, adoptar e imponer las limitaciones que discrecionalmente estimen necesarias para dicha defensa.
Esta perla jurisprudencial no puede dejarse pasar por alto sin una crítica severa:
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º Es cierto que las dos normativas en cuestión responden a hipótesis diferentes, pero recaen sobre una misma materia y se complementan.
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º La conservación del Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico es un interés ciertamente importante, pero también en la ordenación del territorio, y más específicamente en la urbanística concurren intereses fundamentales que afectan a derechos y valores constitucionalmente declarados de los que el señalado no es precisamente el de mayor peso.
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º La Administración encargada de la conservación y defensa del Patrimonio, puede apartarse de la ordenación urbanística, pero en todo caso esto no ha de ocurrir discrecionalmente, sino justificada y puntualmente, pues también ella actúa sometida al ordenamiento jurídico (art. 103 CE).
El análisis del tema no es por tanto de la sencillez meridiana que trasluce la jurisprudencia. Este estado de opinión refleja una situación en la que aunque el proceso de elaboración del planeamiento especial incluía el informe de la Dirección General del Patrimonio Artístico, Archivos y Museos, la inexistencia de estos planes junto con la incidencia de otros instrumentos urbanísticos hacían inoperante el sistema.
La L. P. H. ha adoptado para la consecución de sus objetivos procedimientos preventivos que si bien podemos calificar de acertados desde un punto de vista general, muestran una ingenua confianza en la Administración cultural, fruto de la indefensión en la que históricamente se ha encontrado nuestro Patrimonio. Diseña un juego de competencias concurrentes sin garantizar debidamente el respeto que a los ámbitos de interés ajeno se debe en el ejercicio de las atribuciones propias. El artículo 2. º de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, en este sentido, define la autonomía local como el derecho a la participación de los entes que la ostentan en todos aquellos asuntos que afecten a sus intereses. Las competencias implicadas habrían de articularse en un sistema participativo, pues tanto en materia urbanística como en el ámbito de la conservación y enriquecimiento del Patrimonio ambas Administraciones específicas tienen intereses propios (art. 7. º L. R. B. R. L. ). Corresponde ahora analizar esta confluencia en la normativa sectorial que regula los conjuntos históricos.
PLANEAMIENTO URBANISTICO Y PROTECCION DE LOS CONJUNTOS HISTORICOS
La L. P. H. define en el número tercero de su artículo 15 lo que ha de entenderse por conjunto histórico:
Es la agrupación de bienes inmuebles que forman una unidad de asentamiento, continua o dispersa condicionada por una estructura física representativa de la evolución de una comunidad humana por ser testimonio de su cultura, o constituir un valor de uso o disfrute para la colectividad. Asimismo es Conjunto Histórico cualquier núcleo individualizado de inmuebles comprendidos en una unidad superior de población que reúna esas mismas características y pueda ser claramente delimitado.
Dejando de lado el difícil entendimiento de la diferencia propuesta, es importante, aunque obvio, indicar que la...
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