Las conexiones entre urbanismo, vivienda y medio ambiente en la jurisprudencia del tribunal supremo
| Autor | Gerardo García-Álvarez García |
| Cargo | Profesor titular de derecho administrativo de la Universidad de Zaragoza. Facultad de Derecho |
| Páginas | 198 - 220 |
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Es fácil relacionar urbanismo, medio ambiente y vivienda. La evolución desde el derecho a la vivienda a un derecho a la ciudad, que sumaría la necesidad de un medio ambiente «urbano» adecuado, ha sido objeto de diversos documentos de trabajo en el ámbito comunitario europeo y tiene ya una plasmación, más o menos lograda, en diversas leyes autonómicas.1 Pero, sobre todo, ese derecho a un medio ambiente adecuado, relacionado con la inviolabilidad del domicilio, ha dado lugar a varios pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que han influido decisivamente en la jurisprudencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo español, en el que se ha producido una evidente toma de posición a favor de la efectividad del derecho.
Además de esta relación específica, la interconexión entre urbanismo y medio ambiente es cada vez más evidente y estrecha,2 no sólo limitada al medio ambiente urbano, sino también como instrumento de preservación del medio ambiente «natural». Por un lado, por la recepción en la legislación urbanística de normas y conceptos cuya raíz está en el derecho ambiental: en primer lugar, el de un urbanismo sostenible, expresamente recogido en la legislación vigente,
Sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación.
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Esto conecta directamente con la normativa que exige el sometimiento a evaluación ambiental estratégica de determinados planes y programas elaborados por las administraciones públicas:5
a) Los que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en las siguientes materias: […] ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo.
b) Los que requieran una evaluación conforme a la normativa reguladora de la
Red Ecológica Europea Natura 2000, regulada en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y la fauna silvestres.
La evaluación del impacto ambiental se ha convertido en la forma ordinaria de toma de decisiones territoriales, sea en su modalidad de evaluación estratégica de planes y programas o en la de evaluación ambiental de proyectos. Es más, ante la ausencia, en una mayoría de casos, de una planificación de la ordenación del territorio suficientemente eficaz, la jurisprudencia se había mostrado activa en la exigencia de evaluaciones ambientales suficientes y previas a la toma de decisiones, con anterioridad a su exigencia normativa.
En todo caso, de acuerdo con el encargo recibido de los directores de la presente obra, las siguientes líneas se limitarán a un campo específico de los muchos en los que las interconexiones entre medio ambiente, urbanismo y vivienda se manifiestan: la jurisprudencia del Tribunal Supremo. A mi juicio, el análisis de las sentencias de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo aporta un valor práctico en su función de «complementar» el ordenamiento jurídico, pero también muestra hasta qué punto los valores ambientales están permeando el conjunto de nuestro ordenamiento y la mentalidad de los juristas.
La creciente sensibilidad de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo –creo que de los órganos jurisdiccionales, en general– no sólo se plasma en los temas tratados en el presente trabajo.6 Sin embargo, contrariamente a lo sucedido en otros aspectos de la protección ambiental, en el campo de las relaciones con la vivienda y el urbanismo, unido a un impulsoPage 200propio puede apreciarse una clara influencia de las instancias judiciales europeas, sea el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea o el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La sensibilidad del Tribunal Supremo hacia las decisiones emanadas de esos otros tribunales, junto con la «lucha por el derecho» de particulares y asociaciones, ha llevado a que la jurisprudencia haya caminado en muchos casos por delante del legislador, mucho más renuente, incluso para la transposición del derecho comunitario.
Los medios de comunicación han dedicado una considerable atención a la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2008,7 sobre la vulneración del derecho fundamental a la inviolabilidad domiciliaria como consecuencia del ruido producido por aviones durante el aterrizaje en el aeropuerto de Barajas. No es la única sentencia reciente del Tribunal Supremo sobre ruido e inviolabilidad del domicilio: pueden citarse las sentencias de 20 de marzo de 2006,8 de 12 de marzo de 2007,9 de 12 de noviembre de 2007,10 de 26 de noviembre de 2007
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Son secuelas de la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 16 de noviembre de 2004, caso Moreno Gómez contra España,13 una demanda presentada contra el Reino de España por la pasividad de la Administración ante la contaminación acústica que venía padeciendo en un domicilio, consecuencia de los ruidos nocturnos de bares y discotecas. El Tribunal declaró la existencia de una violación del art. 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, en el que se declara el derecho al respeto de la vida privada y familiar y a la inviolabilidad del domicilio. Este pronunciamiento ha recibido una gran atención de la doctrina, resaltando aspectos como un cierto activismo judicial14 o la «ecologización» de los derechos fundamentales,15 pasando por el tratamiento dado a la carga de la prueba, en la que se opera una suerte de inversión,16 pero destacando su importancia.17 Parece evidente que esta sentencia ha tenido una fuerte influencia en el Tribunal Supremo: basta contrastar los pronunciamientos posteriores del alto tribunal con la argumentación de la Sentencia de 8 de noviembre de 200418 –inmediatamente anterior al pronunciamiento del Tribunal de Estrasburgo–, en que con extremo formalismo se viene a afirmar que «no ha quedado demostrado que los ruidos provenientes de los cercanos locales afectaran al derecho a la intimidad personal o al de la inviolabilidad del domicilio del art. 18 de la Constitución» (FJ 11). Aunque haya sentencias anteriores a 2004 que muestran sensibilidad por el problema del ruido,19 esa sensibilidad ha sido reforzada.
