Nuevos retos en la configuración jurídica de los métodos extrajudiciales en el ámbito del consumo

AutorJavier Guillén Caramés
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Rey Juan Carlos
Páginas179-206
I Introducción: planteamiento del problema

Han transcurrido, a día de hoy, ya más de diez años desde la implantación del sistema arbitral de consumo en nuestro país mediante la aprobación del Page 180 Real Decreto 636/1993, de 3 de mayo, y hemos asistido con agrado a su rápida implantación en toda España, produciéndose importantes logros en la resolución extrajudicial de conflictos en materia de protección de los consumidores.

No obstante, y a pesar de su indudable éxito desde la perspectiva de los consumidores y me atrevería a decir que también desde la de los empresarios, el sistema arbitral de consumo plantea una serie de problemas en la actualidad, vistos desde el prisma de las Administraciones Públicas y de su intervención en este procedimiento que hace necesaria la reflexión así como la búsqueda de posibles soluciones de lege ferenda que ayuden a mejorar el sistema arbitral de consumo.

Dos son los principales problemas que, a mi juicio, se plantean en la actualidad en la resolución extrajudicial de conflictos en materia de consumo. Por un lado, el legislador ha implantado diversos sistemas de resolución de conflictos en favor de los consumidores y usuarios, al margen o mejor dicho en paralelo al sistema arbitral de consumo, en ámbitos sectoriales concretos de indudable trascendencia para los consumidores y usuarios. Un claro ejemplo de esta problemática puede encontrarse en la progresiva liberalización de determinados servicios públicos como son los de la energía, servicios postales, telecomunicaciones, etc., que van a ser prestados por diversos operadores privados en un régimen de libre concurrencia lo que va a conllevar que la protección de los consumidores o usuarios de estos servicios demande una especial atención tanto por parte de la legislación específica de cada uno de estos sectores liberalizados, como por la legislación de consumo. Las diversas normas que regulan estos sectores se han hecho eco de esta necesidad y han previsto en casi todas ellas un doble sistema alternativo de resolución extrajudicial de conflictos: de un lado, el específico de la ley sectorial de naturaleza jurídicoadministrativa y, de otro, la remisión al sistema arbitral de consumo que, como se examinará, tiene una naturaleza jurídica que podría calificarse de híbrida, pues tiene por una parte aspectos que caen bajo la regulación específica de Derecho Administrativo como pueden ser la organización y los actos que desarrollan las Juntas arbitrales, mientras que por otra parte los conflictos que resuelve el Colegio arbitral como la resolución que pone final a los mismos -el laudo- son de naturaleza jurídico privada. Pues bien esta doble solución, con sus distintas y muy diferentes consecuencias jurídicas puede provocar disfunciones importantes, como tendremos ocasión de examinar, en lo que se refiere a la protección de los consumidores.

La segunda cuestión que resulta necesario traer a colación deriva del propio sistema arbitral de consumo, tal y como se encuentra previsto en el RD 636/1993, especialmente en lo que se refiere a su procedimiento y a la configuración orgánica del mismo. Baste en este momento apuntar sucintamente dos de los aspectos controvertidos que serán tratados posteriormente. En primer lugar la configuración institucional del sistema de arbitraje de consumo, Page 181 creándose dos estructuras para el desarrollo del mismo -Junta Arbitral y Colegio Arbitral- con funciones obviamente distintas y con soluciones jurídicas igualmente diferentes a los problemas que puedan plantearse de la adopción de los actos que estos dos órganos emiten, puede provocar resultados paradójicos como que los actos de las Juntas Arbitrales son actos administrativos que, por tanto, pueden ser revisados por la jurisdicción contencioso-administrativa y que, al mismo tiempo, esos mismos actos pueden ser el fundamento o la causa de nulidad del laudo emitido por el otro órgano que participa en el sistema arbitral de consumo -el Colegio Arbitral- y que su ulterior revisión vía la impugnación del laudo sea encomendada a la jurisdicción civil, en virtud de lo dispuesto en el RD 636/1993 y en los artículos 40 y siguientes de la nueva Ley 60/2003, de 23 de diciembre.

