El conflicto jurisdiccional en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública derivada de la asistencia sanitaria

AutorManuel Rivera Fernandez
CargoProfesor Titular de Derecho civil Universidad de Sevilla
Páginas1609-1675

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I La «unidad jurisdiccional»: Su dudosa implantación tras la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP)

Con reiteración se ha destacado1 como una de las novedades de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi-Page 1610cas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) el retorno al sistema de unidad jurisdiccional, en favor de la jurisdicción contencioso-administrativa, en el conocimiento de las pretensiones indemnizatorias contra la Administración Pública, con independencia de que los daños sean causados por el funcionamiento de los servicios públicos o por la actuación de la Administración en sus relaciones de Derecho privado2.

Se volvía, con ello, al esporádico sistema, por su escasa duración, establecido en el año 1954 en los artículos 128 y 141 de la Ley y del Reglamento de Expropiación Forzosa, en los que se instauraba un sistema de responsabilidad extracontractual directa y objetiva de la Administración por los daños que a los particulares pudiera causar el funcionamiento de los servicios públicos, encomendándose a la jurisdicción contenciosa-administrativa la competencia para conocer de las pretensiones indemnizatorias que tales daños causaban. Sistema reafirmado por el artículo 3. b) de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de 1956 en el que explícitamente se atribuía a dicha jurisdicción «las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración».

Es sabido que este sistema de «unidad jurisdiccional» quiebra con la aparición de los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (LRJAE) en los que se atribuía el conocimiento de las pretensiones sobre responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado a la jurisdicción contencioso-administrativa, siempre que tuvieran por objeto el resarcimiento de los daños causados por el «funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos» (art. 40 LRJAE), mientras que se atribuía a la jurisdicción ordinaria o civil la competencia para conocer de las acciones resarcitorias frente a la Administración del Estado cuando los daños hubieren sido causados en el ámbito de las «relaciones de Derecho privado» (art. 41 LRJAE).

Explicaba el sistema establecido la sentencia del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1991 (RJA 7068):

Ante esta ruptura de la unidad jurisdiccional impuesta por el artículo 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración delPage 1611

Estado, preciso resulta puntualizar que al reconocer tal precepto la competencia de la Jurisdicción Ordinaria cuando el Estado actúe en relación de Derecho privado, está señalando los efectos procesales de las distintas posiciones de las Administraciones Públicas ante el Derecho.

La pretensión de indemnización por daños y perjuicios frente a un Ente Público deberá, por tanto, deducirse ante una u otra Jurisdicción según el Derecho regulador de la actividad que causó el daño, por lo que ha de concluirse que si la Administración Pública cuando ocasionó el daño actuaba como cualquier otro sujeto de derecho, sujeta al Derecho privado, la pretensión de indemnización no podrá deducirse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y sí, por contra, deberá deducirse ante esta última cuando en aquel actuar la Administración Pública esté sujeta al Derecho público administrativo3.

Ciertamente, esta dualidad jurisdiccional sólo afectaba a la Administración del Estado, pero, como tradicionalmente se ha hechoPage 1612 notar4, pronto se pudo comprobar que la jurisdicción civil la extendió sin excesivos problemas a la Administración Local y a la Administración Institucional, que no se veían afectadas por la regulación establecida en la LRJAÉ, y sí por el artículo 3.b) de la LJCA de 1956 en el que se establecía el sistema de «unidad jurisdiccional» a favor de la jurisdicción contencioso-administrativa5.

Este conflicto jurisdiccional en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas era particularmente complejo en el ámbito de la prestación de asistencia sanitaria, por cuanto que, a la tradicional disputa entre el orden jurisdiccional contencioso-administrativo y el civil, se añadía, en este caso, el orden jurisdiccional social, e, incluso, el orden penal también introducía su particular visión en el debate.

No obstante, como se ha señalado, la aparición de la Ley 30/1992 (LRJAP), y muy especialmente, en cuanto al ámbito sanitario que aquí nos ocupa, del Reglamento de procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial (aprobado por Real Decre-Page 1613to 429/1993, de 26 de marzo), daba a entender que la vuelta a la «unidad jurisdiccional», a favor de la jurisdicción contencioso-administrativa, en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, quedaba nuevamente restablecida. Es concretamente el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial (RD 429/1993, de 26 de marzo) el que incorporaba el dato normativo que, presumiblemente, sustraía principalmente a la Jurisdicción Civil, y en determinados supuestos a la Social, su posible competencia en la materia. Señala la Disposición Adicional 1.a del Reglamento:

A la vista del precepto, parece claro que la Jurisdicción competente para pronunciarse sobre responsabilidad exigida a la Administración Pública por los daños producidos en el marco de actuación médico-sanitaria no es otra que la contencioso-administrativa. Sin embargo, a la norma reglamentaria transcrita se le imputa el olvido de los principios de legalidad y de reserva de ley, al ir más allá de la específica potestad reglamentaria6.

En efecto, el artículo 117.3 de la CE establece una reserva legal en esta materia de atribución de competencias y, por ello, la necesaria existencia de una ley formal que así las establezca, nunca a través de disposición reglamentaria, hecho que vulneraría, por otro lado, lo establecido en el párrafo 5 del artículo 9 de la LOPJ. Incluso, manifiesta Campos Alonso7 con base en la sentencia del Tribunal Constitucional 224/1993, de 1 de julio, hay aquí unaPage 1614 reserva reforzada instituida por el artículo 81.2 de la Constitución, la de la Ley Orgánica del Poder Judicial, indisponible para el legislador ordinario, de modo que la ley ordinaria no puede excepcionar frontalmente o contradecir el diseño que de los distintos órdenes jurisdiccionales haya establecido la Ley Orgánica8. Y no faltan pronunciamientos de las Salas de lo Civil y Social del Tribunal Supremo que mantienen, con estos argumentos, su competencia enPage 1615 todos aquellos supuestos en los que se promueve una pretensión indemnizatoria por los beneficiarios de la Administración Pública sanitaria (Seguridad Social o Servicios de Salud Autonómicos) porPage 1616 los daños causados con ocasión de la asistencia prestada en los centros de su titularidad9.

Por el contrario, no lo entendió así la Sala de Conflictos Jurisdiccionales del Tribunal Supremo que en Autos de 11 de diciembre de 1995 (RJA 9782 y 9783) vino a señalar que:

    Esta Sala tiene declarado en Autos de 7 de julio y 27 de octubre de 1994 (RJ 1994/7998 y RJ 1994/10587) que la Ley 30/1992 «ha vuelto al sistema de unidad jurisprudencial que instaurara el artículo 3.°, b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (RCL 1956/1890 y NDL 18435), mediante la doble vía de unificar tanto el procedimiento para reclamar la indemnización como la Jurisdicción y régimen jurídico aplicables», y ello por las razones que se recogen en la segunda de dichas resoluciones en los siguientes términos:

a) El artículo 145.1, al establecer un procedimiento unitario, previo y obligado al planteamiento jurisdiccional de toda reclamación de la naturaleza de la aquí examinada, hasta el punto que ha desaparecido la posibilidad de la acción Jurisdiccional directa que la normativa derogada previa -art. 40, apartados 2 y 3 LRJAE-, procedimiento que no puede ser equiparado, reconducido o identificado con las vías administrativas previas a las reclamaciones judiciales civiles o laborales, toda vez que estas últimas tienen en la Ley una regulación específica -capítulos II y III de su Título VIII, artículos 122 a 126...

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