Un pronunciamiento significativo, en el que se encuentra interpelado el Ayuntamiento de Valencia, se da en la Sentencia de 12 de marzo de 2007.20 UnPage 202grupo de vecinos solicita del Ayuntamiento la tramitación del procedimiento administrativo para declarar una nueva «zona acústicamente saturada» de acuerdo con una ordenanza del propio Ayuntamiento.21 Ante la denegación por silencio administrativo, recurren por la vía de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales. La primera instancia les es adversa, al entender el Tribunal Superior de Justicia que lo planteado por los recurrentes era una cuestión de legalidad ordinaria. Sin embargo, el Tribunal Supremo invoca distintos precedentes jurisdiccionales, tanto del Tribunal Europeo de Derechos Humanos22 o del Tribunal Constitucional,23 como de su propia jurisprudencia,24 para sintetizar la doctrina aplicable (FJ 4):
Como domicilio inviolable ha de identificarse el espacio en el cual el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales y donde ejerce su libertad más íntima, por lo que el objeto específico de protección en este derecho fundamental es tanto el espacio físico en sí mismo como lo que en él hay de emanación de la persona que lo habita.
Este derecho fundamental ha adquirido una dimensión positiva, en relación con el libre desarrollo de la personalidad, orientada a su plena efectividad. […]
El ruido puede llegar a representar un factor psicopatógeno destacado en el seno de nuestra sociedad y una fuente de permanente perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos (como lo acreditan las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental). […]
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Debe merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la vida personal y familiar, en el ámbito domiciliario, una exposición prolongada a determinados niveles de ruido que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, en la medida que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de acciones y omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida.
El Tribunal Supremo reconoce que no puede hablarse de pasividad o inactividad de la Administración, pues el Ayuntamiento de Valencia habría recabado informes técnicos y realizado diversas mediciones y controles sonométricos, además de acordar diversas medidas, como el cierre de tráfico rodado durante las noches de viernes y sábados, la revisión de los establecimientos con ambientación musical, el control de la instalación de mesas y sillas en la vía pública, el control del consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública y del cumplimiento del horario de cierre de los locales. Puede añadirse que éstas son, en buena parte, las medidas previstas en el art. 32 de la Ordenanza para los casos de declaración de zona acústica saturada, pese a lo cual no se habrían obtenido resultados tangibles, según la sentencia. A pesar de ello, el Tribunal Supremo entiende que el Ayuntamiento ha incurrido en una vulneración de derechos fundamentales (FJ 6):
[…] la adecuada protección de los derechos fundamentales que invocan los recurrentes no exige que el Ayuntamiento adopte precisamente las medidas o iniciativas que éstos soliciten para combatir los ruidos excesivos; pero si los interesados reclaman que se inicie un procedimiento específicamente previsto en la normativa municipal –el expediente para la declaración de zona acústicamente saturada– y esa petición viene respaldada por datos y mediciones que, al menos en principio, indican la procedencia de tal iniciativa, la respuesta negativa del Ayuntamiento, mediante el silencio, sin ofrecer explicación alguna que justifique la denegación, debe considerarse vulneradora de aquellos derechos fundamentales
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En las evaluaciones ambientales se ha pasado de una jurisprudencia restrictiva en cuanto a su exigibilidad y los eventuales efectos de su omisión a unas decisiones judiciales que se han adelantado a la evolución de la legislación vigente,Page 204en ocasiones en conexión directa con las normas comunitarias y la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo.
