El empleo público local (1): configuración histórica y problemática actual

AutorJ. Javier Cuenca Cervera
Páginas49-62

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La gestión de recursos humanos en los gobiernos locales tiene lugar en un contexto institucional específico y que responde a determinados valores propios de sociedades avanzadas, como son el mérito y la capacidad. Este capítulo da cuenta de las implicaciones que tiene para la gestión esta concepción y cómo la misma ha cristalizado. por último se presta especial atención a los problemas que afronta la gestión de personas en la Administración Local de nuestro país.

Conceptos clave
  1. profesionalización, sistema de mérito, empleo público local.

  2. Modelos basados en los cuerpos o en los puestos de trabajo.

  3. Antecedentes institucionales del empleo público local.

  4. La formación del sistema: las reformas de los años ochenta.

  5. problemas del empleo público local: precarización, patrimonialización burocrática, politización de la gestión y prácticas de negociación colectiva.

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1. La profesionalización de los recursos humanos en la administración: el sistema de mérito

Descritos los factores organizativos que conforman el entorno de la gestión de recursos humanos en los gobiernos locales, procede referirse al detalle de la profesionalización del empleo público local, de su formación, evolución y problemática4. Al respecto se sigue un planteamiento: la correcta comprensión de cualquier institución exige tener presente que las instituciones administrativas lo son no sólo por su presente sino también por su pasado (parrado, 2000:17). Es decir, éstas son históricamente decantadas.

La perspectiva histórica es la que explica la configuración actual de nuestro modelo de empleo público y permite entender que la tensión surgida entre selección por mérito y clientelismo político es la característica constante de la Administración española (Jiménez Asensio: 33). A este respecto dos fechas son relevantes en el recorrido hacia la profesionalización: la de 1837, como fecha de promulgación del primero de los textos constitucionales que proclaman el acceso a los cargos y empleos públicos con base en el mérito y la capacidad, y 1918, fecha de promulgación del denominado Estatuto Maura que introdujo por vez primera de modo generalizado junto a la garantía de la inamovilidad del funcionariado ante cambios políticos, una figura de honda raigambre en la cultura administrativa dominante: el acceso por oposición.

En España, al hablar de sistema de mérito, hay que referirse a los dos preceptos constitucionales que articulan su garantía jurídica: los artículos 103.3 y 23.2 de la Constitución de 1978. El primero fija el criterio central: el acceso a la función pública, de acuerdo al principio de mérito y capacidad. por su parte, el artículo 23.2 dispone que tal acceso deba realizarse con condiciones de igualdad. Juntos, estos tres criterios dan forma a la profesionalidad de los servidores públicos (Sánchez Morón, 1996:55), que caracteriza al modelo español de empleo público.

Sistema de mérito en términos operativos, de gestión de recursos humanos, significa (Carrillo, 1991; férez, 1995):

  1. Basar la gestión de personal en términos de méritos y capacidades de los empleados públicos y de quienes aspiren a serlo con exclusión de cualquier otro criterio.

  2. Tal criterio se concreta en una serie de reglas plasmadas en procedimientos que garanticen el acceso libre a los puestos de trabajo en el sector

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    público; basar esta selección en procedimientos competitivos y públicos, así como garantizar la neutralidad política y la objetividad de los empleados públicos en su ejercicio profesional. El sistema de mérito informa así, todas las actividades de gestión: planificación, reclutamiento, selección, promoción y carrera, así como la retribución.

  3. Diferenciarse del empleo privado en dos aspectos: en el inicio y la extinción de la relación de servicio; la Administración no goza de libertad para contratar al que estime oportuno, a diferencia de la empresa privada. por otro lado tampoco goza de flexibilidad para extinguir la relación de servicio: la inamovilidad de los funcionarios es la garantía de la neutralidad y objetividad en el ejercicio del cargo público. Todo ello se sustenta en un marco legal mucho más rígido que el común para las relaciones laborales.

