Conflicto de intereses
| Autor | Javier Lamana Palacios |
| Páginas | 104-125 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 21 de enero de 2009 (ref.: A.G. Medio Ambiente y Medio Rural y Marino 5/08).
Único. Con fecha 26 de noviembre de 2008 se ha recibido en esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado la consulta formulada por la Secretaría de Estado de Cambio Climático, «en relación con la implantación de una plataforma de intercambio de derechos de emisión por parte del grupo X ante la posible existencia de un conflicto de intereses. En dicho grupo empresarial se encuadra Y, a quien encomendó el Consejo de Ministros por acuerdo de 19 de noviembre de 2004 la llevanza del Registro Nacional de Derechos de Emisión, adscrito administrativamente a la Dirección General de la Oficina Española de Cambio Climático».
Tras poner de manifiesto los antecedentes de la situación planteada, la Secretaría de Estado de Cambio Climático expone lo siguiente:
Como consecuencia de la situación expuesta se estima necesario recabar el parecer del Servicio Jurídico del Estado, en cuanto afecta al cumplimiento del deber que incumbe a los Estados miembros de velarPage 105porque no se produzcan conflictos de intereses en este ámbito, particularmente en relación con los siguientes extremos:
1.º Si la puesta en marcha de la plataforma Z es compatible o no con lo previsto en el Reglamento comunitario de registros y en las demás normas que regulan su funcionamiento.
2.º Si no se estimara compatible, medidas que debería adoptar esta Secretaría de Estado en el caso de que, pese a todo, se ponga en marcha la citada Plataforma.
3.º Si se estimara compatible, medidas que debería adoptar esta Secretaría de Estado para asegurar dicha compatibilidad.
I. Tal y como ha quedado expuesto, la cuestión planteada por la Secretaría de Estado de Cambio Climático se refiere a la posible existencia de un conflicto de intereses como consecuencia de la implantación de una Plataforma de intercambio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en adelante, Plataforma Z) por parte de una sociedad del Grupo X (en adelante, Grupo X), al que pertenece asimismo la «Sociedad Y». (en adelante, Y), que tiene encomendada la llevanza del Registro Nacional de Derechos de Emisión (en adelante, RENADE).
- «Concretamente, y en consideración a la previsión contenida en el artículo 8.1 del Reglamento (CE) 2216/2004 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2004, relativo a un sistema normalizado y garantizado de registros de conformidad con la Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, que impone a los Estados miembros y a la Comisión la obligación de velar porque no se produzcan conflictos de intereses entre los administradores de los Registros nacionales de derechos de emisión de gases de efecto invernadero y los titulares de cuentas en dichos Registros, el órgano consultante plantea varias cuestiones específicas, relativas al análisis de si la puesta en marcha de la Plataforma Z es compatible o no con lo previsto en la normativa comunitaria europea e interna que regula el funcionamiento del RENADE y, en consideración al criterio que se adopte a ese respecto, a la determinación de las medidas que la Secretaría de Estado de Cambio Climático debe adoptar como consecuencia de la puesta en marcha de la mencionada Plataforma.»
La resolución de las cuestiones planteadas exige la formulación de determinadas consideraciones previas relativas, de una parte, al régimen jurídico aplicable al RENADE y a las condiciones de su llevanza por la sociedad Y y, de otra, a las características de la Plataforma Z, consideraciones previas que se exponen en los fundamentos jurídicos siguientes del presente dictamen.Page 106
II. La creación y mantenimiento, por parte de los Estados miembros de la Unión Europea, de Registros nacionales de emisión de gases de efecto invernadero, constituye una obligación establecida y regulada en la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (modificada por la Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de octubre de 2004) y en el Reglamento (CE) 2216/2004 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2004, relativo a un sistema normalizado y garantizado de registros de conformidad con la Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo (modificado por el Reglamento (CE) de la Comisión 916/2007, de 31 de julio de 2007, y todavía en vigor, dado que el Reglamento (CE) de la Comisión 994/2008, de 8 octubre de 2008, prevé en su artículo 91.2 su derogación a partir del 1 de enero de 2012).