Este instrumento de tutela ambiental entró en nuestro derecho con la transposición de la Directiva del Consejo 1985/337, de 27 de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, es decir, con la aprobación del ya derogado Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental,25 posteriormente complementado por el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre. A la normativa estatal se unió de forma inmediata la establecida por los legisladores autonómicos en uso de sus competencias propias.26
La determinación de los planes o proyectos sometidos preceptivamente a evaluación ambiental no ha sido fácil. La imprecisa redacción de la primera normativa comunitaria, sobre todo de los artículos 2.1 y 4.2 de la Directiva 1985/337, y la incertidumbre sobre el margen de apreciación que correspondía a los legisladores nacionales, especialmente nacionales, respecto a los proyectos incluidos en el anexo II de la Directiva generaron grandes dudas aplicativas.
Los estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones
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La posición mayoritaria fue considerar que era una recomendación.
El Tribunal Supremo mantuvo inicialmente una posición distinta.32 El legislador español no se había considerado vinculado por el mandato genérico del artículo 4.2 de la Directiva 1985/337 y, aplicando restrictivamente el artículo 2.1, aprobó el anexo II del Real Decreto Legislativo 1302/1986 en cuya redacción original33 la relación de proyectos sometidos a evaluación iba poco más allá de la establecida preceptivamente en el anexo I de la Directiva.34 Esta posición fue avalada por el Tribunal Supremo en varios conflictos sobre la construcción de tendidos de energía eléctrica, a partir de la Sentencia de 2 de diciembre de 1994,35 doctrina seguida en pronunciamientos posteriores,36 aunque la posición no fuese unánime.37
En la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 1994, la obligatoriedad del anexo II de la Directiva 1985/337 para el legislador aparece sólo de modo implícito y tangencial. El asunto discutido era la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se declaró la utilidad pública de la línea de transporte de electricidad de alta tensión Aragón-Cazaril en el tramo español (la línea se paralizaría en territorio francés por motivos ambientales). RespectoPage 206a la inexistencia de «declaración» de impacto ambiental en el momento en el que el Consejo de Ministros aprueba la declaración de utilidad pública impugnada, se afirma que existía un estudio de impacto ambiental en el momento de dictarse la sentencia. Según se desprende de la argumentación del Tribunal Supremo, se hizo en abril de 1989 y fue aportado a los autos en la pieza de suspensión cautelar del acto recurrido. El problema era que el «estudio» no sólo era posterior a la autorización de la línea (no impugnada), sino a la declaración de utilidad pública (acto objeto del recurso). Sin embargo, el Tribunal Supremo afirma lo siguiente:
[el conjunto de informes] no puede ser descalificado por el mero hecho de ser posterior al acuerdo del Consejo de Ministros aquí impugnado, ya que el informe se refiere a datos geográficos y medioambientales que, en cuanto objetivos, son manejables en cualquier momento e ilustran la decisión administrativa tomada
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Sólo en segundo lugar y, además, de manera un tanto tangencial aparece la cuestión del anexo II:
La actividad de transporte de energía eléctrica mediante líneas aéreas se contempla en el anexo II (número 3, letra b) de la Directiva 1985/337/CEE, de 27 junio 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Ese anexo II hace referencia a los proyectos contemplados en el apartado 2 del artículo 4, es decir, a aquellos que han de someterse a una evaluación de impacto ambiental sólo cuando los estados miembros consideren que sus características lo exijan
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En la Sentencia de 14 de abril de 1998 se cita implícitamente la sentencia de 1994, reproduciendo términos literales, para afirmar que la obligación de la evaluación de impacto ambiental de los tendidos aéreos de transporte de electricidad no había sido incorporada al derecho español por el Real Decreto Legislativo 1302/1986, además de afirmar que en el caso sí había existido de hecho un estudio de impacto ambiental, aunque no se hubiese completado el procedimiento. Citando un informe del Ministerio de Industria se señala lo siguiente:
En relación con el impacto ambiental que provocará la instalación, la empresa solicitante elaboró un estudio de implantación de la línea eléctrica
en el que se recogen “las acciones necesarias, en cuanto a trazado, métodos constructivos y programa de vigilancia, conducentes a minorar la lesión a los valores específicos”».
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Ciertamente, en la sentencia se pone el énfasis en los aspectos sustantivos, en la posible existencia de una vulneración real de la integridad del medio ambiente o de otros valores constitucionales conexos38 pero, ante la ausencia de una alegación plausible de afección a intereses ambientales, el Tribunal Supremo rechaza anular por defectos formales.
