El conflicto en defensa de la autonomía local
| Autor | Santiago García Aranda |
| Páginas | 81-92 |
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Si concluíamos el anterior apartado refiriéndonos a la necesidad de la presencia de las Corporaciones locales en el proceso legislativo, en un estudio sobre la Auto-nomía local en nuestro Derecho constitucional será imprescindible, seguidamente, detenernos en el modo en que el legislador ha hecho partícipes a las entidades locales territoriales en los procesos de protección constitucional de su autonomía.
Hasta la aprobación de la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, no existía un proceso de protección constitucional de la Autonomía local frente a normas del Estado con rango de ley o disposiciones con igual rango de las Comunidades Autónomas. La defensa de la misma solamente cabía a través de la tutela judicial de los Tribunales ordinarios, bien directamente en la impugnación de actos y disposiciones176, o bien instando el planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad en los procesos donde actuasen como parte177.
La imposibilidad de acceder a la jurisdicción constitucional –que incluso el propio Tribunal Constitucional se había mostrado dispuesto a calificar como un eventual “derecho de carácter reaccional”178 de las entidades locales para la protección de la
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Autonomía local– ocasionó una insistente reivindicación, por parte de asociaciones de municipios y provincias (la Federación Española de Municipios y Provincias), que fue recogida, a su vez, por una cierta parte de la doctrina (la llamada municipalista) que, a la vista de la insuficiente protección jurisdiccional de la Autonomía local y apoyándose en el artículo 11 de la Carta Europea de la Autonomía Local179, defendió la conveniencia de dar cabida a las entidades locales en los procesos ante la jurisdicción constitucional. A todo ello, ha de sumarse, tal y como nos recuerda el profesor Luis POMED, el relevante papel que jugó el Consejo de Estado, en su Dictamen de 18 de junio de 1998, al diseñar en sus elementos fundamentales el nuevo proceso de defensa constitucional de la autonomía local180. Finalmente, con el acuerdo de las “Medidas para el Desarrollo del Gobierno Local” de 21 de abril de 1999 consecuencia a su vez del llamado “Pacto Local” de 1996, se produjo la aprobación de la Ley Orgánica 7/1999, de la misma fecha, que modificaba la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, introduciendo el capítulo IV del Título IV con el epígrafe “De los conflictos en defensa de la Autonomía local”181.
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La normativa y, por supuesto, la jurisprudencia constitucional habían descartado cualquier posibilidad de acceso de las entidades locales a la jurisdicción constitucional por la vía de la interposición del recurso de inconstitucionalidad182. Por otro lado, tal y como se ha señalado de modo reiterado, dado que la Autonomía local no es un derecho fundamental, no cabe la posibilidad de acceso a la jurisdicción constitucional a través del recurso de amparo. Y, por último, al limitarse a Jueces y Tribunales, les estaba vetada, obviamente, la legitimación para plantear la cuestión de constitucionalidad183. De modo que a los entes locales solamente les cabía la posibilidad de acceder a la jurisdicción constitucional, excepcionalmente, como coadyuvantes en los conflictos de competencia cuya resolución pudiera afectarles184, o como partes en un proceso, instar el planteamiento de una cuestión de constitucionalidad de cualquier norma con fuerza de ley que vulnerase la Autonomía local185.
La voluntad política de establecer una vía de acceso directo de los entes locales al Tribunal Constitucional para la defensa de la Autonomía local, frente a posibles vulneraciones por normas con rango de ley del Estado o de las Comunidades Autónomas, se plasmó en la aprobación de un nuevo proceso constitucional denominado, como se ha señalado, “Conflicto en defensa de la Autonomía local”186que, se viene a
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añadir, como capítulo IV, a los restantes procesos de “conflicto” previstos en el Título IV de la LOTC187. De tal manera que, con esta modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, se vino a regular un nuevo proceso constitucional que va a permitir a determinados entes locales el acceso a la jurisdicción constitucional para la defensa específica188de su autonomía frente a posibles vulneraciones de ésta por las normas de rango legal que tengan origen en el legislador autonómico o estatal. A pesar de su cuestionamiento, autores críticos, como GARCÍA ROCA, reconocerán que, aún de modo artificial para evitar encubrir mediante Ley Orgánica una reforma constitucional y venciendo las reticencias de los miembros de aquel Tribunal, dado el desbordamiento que sufría y sufre, junto con la consideración por muchos magistrados de la materia como administrativa y de escaso control constitucional, se abría por primera vez la posibilidad de acudir al supremo intérprete para defender la autonomía de determinados entes locales y esto ya era importante en sí mismo189.
