Configuración de las grandes Administraciones Públicas
| Autor | Zataraín del Valle, Reyes |
| Páginas | 259-288 |
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La Administración del siglo XXI que los ciudadanos demandan debe ser una Administración que funcione de forma clara, transparente y eficaz y, a la vez, rentabilice todos sus recursos aplicando el principio de economía del gasto público. Para alcanzar este objetivo, cualquier reforma que quiera acometerse inevitablemente tendrá que analizar la configuración de las Administraciones Públicas. Los aspectos organizativos y funcionales han de ser valorados y solventados los problemas de inadecuación organizativa de las Administraciones, que deben funcionar de forma rápida y rigurosa.
Las nuevas funciones del Estado y de las Comunidades Autónomas deben ser tenidas en cuenta para establecer aquellas líneas de reforma en las estructuras organizativas. La práctica culminación de las transferencias a las CC.AA., el fenómeno de la globalización, las nuevas demandas de los ciudadanos, la posición del Estado en la Unión Europea y
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las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones son elementos a tener en cuenta en el análisis de la configuración de las Administraciones Públicas.
El principio de autoorganización recogido en la Constitución española, que posibilita una variedad organizativa, debe facilitar una unidad de gestión en las grandes Administraciones, aspecto éste complejo en la llamada «Administración electrónica».
La tradicional complejidad organizativa de las Administraciones Públicas debe clarificarse, puesto que en una Administración del siglo XXI
los ciudadanos pueden exigir a las Administraciones Públicas claridad y transparencia en su organización y funcionamiento.
Los mecanismos de coordinación y cooperación deben potenciarse en aras de facilitar el acercamiento de la Administración al ciudadano.
La configuración de las Administraciones Públicas no puede concebirse en el actual siglo sin tener en cuenta el llamado «gobierno electrónico», entendido éste por el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas como un gobierno que trata de optimizar sus funciones, transformado las relaciones internas y externas gracias a la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones. El vínculo entre el gobierno (en este caso el gobierno electrónico) y la gestión de los asuntos públicos permite relacionar el desarrollo del gobierno electrónico con el apoyo al sistema de gestión más conveniente.
En la actualidad, los gobiernos desempeñan la doble función de posibilitadores y usuarios de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones en la Administración Pública. Los gobiernos formulan visiones, estrategias y planes para el desarrollo del gobierno electrónico, a fin de determinar las políticas y estructuras reglamentarias y financiar el desarrollo del mismo. Los gobiernos han utilizado las tecnologías de la información y las comunicaciones para mejorar las prácticas administrativas internas, proporcionar información y servicios y establecer contacto con los ciudadanos en el proceso de gobernación y de toma de decisiones públicas.
El Consejo Económico y Social, en su informe de 11 de abril de 2003, considera que muchos representantes del mundo académico, y también de la sociedad civil y de la política, se están dando cuenta del abismo que existe entre las promesas contenidas en la mayoría de los documentos estratégicos que exponen una visión y la realidad del desarrollo del gobierno electrónico. Aunque las principales aplicaciones del gobierno electrónico van dirigidas a transacciones objetivamente útiles con el gobierno y a los servicios que presta el gobierno, y tienden a
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orientarse a la satisfacción de las necesidades del sector empresarial, los documentos de política prometen una mejor gestión en los asuntos públicos, un aumento de la participación de los ciudadanos, unas comunicaciones abiertas, una mayor interaccion social y una transparencia más completa.
La configuración actual de la AGE viene determinada por lo establecido principalmente en la Constitución, Ley del Gobierno, LOFAGE y LRJPAC.
La estructura interna de la AGE está formada por 15 Ministerios (dos de ellos desempeñados por los Vicepresidentes primero y segundo del Gobierno), 29 Secretarías de Estado, 69 Secretarías Generales y Subsecretarías, 215 Direcciones Generales, 1.030 Subdirecciones Generales en Servicios Centrales y 62 Subdirecciones Generales en Servicios Periféricos, y un total de 139 Organismos Públicos, de los que 72 son Organismos Autónomos, 16 son Entidades Publicas Empresariales, 46 son Organismos Públicos con régimen específico y cinco son Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.