El cambio en la jurisprudencia se plasmó en las sentencias del Tribunal Supremo de 1 de abril de 2002.39 En esta ocasión, se entendió que la omisión de la evaluación de impacto ambiental comportaba la nulidad de pleno derecho de las declaraciones de utilidad pública de una subestación eléctrica y de modificaciones en el trazado de una línea de alta tensión.40 Es decir, se pasó a una interpretación extensiva de la obligatoriedad de la evaluación ambiental y, quizá más importante, a una solución más drástica para los incumplimientos.
La evolución se argumenta con el cambio normativo: por medio de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, disposición adicional duodécima, se había modificado el Real Decreto Legislativo 1302/1986, ampliando la lista de proyectos e incluyendo en su anexo I la actividad de «construcción de líneas aéreas de energía eléctrica con una tensión igual o superior a 220 KV y una longitud superior a 15 km». El Tribunal Supremo reconoce que en la misma dis-Page 208posición se establece —apartado segundo— la no aplicación a los expedientes de autorización de líneas iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, pero —afirma— «es indudable que aquella inclusión implica un reconocimiento de que estas instalaciones afectan al medio ambiente». Además, la Directiva 1997/11/CE, de 3 de marzo, había modificado la Directiva 1985/337/CEE, aclarando que los legisladores nacionales no están facultados para eximir del procedimiento de evaluación de impacto ambiental bloques o grupos enteros de proyectos incluidos en el anexo II y limitando sus facultades a establecer umbrales cuya superación haga preceptiva la evaluación o la determinación de su necesidad mediante un estudio ad hoc. Por otra parte, en el momento de dictarse el auto impugnado había transcurrido el plazo de transposición de la nueva directiva, por lo que era directamente aplicable.
Posteriormente, ante el retraso de la aprobación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, el Tribunal Supremo adopta una posición beligerante en la protección del medio ambiente, exigiendo para determinados planes urbanísticos una evaluación de impacto ambiental, cuando sólo resultaba aplicable la evaluación estratégica.41 La diferencia entre uno y otro instrumento es fundamentalmente de procedimiento, hasta el punto de que algún autor los considera instrumentos sustancialmente iguales.42 Sin embargo, las diferencias en los requisitos procedimentales son importantes: la participación de los agentes con incidencia ambiental tendría un contenido mayor en el proceso de evaluación estratégica que en el de evaluación del impacto ambiental.43 En todo caso, lo que se establece en la Directiva 2001/42, de 27 de junio, es una exigencia de evaluación ambiental de planes y programas en determinadas materias caracterizadas por su impacto territorial y, por tanto, se trata de un procedimiento de evaluación alejado, expresamente, de la minuciosidad del proyecto concreto.44 Del plazo límite de transposición previsto se desprende que esta exigencia resulta aplicable en España a aquellos planes o programas comprendidos en el ámbito de la Directiva cuyo primer acto preparatorio formal haya sido posterior alPage 20921 de julio de 2004, pese al retraso en la transposición.45 Posición que fue mantenida por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 7 de julio de 2004,46 a propósito del Plan director del aeropuerto de Barcelona (en cuyo entorno existía una ZEPA previamente aprobada), afirmando que ante la inexistencia de un procedimiento aplicable de evaluación ambiental de planes no podía acudirse al establecido para los proyectos, pronunciamiento valorado negativamente por la doctrina.47
En contraste, en las sentencias de 30 de octubre de 2003 y de 3 de marzo de 2004,48 el Tribunal Supremo afirma que una modificación de Plan general (el de Cartagena) y una revisión de ese mismo Plan debieron haber sido sometidos a evaluación de impacto ambiental, omisión que determina su invalidez. En ambos casos fue confirmada la sentencia anulatoria del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que se había basado en varios motivos y, en lo que respecta a la evaluación de impacto ambiental, no sólo en la infracción de la legislación estatal, sino también en la obligación que derivaría de la autonómica.49 Sea por el afán de extrapolar su doctrina a todo el territorio nacional o por la derogación de los preceptos autonómicos que establecían la obligación de evaluar el impacto ambiental de determinados planes urbanísticos, posterior a la aprobación de los impugnados pero anterior a la fecha de la sentencia, el Tribunal SupremoPage 210deja de lado la legislación regional —que ofrecía una respuesta inequívoca— y se centra en la estatal. En ésta, el Tribunal Supremo deduce la necesidad de evaluación de impacto ambiental para supuestos como los enjuiciados de lo establecido en la disposición adicional segunda de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, a través de la que se amplía la lista de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental contenida en el anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, con la inclusión de las transformaciones de uso del suelo que impliquen la eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea y supongan un riesgo potencial para las infraestructuras de interés general de la Nación o, en todo caso, cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 hectáreas, supuesto este último en el que se subsumirían los casos enjuiciados.