    En punto a la regulación postconstitucional, ya la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas urgentes de Reforma de la función pública, en su artículo 19, en una línea mantenida posteriormente por los artículos 55 y siguientes de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público (EBEp) reitera tal acceso a la función pública profesional de acuerdo a criterios de igualdad, mérito y capacidad, añadiendo a esos preceptos el de publicidad -mediante convocatoria pública- y extendiendo los mismos al personal laboral sin distinción, por lo que cabe hablar de sistema de mérito aplicable al empleo público en sentido amplio, no únicamente a la función pública.

    En lo que al ámbito local se refiere, el sistema de mérito se encuentra positivado jurídicamente por el artículo 91.2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, lo que resultaría innecesario dado el carácter de básico, es decir, apli-cable a todas las Administraciones públicas en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución, del EBEp. El precepto citado dispone:

    La selección de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe realizarse de acuerdo con la Oferta de Empleo público, mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición, o concurso-oposición libre, en los que se garanticen los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad

    .

    Precepto que es complementado por la Carta Europea de Autonomía Local:

    «El Estatuto del personal de las Entidades Locales debe permitir una selección de calidad, fundamentado en los principios de mérito y capacidad;... (art. 6.2)».

2. Modelos de ordenación del empleo público: cuerpos o puestos de trabajo

Una vez establecida la decisión de implantar sistemas profesionalizados de empleo público las opciones para su diseño varían, pudiendo adoptar diversas alternativas. Al respecto existen dos opciones fundamentales: la que se cimenta

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en los Cuerpos de funcionarios como eje de gestión frente a la basada en los puestos de trabajo. La primera, también denominada sistema cerrado, tiene como característica principal su base en el Cuerpo. El ingreso en las Administraciones públicas se hace para iniciar una carrera en la Administración, con perspectivas de permanecer en ella durante toda la vida profesional; la nota característica es el concepto de progresión profesional por grados. Es decir, es un sistema con prevalencia del elemento subjetivo, basado en las categorías personales del funcionario, y que está desconectada del puesto de trabajo o funciones concretas desarrolladas. Selección por cuerpos significa que el acceso a la Administración no se hace para un puesto o destino en concreto, sino para un colectivo determinado. El sistema de categorías personales como base del modelo se encuentra en países de influencia jurídico-pública francesa: francia y Alemania, así como en España hasta 1964. Tal esquema fue el eje del Estatuto de Maura de 1918, junto como se ha expuesto la inamovilidad y el acceso por oposición.

Por su parte, el Sistema de puestos de Trabajo, también conocido como de «Empleo» o «Abierto» se estructura, tal y como su nombre indica, en torno al puesto de trabajo: los empleados públicos acceden a un puesto cuyo desempeño no origina derecho preferente para ocupar cualquier otro. Su filosofía es así «la persona adecuada para el puesto adecuado» (Olías: 33). Su gestión requiere un complejo proceso: el análisis y descripción de puestos como técnica central de gestión. Tanto la selección como la retribución se objetivan en función de las características de las funciones y tareas desempeñadas. por su propia lógica (selección para un destino concreto) la carrera profesional es prácticamente inexistente.

Tanto un modelo como otro no carecen de inconvenientes. El sistema cerrado orienta y favorece una intensa socialización en valores de servicio público, dada la progresión con independencia de avatares personales. Eso sí, se basa en un exigente sistema de evaluación del desempeño. por su parte, el sistema de puestos facilita los objetivos de -si se aplica correctamente- racionalización y ajuste funcional.

La función pública española ha tenido ocasión de conocer ambos tipos de ordenación burocrática. De un sistema basado en los cuerpos, se intentó en el periodo 1963-1964 la transición a un sistema de puestos mediante la promulgación en 1964 de Ley de funcionarios Civiles. La Clasificación se convertirá así en la palanca objetivadora de todo el sistema, que pronto se pervirtió, derivando en un fracaso; eliminando, eso sí, de un plumazo el desprestigiado sistema de categorías personales (Jiménez Asensio: 401, 406).

Esta reforma anticorporativa fue ahondada en 1984, con la promulgación de la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas Urgentes de Reforma de la función pública. El análisis, clasificación y valoración de puestos de trabajo se convertiría en el fundamento del empleo público al basarse la retribución del funcionario -al menos su parte cuantitativamente más importante- en...

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