Estos datos, antes de la entrada en vigor de la LOFAGE, suponían un número más elevado de órganos en la estructura de la AGE, y fue precisamente esta Ley la que por primera vez establece unas pautas de simplificación en la organización de la misma, y cuya aplicación supuso una racionalización de la estructura hasta entonces existente, y especialmente en la Administración periférica, pero sobre todo sentó una serie de principios fundamentales para el futuro de la organización y el funcionamiento de la AGE.
Una primera reflexión en cuanto al debate de la configuración de la AGE será la relativa a si es excesivo el número de Departamentos minis-teriales o si es preferible la creación de macroministerios.
Desde 1986 hasta junio de 2003, el número de Departamentos minis-teriales apenas ha oscilado1.
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Si observamos la evolución neta de los Departamentos ministeriales desde el año 1986 hasta el 2003, las cifras varían entre 14 y 17 Ministerios.
La Ley del Gobierno podría haber limitado el número de Ministerios, o incluso podría haber detallado, como existe en países de la Unión Europea, qué Ministerios son obligatorios y a partir de ahí establecer un número máximo.
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Esta fórmula existe en Alemania, en donde el Canciller puede elegir a los ministros y proponérselos al Presidente Federal para su designación como tales o para su relevo del cargo. Él también determina el número de ministros y sus responsabilidades. Ciertos ministros son mencionados por la Ley Básica: la Oficina Federal de Asuntos Exteriores, así como el Ministerio Federal del Interior, Justicia, Economía y Defensa. La creación posterior de tres Ministerios más es un requisito constitucional. (En la actualidad, Alemania cuenta con 14 Ministerios.)
Aun reconociendo que la configuración ideal del Estado en la reforma de la Administración debe ser aquella que no esté sobredimensionada, la determinación del número y de las funciones de los Ministerios debe corresponder al responsable máximo del Gobierno, al Presidente del Gobierno.
En la mayoría de los países de nuestro entorno, el Presidente o Canciller elige el número de Ministerios y propone su ampliación o reducción.
La configuración de la AGE en este punto no difiere en absoluto de los países de nuestro entorno.
Lo importante en este punto no es la determinación del número óptimo de Ministerios, sino que lo realmente significativo es resaltar que la transformación de las funciones de la AGE exige cambios de tipo organizativo que posibiliten la posición de una Administración más reguladora, planificadora y coordinadora que gestora.
En este sentido, se recomienda la revisión de las estructuras minis-teriales adaptándolas a estas nuevas funciones y resaltar la impor-
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tancia que deben tener órganos hasta ahora inexistentes, pero necesarios en este nuevo papel de planificación, organización y control del Estado.
Es conveniente potenciar que los Ministerios ejerzan las funciones, previstas en la LOFAGE, de planificación, estrategia y control de eficacia y revisar los actuales modelos de gestión de recursos humanos, presupuestarios y contractuales, con el fin de posibilitar y reforzar la auto-nomía de los Organismos Públicos en la gestión de estos recursos, sin perjuicio del marco legal al que están sometidos.
Éste es uno de los aspectos más importantes a resaltar en la configuración del Estado, todo ello sin perjuicio de las propuestas que se realicen en el apartado dedicado a las Administraciones independientes. Lo cierto es que los Organismos Públicos (Agencias, Organismos Autónomos, Entes Públicos Empresariales, Entes con Estatuto Específico) deben tener más autonomía para alcanzar los objetivos cuya planificación y control debe ejercer el Ministerio al que pertenezcan.
La facultad que ostenta el Presidente del Gobierno en la actualidad para establecer el número y la denominación de los Ministerios, las Secretarías de Estado, las Comisiones Delegadas del Gobierno y la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia (Ley del Gobierno) tiene su...
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