La objeción obvia es que lo que se somete a evaluación de impacto ambiental en la legislación citada son los proyectos y, en el caso del urbanismo, hay que pensar, los proyectos de urbanización. Pero el Tribunal Supremo desecha esta objeción con el siguiente argumento:
no sería lógico posponer ese estudio a otro momento posterior (v.g. aprobación de programas de actuación, o del Plan Parcial, o del Proyecto de Urbanización), cuando restan sólo actuaciones de ejecución del Plan General, con el riesgo de que o bien por razones medio ambientales apreciadas posteriormente el Plan no pueda ser ejecutado o bien se devalúen o minimicen las razones medio ambientales para no dejar inoperante al Plan. La primera actuación administrativa que cambia el uso del suelo es el Plan General y él es quien modifica drásticamente su régimen jurídico. En consecuencia, incluso antes de la aprobación inicial, tan pronto como estén claras las líneas generales del avance o proyecto del Plan, el mismo debe someterse a una evaluación de impacto ambiental, pues sólo así la Administración planificadora (en la aprobación inicial) y los ciudadanos en general (en la información pública) podrán tener la suficiente ilustración sobre las consecuencias de las transformaciones anunciadas en el medio ambiente
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La cuestión es si el Tribunal Supremo se excedió con su ampliación «interpretativa»: lo que establece la legislación estatal de impacto ambiental es el sometimiento a este trámite de proyectos que supongan una transformación «física» (no meramente «jurídica») de los usos del suelo y eso supone que en el ámbito urbanístico existen proyectos que podrán ser evaluados, pero es difícil admitir la consideración de un plan general como un proyecto, siendo que la
Revista catalana de dret públic, núm. 38, 2009, p. 197-220
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transformación física nunca podrá tener lugar sin la previa aprobación de proyectos en sentido propio.50
Sin embargo, el Tribunal Supremo reafirmaría su posición con la Sentencia de 15 de marzo de 2006.51 El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León había desestimado el recurso contra un plan parcial, basado en la realización de la evaluación simplificada de impacto ambiental con posterioridad a su aprobación definitiva. Sin embargo, el Tribunal Supremo estima el recurso al considerar que la evaluación de impacto ambiental es un requisito insubsanable. Por el contrario, interpretando la legislación autonómica,52 el Tribunal Superior de Justicia había llegado a la conclusión de que la existencia de la evaluación de impacto sería necesaria para la fase de ejecución, pero no para la aprobación del plan. Sin embargo, el Tribunal Supremo parte de la Directiva 1985/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio, en la que no se sometían a evaluación los planes y programas, sino sólo determinados proyectos, públicos o privados. Sin embargo, la Directiva 2001/42/CE supuso el paso de la evaluación de impacto ambiental a la evaluación estratégica ambiental, que comporta el examen previo de los efectos previsibles de determinados planes y programas en el ambiente, para «contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible», cuyo plazo de transposición, incumplido, había expirado el 21 de julio de 2004.
El Tribunal Supremo cita su Sentencia de 19 de julio de 200453 —relativa, no a un plan urbanístico, sino a un plan gestor de residuos— para aplicar un concepto amplio de «proyecto» como «todo documento técnico que define o condiciona de modo necesario, particularmente en lo que se refiere a la localización, la realización de planes y programas, la realización de construcciones o de otras instalaciones y obras» (anexo I del Real Decreto 1131/1988). De acuer-Page 212do con este razonamiento, es exigible la evaluación de impacto ambiental cuando la localización de una determinada instalación venga ya determinada en el Plan y el futuro proyecto no podría variarla en absoluto, ya que «es propio de la naturaleza de estudios de impacto ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada». No es un pronunciamiento aislado: con cita literal de esta sentencia, en la de 27 de junio de 2007,54 también a propósito de la impugnación de un plan de residuos —concretamente, un proyecto sectorial de incidencia supramunicipal para la gestión de residuos urbanos—, en el que se preveía un emplazamiento concreto para el Centro de Tratamiento de Residuos Urbanos, el Tribunal Supremo consideró aplicable e infringido el RAMINP, e incumplida la normativa que regula la evaluación de impacto ambiental, con la consecuencia inevitable de la declaración de nulidad.