A esta posible disfunción que lleva aparejada el sistema arbitral de consumo puede unírsele otra cuestión que más que un problema en sí del sistema arbitral es una propuesta de mejora de lege ferenda que, en mi opinión, puede propugnarse con los matices y las propuestas que aludiré a continuación, y que va referida a la posibilidad de que la posible ejecución forzosa de los laudos pueda ser encomendada a la Administración y no a la jurisdicción civil ordinaria como se prevé en la actualidad.

Serán sobre estas cuestiones sobre las que versará el presente trabajo encaminado principalmente a la consecución de un fin primordial que encuentra su razón de ser en el artículo 51 de nuestra Carta Magna: la mejora en la protección del consumidor mediante el establecimiento de procedimientos eficaces por parte de los poderes públicos. La necesidad de progresar en estos procedimientos y de mejorar los ya existentes resulta del todo necesario para dar contenido y verdadera funcionalidad al mandato establecido en el citado precepto

II Sistematización de las diversas modalidades de intervención de las administraciones públicas en el arbitraje

Con carácter previo al examen de las cuestiones apuntadas opino que puede resultar conveniente el análisis de las diversas modalidades de participación de las Administraciones Públicas en los sistemas de resolución extrajudicial de conflictos, con la finalidad de aclarar y distinguir conceptos y categorías. Esta clasificación se puede abordar desde una doble perspectiva: de un lado, desde la participación de las Administraciones Públicas como parte de un procedimiento arbitral, en cuyo caso habrá que distinguir si se trata de un arbitraje de Derecho privado o si nos encontramos ante la posibilidad de con-Page 182figurar un arbitraje de Derecho público; y, por otro, desde la actividad que puede realizar la Administración pública resolviendo conflictos entre particulares, que es lo que ha sido definido por la doctrina ius administrativa como actividad administrativa arbitral.

i) La posibilidad de que las Administraciones Públicas puedan resolver los conflictos que se susciten con los particulares a raíz de la adopción de resoluciones administrativas que afecten a éstos, acudiendo a la fórmula procedimental del arbitraje ha resultado ser una cuestión altamente controvertida. La causa fundamental se encuentra en que las materias y asuntos de los que conoce la Administración no suelen ser de libre disposición por parte de las mismas al encontrarse vinculadas a la satisfacción de los intereses generales. A ello hay que añadir que en virtud del artículo 106.1 de nuestra Constitución «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifica» por lo que parece en un principio, siguiendo una interpretación literal de este precepto, que se excluye la posibilidad de que mediante un convenio arbitral se pueda eximir del control judicial una actuación de las Administraciones Públicas. Sin embargo, esta interpretación en sentido estricto del tenor literal del artículo 106.1 de la Constitución podría verse atemperada cuando exista una alternativa, prevista mediante norma con rango de ley, al control judicial mediante otro mecanismo en el que un tercero revestido de la autoridad de árbitro desempeñe funciones similares o equivalentes a las jurisdiccionales.

En este sentido parece decantarse el Tribunal Constitucional al señalar en su sentencia 34/1995, de 6 de febrero, resolutoria de un recurso de amparo por presunta violación del principio de igualdad y del derecho a la tutela judicial efectiva en relación con la discrecionalidad técnica de comisiones administrativas examinadoras, estableció tras examinar los artículos 1, 9 y 103.1 lo siguiente:

    «Siendo los anteriores preceptos los presupuestos de la declaración contenida en el artículo 106.1 CE, es claro que, del conjunto que se acaba de describir, se desprende un diseño constitucional de control máximo de la actividad administrativa, en la que, salvo exclusión legal expresa y fundada en motivos suficientes -que en todo caso corresponde valorar a este Tribunal- no se produzcan exenciones en la regla general de sujeción de aquéllas al control y fiscalización de los Tribunales de Justicia. Que esto es así se desprende de una jurisprudencia reiterada de este Tribunal, que se ha ocupado de mantener que si bien la Constitución no ha definido cuáles deben ser los instrumentos procesales que hagan posible ese control jurisdiccional, sí ha afirmado, en cambio, la necesidad de que dichos mecanismos han de articularse de tal modo que aseguren sin...

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