En este sentido, el artículo 19 de la Directiva 2003/87/CE prevé la creación y el mantenimiento de los mencionados Registros nacionales, en los siguientes términos:
1. Los Estados miembros tomarán las disposiciones necesarias para la creación y el mantenimiento de un registro que permita llevar cuenta exacta de la expedición, la titularidad, la transferencia y la cancelación de derechos de emisión. Los Estados miembros podrán incorporar sus registros a un sistema consolidado del que formen parte otros Estados miembros.
2. Cualquier persona podrá ser titular de derechos de emisión. El registro será accesible al público y constará de cuentas separadas donde se registrarán los derechos de emisión de que sea titular cada persona a la que se expidan o transfieran, o de la que se transfieran derechos de emisión.
3. Para aplicar la presente Directiva, la Comisión adoptará, de conformidad con el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 23, un Reglamento relativo a un régimen normalizado y garantizado de registros nacionales, en forma de bases de datos electrónicas normalizadas, que consten de elementos comunes de información que permitan realizar el seguimiento de la expedición, la titularidad, la transferencia y la cancelación de los derechos de emisión, y que garanticen, en su caso, el acceso del público y la confidencialidad, y aseguren que no se produzcan transferencias incompatibles con las obligaciones derivadas del Protocolo de Kioto. El presente Reglamento también incluirá disposiciones relativas a la utilización e identificación de RCE y URE en el régimen comunitario y al control del nivel de dicha utilización.
Por su parte, el artículo 20 de la Directiva regula el establecimiento por la Comisión de un Registro independiente de transacciones, llevado por un Administrador Central, con una función de control y de evitaciónPage 107de irregularidades en las operaciones reflejadas en los Registros nacionales:
1. La Comisión designará a un Administrador Central que llevará un registro independiente de transacciones en el que se consignarán las expediciones, las transferencias y las cancelaciones de derechos de emisión.
2. El Administrador Central controlará, de manera automatizada, cada transacción en los registros mediante el registro independiente de transacciones, para comprobar que no se producen irregularidades en la expedición, la transferencia y la cancelación de derechos de emisión.
3. Si el control automatizado pone de manifiesto irregularidades, el Administrador Central informará de ello al Estado miembro o Estados miembros interesados, los cuales no registrarán las transacciones en cuestión ni ninguna otra transacción relativa a los derechos de emisión correspondientes hasta que no se hayan resuelto las irregularidades.
Las previsiones contenidas en los artículos 19 y 20 de la Directiva 2003/87/CE acerca de la creación y mantenimiento de los Registros nacionales y del Registro independiente de transacciones comunitarios son desarrolladas en el Reglamento (CE) 2216/2004 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2004, relativo a un sistema normalizado y garantizado de registros de conformidad con la Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo (en cuyo artículo 2.i) se atribuye al mencionado Registro independiente la denominación de «Diario independiente de transacciones comunitario» -DITC-). A los efectos del presente dictamen, interesa destacar determinadas previsiones contenidas en los artículos 8, 9 y 10 de este Reglamento comunitario.
El artículo 8 del Reglamento (CE) 2216/2004, al regular la figura de los administradores de los Registros nacionales y del DITC, establece que «cada Estado miembro y la Comisión designarán a un administrador que gestionará y mantendrá su registro con arreglo a lo dispuesto en el presente Reglamento. Los Estados miembros y la Comisión velarán por que no se produzcan conflictos de intereses entre el administrador del registro y los titulares de las cuentas del mismo o entre dicho administrador y el Administrador Central» (apartado 1) y que «los Estados miembros y la Comisión conservarán la responsabilidad y la autoridad últimas en lo relativo a la gestión y el mantenimiento de sus respectivos registros» (apartado 3).
Por su parte, los artículos 9 y 10 del mismo Reglamento regulan de forma estricta las obligaciones de información y de confidencialidad que se imponen a los administradores de los Registros nacionales y del DITC, disponiendo, en lo que ahora interesa, lo siguiente:
- Artículo 9, apartados 1 y 5: «1. El administrador de cada registro deberá comunicar a través del sitio web de su registro, de manera transparente y organizada, la información que se indica en el anexo XVI, con laPage 108frecuencia y a los destinatarios que en él se especifican. Los administradores de los registros no podrán hacer pública otra información adicional contenida en el registro...; 5. El DITC y los registros no podrán exigir a los titulares de las cuentas que les notifiquen información sobre precios relacionada con los derechos de emisión o las unidades de Kioto».
- Artículo 10...
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