En todos los casos, aprobación de planes de gestión de residuos o de planes urbanísticos, las declaraciones de impacto ambiental no pueden ser consideradas requisitos susceptibles de subsanación a posteriori. Por el contrario, «su carácter necesariamente previo y determinante de muchos aspectos de la autorización, además de «contenido material», que «puede determinar hasta la ubicación del proyecto», impiden «convalidar o subsanar a posteriori una aprobación del planeamiento llevada a cabo sin la, previa y necesaria, toma en consideración de la citada declaración de impacto ambiental».55
La declaración de impacto ambiental, razona el Tribunal Supremo, es la plasmación de un juicio prospectivo de los organismos competentes en medio ambiente, por medio del que se dilucida si un proyecto es conveniente desde un punto de vista ambiental y, de ser así, las condiciones que deban establecerse para la protección del medio ambiente y de los recursos naturales. Es esencialPage 213que este juicio técnico sea puesto a disposición del órgano competente para la autorización del proyecto y se haga público. El órgano competente para autorizar puede discrepar de la evaluación ambiental, tanto en lo referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto como a las condiciones, discrepancia que sería resuelta por el Consejo de Ministros o por el Consejo de gobierno de la Comunidad Autónoma. De acuerdo con el Tribunal Supremo, en su citada Sentencia de 19 de julio de 2004:
Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto —art. 18.2 del Real Decreto— y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización —art. 27 de dicha norma reglamentaria); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse
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En lo que insiste el Tribunal Supremo es en la necesidad de motivar las decisiones discrepantes de las recomendaciones contenidas en la declaración de impacto ambiental, comportando la omisión de la motivación la declaración de invalidez de la resolución.56
Sin embargo, no cualquier irregularidad en la elaboración o formulación de la evaluación ambiental acarreará la nulidad de la resolución recaída en el procedimiento principal, además de que corresponde al impugnante argumentar la relevancia o influencia que hayan podido tener las irregularidades denunciadas. En la Sentencia de 20 de diciembre de 200657 se examina el recurso de ca-Page 214sación contra la Sentencia de 29 de noviembre de 2003, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, que había desestimado el recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Junta de Castilla y León por la que se declaró de utilidad pública y se aprobó el proyecto de instalación de una línea eléctrica aérea de 132 Kw. La demanda se basaba en el carácter de evaluación «simplificada» de la que se había realizado, siendo que la exigible era la «ordinaria», lo que se plasmaba en la falta de estudio de alternativas técnicas y de trazado. Un párrafo muy significativo de la argumentación de la sentencia de instancia, trascrito por el Tribunal Supremo, sería el siguiente:
la ausencia de alternativa no siempre supone la nulidad del procedimiento sino que habrá de estarse a cada caso concreto, ya que obviamente deberá elegirse la forma de explotar y trasladar los recursos naturales de la manera más racional posible y que menos perjuicios ocasione al medio ambiente, de forma tal que de ser posible optar entre un espacio de especial interés y otro degradado, se elija siempre este último para la realización de determinadas actividades; lo que no comporta que siempre existan tales alternativas y que si estas no se presentan no pueda tramitarse la solicitud. Significativas son a este respecto las sentencias del TSJ del País Vasco de 19 de mayo de 1999 que hacen recaer en la parte recurrente la carga de acreditar la existencia de dichas alternativas al trazado, y la del TSJ de Asturias de 18 de junio de 2002, que se expresa en similar sentido
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El Tribunal Supremo se adscribe a esta posición, aunque formulándola en términos más genéricos, en sus Sentencias de 14 de abril de 199858 y de 11 de febrero de 2004:59 la prueba del impacto ambiental negativo corresponde al recurrente, siendo insuficiente una mera cita de los preceptos legales que se consideran infringidos, cuando se haga sin precisar cuál es la concreta vulneración que se considera producida. Además, el juicio sobre el cumplimiento de los requisitos procedimentales mínimos deberá hacerse con criterios estrictamente jurídicos y no de oportunidad o conveniencia: que hubiese una tramitación preferible no convierte en anulables las alternativas, como se resalta en la Sentencia de 16 de mayo de 2008.60
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Por otra parte, la anulación de la aprobación de un proyecto por omisión de la evaluación de impacto ambiental no comporta la invalidez de las actuaciones previas, siendo perfectamente válido someter el proyecto a una nueva evaluación de impacto ambiental una vez subsanadas las deficiencias, como se señala en la Sentencia de 29 de enero de 2008.61
Una declaración de impacto ambiental posterior a la aprobación de un plan urbanístico, aunque anterior a la del proyecto de urbanización, es determinante en la anulación en el conocido caso de Las Navas del Marqués, si bien en este caso la sentencia es de un Tribunal Superior de Justicia.62 Debe tenerse en cuenta que se trataba de un suelo no urbanizable especialmente protegido por su valor paisajístico-forestal, próximo a zonas de anidación de especies protegidas, como el águila imperial o la cigüeña negra. Sin embargo, una consecuencia indeseada de pronunciamientos como éste sería el recurso a la aprobación legislativa de lo que no son sino planes urbanísticos, con el fin de blindar las decisiones políticas del control jurisdiccional.63
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[*] Gerardo García-Álvarez García, profesor titular de derecho administrativo de la Universidad de Zaragoza. Facultad de Derecho, Cerbuna, 12, 50009 Zaragoza, galvarez@unizar.es. Artículo recibido el 18.11.2008. Evaluación ciega: 13.2.2009. Fecha de aceptación de la versión final: 23.2.2009
[1] Ponce (2008), pág. 256-258.