Otros autores llegarán a considerar y calificar esta reforma de la LOTC de contraria al sistema español de justicia constitucional por ampliar el número tasado de sujetos con
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legitimación activa para la impugnación de normas de rango de ley pretendidamente inconstitucionales190.
Y, como consecuencia de esta reforma de la LOTC, lo cierto es que el artículo 75 bis. vendrá a establecer cuándo procede el planteamiento de dichos conflictos en defensa de la Autonomía local191, esto es, cuando se lesione la autonomía local constitucionalmente garantizada, por infringirse preceptos constitucionales que guarden una relación directa con la autonomía de los entes locales. A este respecto, las primeras críticas llegarán de GARCÍA ROCA, quien a la vista de las clasificaciones doctrinales de los motivos de inconstitucionalidad (formales o de procedimiento, materiales o sustantivos, y vicios de incompetencia territorial) manifestará la imposibilidad de observar razón alguna para distinguir como vicio entre la incompetencia de las leyes, disposiciones y actos que generan conflictos entre el Estado y las CCAA, y aquellas que hacen otro tanto con las entidades locales192. Por otra parte, Enric FOSSAS, va a llamar la atención sobre el hecho de que se trata de un nuevo proceso específico y distinto de los existentes, así, si el nuevo proceso permitiera denuncias de cualquier vicio de inconstitucionalidad basados en preceptos que no guardan una relación directa con la autonomía constitucionalmente garantizada, haría del conflicto en defensa de la autonomía local un proceso de declaración de inconstitucionalidad, lo que sería necesariamente inconstitucional193. En todo caso, la “autonomía local constitucionalmente garantizada” va a convertirse en el canon específico de enjuiciamiento en este nuevo proceso, a fin de declarar si existe o no vulneración de aquella, y, por su interés y cierta complejidad, se estudiará con más detalle antes de finalizar este apartado, con las correspondientes conclusiones.
Por su parte, será el 75 ter. quién recoja los sujetos legitimados para plantear estos conflictos, los municipios y las provincias194, así como los requisitos para la legitimación que, vista la redacción del artículo, resultan de un carácter excepcionalmente restrictivo desde el punto de vista cuantitativo (con la excepción del municipio o provincia que sea destinatario único de la ley, se establece el requisito de una séptima parte del número de municipios existentes en el ámbito de aplicación de la ley que representen un mínimo de un sexto de la población oficial195; para las provincias se
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establece un porcentaje mínimo de la mitad que, a su vez, representen al menos la mitad de la población oficial del ámbito en cuestión sobre el que tenga efectos la ley)196, desde el punto de vista del órgano competente para iniciar la tramitación de los conflictos (el pleno de la Corporación), desde el punto de vista de la mayoría exigida (mayoría absoluta), y desde el punto de vista del procedimiento previo para la formalización del “conflicto” (deberá solicitarse el dictamen preceptivo, no vinculante, del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma)197. Las razones para lo limitado, selectivo y restrictivo de la legitimación en este proceso, como se anticipaba en la exposición de motivos de la Ley, se encontraban en la saturación del Tribunal Constitucional, desbordado en demandas de su amparo que provocan dilaciones importantes, a lo que se añadía el gran número de entidades locales derivado de nuestra planta local. No obstante, el diseño del nuevo proceso, en lo que a la regla de legitimación se refiere, parece tener ciertas “carencias” como el hecho de no contemplar de modo singularizado las circunstancias peculiares de Ceuta y Melilla (pues no están integrados en ninguna Comunidad Autónoma y para los que en determinadas materias el legislador estatal efectúa regulaciones singulares respecto del resto de los municipios) o cuando atribuye legitimación activa a las provincias para impugnar normas autonómicas, disponiendo que, como mínimo, representen la mitad de la población oficial (en el caso Extremeño, Cáceres nunca podría impugnar por sí sola)198.
A estos requisitos tan extraordinariamente exigentes debe añadirse el régimen de plazos para la formalización de las solicitudes de dictámenes (3 meses) que recoge el artículo 75 quater, así como el requerido para el planteamiento del conflicto ante el Tribunal Constitucional (un mes desde la recepción del dictamen). Todo ello parece responder a una cierta prevención de la posible saturación añadida que supondría para el Tribunal Constitucional la presentación en abundancia de un número inasumible de procesos de conflicto en defensa de la Autonomía local.
El artículo 75 quinque recoge el diseño procesal así como la posibilidad de la doble Sentencia y lo hace sin separarse de la complejidad que ha caracterizado a la
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