Configuración constitucional del Gobierno y control jurisdiccional de sus actos
| Autor | José luis Piñar Mañas |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad San Pablo - CEU, de Madrid |
| Páginas | 451-467 |
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Se cumplen en estas fechas veinte años de vigencia de nuestra Constitución, circunstancia que convierte su texto en uno de los de vida ininterrumpida más prolongada de nuestra historia constitucional, tan sólo superado realmente por la Constitución canovista de 1876 1. El tiempo, sin embargo, no ha transcurrido en balde sobre un articulado fruto del consenso -pieza clave de nuestra transición política- y concebido precisamente para ser abordado desde ópticas y concepciones ciertamente distintas. La experiencia en este sentido que el transcurso de los años nos ha conferido se ha visto enriquecida, precisamente, por la alternancia en el poder de gobiernos de colores diversos, así como por la intensa labor exegética desarrollada por la doctrina y la jurisprudencia (no sólo la estrictamente constitucional). De este modo, a partir de aquel primigenio texto de 169 artículos hemos ido viendo surgir todo un acervo jurídico en constante desarrollo y sometido a permanentes procesos de pulimento y profundización. Ciertamente, a estas alturas puede afirmarse sin ningún rubor que la Constitución ha sido -y lo es cada día más- una firme expresión del Derecho vivo 2.
Como todo fenómeno constituyente, el que se tradujo en el texto de 1978 tenía una especial preocupación por trazar una línea divisoria lo más clara posible entre el régimen que inauguraba y el inmediatamente anterior. En este sentido, dicha inquietud tuvo una de sus principales manifestaciones en el diseño de los poderes del Estado, esquema que, partiendo de la tripartición clásica, se configura no tanto desde la afirmación de su respectiva independencia, sino desde la_negación del carácter ilimitado de cada uno respecto de los otros, siguiendo la conocida expresión de Carl SCHMITT.
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De esta forma, el texto constitucional introduce un complejo entramado de controles entre aquéllos, cuya solidez sesubraya con un paralelo sistema de derechos y libertades públicas y sus correspondientes garantías, uno de los más firmes contrapesos frente al abuso y la extralimitación (cfr. arto 54.1 CE).
En este contexto debe encuadrarse la configuración constitucional del tradicionalmente denominado «poder ejecutivo», terminologíaque, sin embargo, prefiereno emplear nuestra Carta Magna, optando por rubricar su Título IV como «Del Gobierno y de la Administración». La relación y, más aún, el intento de delimitación entreestos dos últimos conceptos ha hecho correr igualmente ríos de tinta a lo largo de estos años. En particular, la reciente promulgación de diversos textos normativos con directa repercusión en la materia 3 ha vuelto a dotar de actualidad el debate nunca cerradosobre la misma, especialmente desde la perspectiva del control.
Una de las novedades que precisamente introdujo la Constitución de 1978 fue la configuración del Gobierno como órganode dimensión constitucional, frente a la tendencia históricaque, identificándolo sin más con el Consejo de Ministros, y haciéndolecompartir el poder ejecutivo con el titular de la Jefatura del Estado, apenas si le hacía objeto de alguna mención expresa en los textos normativossupremos. El Gobierno obtiene, así, el reconocimiento constitucional de su papel como encarnación de uno de los poderes del Estado, el poder ejecutivo, rol que desempeña como titular úni-co del mismo 4.
Ahora bien, la misma consideración que obliga a manejarcomo un residuo histórico la denominación de poder ejecutivo, esto es, la constatación de que lo que tradicionalmente se ha entendido por éste desarrolla funciones que van más allá de la mera ejecución de lo normado por el Parlamento, pone de manifiesto la naturaleza compleja de la figura a la que nosreferimos. En efecto, la extensión de tales cometidos abarca hoy cuestiones tan distintas como el manejo de la organización instrumental de la que sesirve el Estado para el cumplimiento de sus fines (la Administración Pública), la posibilidad de dictar normas jurídicas de rango inferior a la ley -e incluso, en ciertos casos, del mismo rangoque ésta- o el impulso motriz de la vida política del país (fuerza cinética que despliega también sobreel propio Parlamento a través de la presentación de proyectos de ley).