[2] Para un tratamiento de síntesis, Del Olmo (2008), pág. 103-177.
[3] Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, art. 2.
[4] López Ramón (2007), pág. 15-22.
[5] Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, art. 3.2.
[6] García Álvarez (2007), pág. 12-13.
[7] STS de la Sala de lo contencioso-administrativo, sección 7ª, de 13 de octubre de 2008, recurso de casación núm. 1553/2006, ponente Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
[8] Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo, sección 4ª, de 20 de marzo de 2006, ponente Celsa Pico Lorenzo (RJ 2006\5050).
[9] STS, Sala de lo contencioso-administrativo, sección 7ª, de 12 de marzo de 2007, recurso núm. 340/2003, ponente Eduardo Calvo Rojas.
[10] STS, Sala de lo contencioso-administrativo, sección 7ª, de 12 de noviembre de 2007, recurso de casación núm. 255/2004, ponente Eduardo Calvo Rojas (RJ 2007\8394).
[11] STS, Sala de lo contencioso-administrativo, sección 7ª, de 26 de noviembre de 2007, recurso de casación núm. 1204/2004, ponente José Díaz Delgado (RJ 2007\8552).
[12] STS de la Sala de lo contencioso-administrativo, sección 7ª, de 2 de junio de 2008, recurso de casación núm. 10130/2003, ponente Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
[13] STEDH Estrasburgo (sección 3ª) de 16 noviembre 2004, Moreno Gómez contra España, demanda núm. 4143/2002 (TEDH 2004\68).
[14] Arana (2005), pág. 292. En sentido coincidente se había pronunciado Velasco (1995), pág. 309- 311, a propósito del caso López Ostra contra España, resuelto por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos por Sentencia de 9 de diciembre de 1994.
[15] Caracterización referida al conjunto de sentencias en cuya estela se situaría el caso Moreno Gómez en Lozano (2002), pág. 175-205.
[16] Arana (2005), pág. 293-295.
[17] Tur (2004), pág. 157-176, y Almodóvar (2005), pág. 161-165.
[18] STS, Sala de lo contencioso-administrativo, sección 7ª, de 8 de noviembre de 2004, recurso de casación núm. 462/2001, ponente Juan José González Rivas.
[19] Por ejemplo, la STS (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 7ª) de 10 de abril de 2003, recurso de casación núm. 1516/1999, ponente Nicolás Maurandi Guillén (RJ 2003\4920), en que ante un caso de inactividad municipal ante el ruido condena a una indemnización periódica a pagar por la Administración hasta el completo restablecimiento del derecho a la inviolabilidad del domicilio.
[20] Recurso núm. 340/2003, ponente Eduardo Calvo Rojas.
[21] En concreto, con los art. 30 a 32 de la Ordenanza municipal de ruidos y vibraciones de 28 de junio de 1996 (BOP de 23 de julio de 1996). En el art. 30 se establece lo siguiente: «1. Se definen como zonas acústicamente saturadas por efectos auditivos, aquellas zonas o lugares del municipio en los que se produce un elevado impacto sonoro debido a la existencia de numerosos establecimientos de los regulados en la sección 2, del capítulo II, del título IV de la presente ordenanza, a la actividad de las personas que los utilizan y al ruido producido por los vehículos que transitan por dichas zonas, y con ello una acusada agresión a los ciudadanos. 2. Podrán ser declaradas zonas acústicamente saturadas (ZAS) aquellas en las que, aun cuando cada actividad individualmente cumpla con los niveles regulados en esta ordenanza, se sobrepasen dos veces por semana durante dos semanas consecutivas o tres alternas en un plazo de 35 días naturales, y en más de 20 dB(A), los niveles de perturbación por ruidos en el ambiente exterior establecidos en el art. 8. El parámetro a considerar será LAeq,1 durante cualquier hora del período nocturno (22 a 8 h) o LAeq,14 para todo el diurno (8 a 22 h).»
