Las confesiones religiosas en el tratado de funcionamiento de la Unión Europea

Autor:José Ramón Polo Sabau
Páginas:127-197
 
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5.1. El respeto al estatuto de las confesiones reconocido en el Derecho de los estados miembros: el significado del art17 TFUE

Tal y como quedó apuntado al comienzo de estas páginas, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en su art 17, establece el compromiso por parte de la Unión de respetar y no prejuzgar el estatuto reconocido, en virtud del Derecho interno, tanto a las Iglesias, asociaciones y comunidades religiosas, de un lado, como a las organizaciones filosóficas y no confesionales, de otro. Esta disposición, en efecto, trae causa tanto de lo que en su momento estableció la Declaración núm. 11 del Tratado de Ámsterdam como de lo que por su parte estipuló después el art. I-52 de la nonata Constitución Europea; si en el primer caso aquella Declaración tuvo un valor primordialmente político, aunque ciertamente en absoluto desdeñable, en el segundo, sin embargo, sólo el fracaso del proyecto constitucional impidió que una disposición de esa naturaleza entrase a formar parte del Derecho primario, cosa que finalmente ha tenido lugar a raíz de la recuperación de buena parte de los contenidos del malogrado texto constitucional, entre ellos el que nos ocupa, operada en el Tratado de Lisboa.

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5.1.1. La concreta ubicación del precepto dentro del Derecho primario y su proceso de elaboración

Lo primero que llama la atención a la hora de analizar el significado del art. 17 TFUE es el hecho de que una norma de esta naturaleza, que sin la menor duda atañe a una materia en la que se ve concernido medularmente el régimen de ejercicio colectivo de un derecho fundamental202, se encuentre ubicada en este Tratado fundamentalmente destinado a instaurar una regulación de carácter institucional, relativa a la estructura, funcionamiento y competencias de los organismos y las instituciones comunitarias; parecería quizás mas adecuada a las características de aquella disposición su inserción en el Tratado de la Unión Europea, acaso en su Título I en el que se contemplan las bases del sistema de valores y de derechos que conforma el suelo axiológico sobre el que se yergue el entero edificio de la Unión203.

En un plano hipotético, podría tal vez tratar de justificarse aquella concreta ubicación atribuyendo algún tipo de dimensión institucional a las confesiones en el Derecho de la UE, tal y como

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acontece por ejemplo en el ordenamiento alemán en el que algunas confesiones ven reconocida bajo ciertas condiciones su condición de corporaciones de Derecho público o, paralelamente, tal y como postulan aquellos autores que asignan a la libertad religiosa un tercera dimensión, institucional, junto a las vertientes de ejercicio individual y colectivo204, pero semejante atribución resultaría, en mi opinión, infundada en el marco del sistema de derechos fundamentales que se deriva tanto del CEDH como de la CDFUE, un sistema de base personalista en el que las confesiones se conciben netamente al amparo de la libertad de asociación –y de ahí la estrecha vinculación que reconoce Estrasburgo entre los arts. 9 y 11 del CEDH–, mientras que, como se ha hecho notar, en el marco del Convenio Europeo la libertad de asociación no se aplica a las corporaciones de Derecho público o a aquellas entidades a las que se reconoce alguna otra naturaleza o dimensión institucional o de Derecho público205. Como se ha señalado, entiendo que acertadamente, en el sistema europeo de derechos fundamentales basado en el principio personalista y, de modo inequívoco, en las previsiones del CEDH, no tiene acogida esa reclamada dimensión institucional de la libertad religiosa y consecuentemente la garantía que ofrece el art. 9 del Convenio a los colectivos religiosos “se realiza desde la perspectiva de su básica consideración como instrumentos de realización de los derechos individuales y, en

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consecuencia, dentro del marco de lo que se corresponde con un Estado neutral y separado de esos colectivos”206. Pero es que además, por si todo ello no se estimase concluyente, resulta obvio que el art. 17 del TFUE menciona expresamente a las asociaciones religiosas, y ello significa que, en este aspecto concreto al menos, esta disposición está inevitablemente ligada al régimen de ejercicio del derecho de asociación en el seno del ordenamiento de la Unión.