Este carácter polifacético goza en nuestra Constitución de reconocimiento expreso, pues, a tenor de su art. 97, «el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado; ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes», precepto que debemos entender completado, en cuanto a lo que de descripción funcional posee, por los arts. 87 (iniciativa legislativa), 86 (decretos-leyes) y 82 a 85 (decretos legislativos) de la propia Constitución, todo ello sin perjuicio del amplio abanico de normas de ésta que concretan de manera más o menos pormenorizada el ejercicio de todas estas funciones y sus principales manifestaciones (por ejemplo, en materia de tratados internacionales, como expresión de sus facultades de dirección de la política exterior; en la elaboración de proyectos de planificación de la actividad económicageneral, aspecto incardinado en su función directiva de la política interior; etc.).
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Reduciendo a común denominador la variedad funcional descrita, se descubre una evidente dualidad internaen el órgano al que hacemos alusión, bifrontismo que tradicionalmente se había reflejado en el empleo de una doble terminología: Gobierno, para hacer referencia a su perspectiva constitucional o más propiamentepolítica de la figura, y Consejo de Ministros, en cuanto órgano supremo de la Administración Pública (art. 2 de la Ley de Régimen jurídico de la Administración del Estado de 1957; en adelante, LRjAE).
Al poco tiempo de vigencia de nuestra Constituciónse hizo evidentela necesidad de desarrollar sus escasos preceptos al respecto, perfilando de manera más nítida la distinción entre las dos facetas apuntadas. La consideración administrativa del Gobierno -en aquel momentoel Consejode Minis-tros- ya gozaba de alguna forma de una cierta normativa de referencia (principalmente contenida en los arts. 10, 13 Y14 LRjAE) que, pese a su carácter preconstitucional, dotaba de un marco jurídico básicosuactuación.Ahora bien, la novedad de la configuración constitucional del aspecto políti-co del Gobierno exigía un desarrollo específico de esta vertiente, así como su concreción orgánica. Precisamente, en relación con esta última, el arto 98 CE seremitía a una ley ulterior parafijar la composición efectiva del Gobierno -que quedaba abierta en su apartado primero-, así como para regular «elestatuto e incompatibilidades» de los miembros de aquél.
No obstante lo dicho, las primeras iniciativas legislativas relativas a estas cuestiones se dirigieron más al ámbito de la adaptación de las estructuras administrativas existentes a la nueva realidad postconstitucional. La regulación del Gobierno como tal es, pues, en estos momentos puramente incidental dentro de aquellas normas y siempre desde su consideración administrativa. En este sentido, un paso inicial fue el dado por la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Central del Estado (LOACE), rúbrica que por sí misma indica de modo bien claro la perspectiva empleada y que era confirmada inequívocamente por el propio artículo 1 de dicha disposición: «Corresponde al Gobierno la dirección de la Administración civil y militar del Estado». Igualmente, incidiendo en cierta manera en el desarrollo del art. 98 CE, la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, desarrolló el sistema de incompatibilidades de los miembros del Gobierno, encuadrándolo dentro del marco más genérico de los «Altos Cargos». Este esquema ha sido con posterioridad repetido en la vigente Ley 1211995, de 12 de mayo, a la que se remite el arto 14.2 de la LG.
Con el transcurso de los años, la necesidad de delimitar lasdos vertientes de la figura que ostenta la titularidad del poder ejecutivo se ha ido acentuando, muy especialmente desde la perspectiva de su eventual control jurisdiccional. Así, casi diez años tras la promulgación de la LOACE, la Ley 3011992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRjAPPAC), reconocía ya abiertamente en su Exposición de Motivos que «en el ordenamiento que tuvo su origen en el régimen autocrático precedente se venía reduciendo el Gobierno al Órgano Superior en el que culmina la Administración del Estado y, en consecuencia, concibiéndolo como un mero apéndice o prolongación de la misma, con la que compartiría, en buena medida, su naturaleza administrativa. El arto 97 de la Constitución arrumba definitivamente esta concepción y recupera para el Gobierno el ámbito político de la función de gobernar, inspirada en el principio de legitimidad demo-crática. Se perfilan asícon nitidezlos rasgos propios que definen al Gobierno ya la Administración como instituciones políticas constitucionalmente diferenciadas y los que establecen la subordinación de la Administración a la acción política de dirección del Go-bierno».
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Aún ha habido que esperar, sin embargo, otro lustro para que el legislador asumiera la tarea de elaborar una regulación propia y específica de este órgano. Como señala la propia Exposición de Motivos de la Ley -precisamente llamada- del Gobierno, esta nueva disposición es fruto tanto de una exigencia constitucional (en particular en lo relativo a la determinación de sus miembros yestatuto y régimen de incompatibilidades, art. 98 CE) como de la conveniencia (een lo que se refiere a aspectos orgánicos,...
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