La coherencia sistemática habría quedado posiblemente salvaguardada si la norma se hubiese limitado a lo que dispone en su apartado tercero relativo a la obligación de mantener un diálogo abierto y transparente con las confesiones religiosas, y ello porque, como oportunamente se ha destacado, se trata de un precepto que, encontrándose dentro de la Primera Parte del tratado dedicada a los principios por los que se rige la actuación de la Unión Europea e inscribiéndose significativamente en un Título encabezado por la rúbrica “disposiciones de aplicación general”, se caracteriza por la instauración de una serie de mandatos y obligaciones que pesan sobre las instituciones de la Unión y que atañen a aspectos como, por ejemplo, la apertura y transparencia en la actuación comunitaria o la protección de los datos personales por parte de los organismos de la UE en el desempeño de sus actividades207; más allá de las razones por las que fue establecida esa obligación de entablar el mencionado diálogo y del significado jurídico que cabe atribuir a esta previsión en tanto que expresiva de uno de los aspectos que conforman el modelo europeo de sociedad208que el Tratado aspira a reflejar, a lo que después me referiré, en apariencia se trata de un mandato que sí se acomoda a la naturaleza del Título del que forma parte, pero difícilmente puede decirse lo mismo de lo estipulado en el primer apartado del art.
17 TFUE.

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Consecuentemente, la concreta ubicación de esta última norma bien pudiera resultar, en el mejor de los casos, un tanto anómala y sistemáticamente muy discutible, y, de hecho, un análisis más profundo de toda esta cuestión revela que no fueron primordialmente razones de orden jurídico las que alentaron tanto la aprobación de ese precepto como su concreta inserción en el TFUE. Algunas de esas razones son de otra naturaleza y adquieren un significado cabal, precisamente, a la luz de los condicionantes derivados del fenómeno, ya ampliamente descrito, de la tensión existente entre el universalismo y el relativismo cultural, que en efecto se manifiesta de un modo particularmente intenso cuando se trata del propósito de homogeneizar al menos las bases del régimen de las relaciones entre las confesiones religiosas y los estados en el ámbito europeo, como una concreción de la homogeneidad general del estatuto de los derechos fundamentales articulada en torno a lo dispuesto tanto en el CEDH como en la CDFUE, que constituye, a su vez, uno de los principios básicos del Derecho de la Unión. Como después se verá, la toma de conciencia del verdadero trasfondo que ha propiciado la aprobación de aquella norma hará que su concreta ubicación en este Tratado pueda ser al menos más fácilmente explicada.

En este sentido, en el conjunto de los ordenamientos de los países miembros de la Unión Europea existe una gran similitud en cuanto al régimen jurídico de otros derechos fundamentales, lo que no ha de sorprender pues se trata de países que basan todos ellos su organización jurídico-política en los principios del Estado de Derecho y presentan, por ello, en este tema, rasgos en lo esencial compartidos. Sin embargo, en materia de ejercicio colectivo de la libertad religiosa, concretamente en lo atinente al estatuto jurídico de las confesiones o, si se prefiere, al régimen de las comúnmente denominadas relaciones Iglesia-Estado, la situación es muy distinta y se ve fuertemente influida, en cada uno de los ordenamientos nacionales, por el peso de sus particulares tradiciones vernáculas, generalmente auto-percibidas en este aspecto como un componente básico de la respectiva identidad nacional. Como atinadamente se ha destacado, se trata de un ámbito especialmente sensible en el que los estados, fuertemente condicionados por las pretensiones de las grandes religiones tradicio-

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nalmente poseedoras de un mayor arraigo en Europa, se muestran particularmente celosos de su autonomía y aspiran a mantener inalterados sus privativos regímenes jurídicos en esta materia, al margen de cualquier propósito homogeneizador o armonizador por parte de la Unión209; esa aspiración, por lo demás, se manifiesta con ciertos rasgos propios y muy caracterizadores en el caso de aquellos países que, siguiendo la tradición concordataria, han suscrito acuerdos con la Santa Sede cuya regulación especial podría también, en principio, verse afectada negativamente por la dinámica homogeneizadora inherente al ordenamiento comunitario210.

En el ámbito de la Unión Europea, tal y como quedó ya esbozado en un epígrafe precedente, los sistemas de relación entre el Estado y las confesiones presentan características esenciales a menudo totalmente distintas en unos u otros países, hasta el punto de que podemos encontrar supuestos en los que las confesiones son concebidas como meras asociaciones privadas sujetas a la legislación común y otros casos en los que a algunas confesiones se les reconoce la condición de corporaciones de Derecho público; países en los que rige el principio de aconfesionalidad y otros en los que existe una iglesia nacional o iglesia de...

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