[22] Cita las sentencias de 21 de febrero de 1990, caso Powell y Rayner contra el Reino Unido, de 9 de diciembre de 1994, caso López Ostra contra España, y de 19 de febrero de 1998, caso Guerra y otros contra Italia.
[23] Sentencia 119/2001, de 8 de junio.
[24] Sentencias de 10 de abril de 2003 (recurso de casación 1516/99) y de 29 de mayo de 2003 (casación 7877/99).
[25] Tras diversas modificaciones, este texto legal fue finalmente derogado por el Real decreto legislativo 1/2008, de 11 enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos.
[26] Vid. Rosa Moreno (1993) y García Ureta (1994).
[27] Sobre la evolución de la normativa comunitaria, vid. Quintana López (2002), pág. 45 y ss.
[28] Vid. Rosa Moreno (1993), pág. 47 y la bibliografía por él citada.
[29] Vid. Quintana López (2000), pág. 428; y Fuertes (2002), pág. 268-270.
[30] Asunto C-435/97, Fundación para la Protección de la Vida Salvaje, WWF.
[31] El entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ya se había pronunciado en tal sentido en varias ocasiones, a partir de las sentencias de 2 de mayo de 1996, Comisión c. Bélgica (C-133/94), y de 22 de octubre de 1998, Comisión c. Alemania (C-301/95).
[32] Vid. Quintana López (2000), pág. 428-430.
[33] La redacción actualmente en vigor del anexo II proviene de la Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación del Real decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental.
[34] García Ureta (1994), pág. 228 y ss.
[35] Aranzadi RJ 1994\10023.
[36] Entre otras, STS de 14 de abril de 1998 (RJ 1998\3633) y de 1 de febrero de 1999 (RJ 1999\2127).
[37] Como muestra el voto particular formulado por dos magistrados a la STS de 1 de febrero de 1999.
[38] «El Tribunal ha examinado con especial atención, dada la extraordinaria importancia que tiene, el alegato referente a la repercusión negativa del acuerdo impugnado sobre la salud, el medio ambiente, la calidad de vida, la economía agrícola y ganadera, la creación de puestos de trabajo y la riqueza monumental. Sin embargo, salvo algunas afirmaciones contenidas en la breve exposición que se lleva a cabo en el apartado de hechos de la demanda, no hay en el expediente administrativo ni en los autos de este proceso, prueba que acredite la realidad de aquellas afirmaciones. Los “numerosos datos científicos de que disponemos hoy en día”, por utilizar las propias expresiones de la demanda, los libros, publicaciones e investigaciones a que también se hace referencia de modo impreciso en este escrito, no han sido traídos al proceso por quien tenía la carga procesal de hacerlo (art. 504 y 505 LECiv)».
[39] STS (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 3ª) de 1 de abril de 2002, recurso contencioso-administrativo núm. 861/2000, ponente Óscar González González, RJ 2002\9950. Esta sentencia es ampliamente citada en las otras dos de la misma fecha, sala y sección: la que tiene como origen el recurso núm. 860/2000, ponente Francisco Trujillo Mamely, RJ 2002\9410; y la que resuelve el recurso contencioso-administrativo núm. 1244/2000, ponente Segundo Menéndez Pérez, RJ 2002\9885. Estas sentencias fueron comentadas por Fuertes (2002), pág. 265 y ss.
[40] La declaración de nulidad radical ha sido criticada por Fuertes (2002), pág. 271-272. Esta autora aduce que, en ocasiones anteriores, el Tribunal Supremo había declarado una nulidad simple o anulabilidad. Cita en este sentido las sentencias de 13 de enero de 1988 (RJ 231), a propósito de una licencia municipal otorgada sin estudio de impacto, o de 31 de enero de 2000 (RJ 668), que anuló la realización de pistas forestales que podían afectar al oso pardo.
[41] Vid. Escartín (2005), pág. 186.
[42] Agudo (2004), pág. 266. Sobre el régimen jurídico de las evaluaciones ambientales estratégicas, Garrido (2004), pág. 69-87; Cuyás (2007); Agudo (2007), pág. 89-112; Sanz Rubiales (2007), pág. 47-73.
[43] Escartín (2005), pág. 176, en nota.
[44] Escartín (2005), pág. 178.
[45] Escartín (2005), pág. 181.
[46] RJ 2004, 6506.
[47] Lazcano y García Ureta (2005), pág. 133.
[48] Respectivamente, RJ 2003/7974 y RJ 2004/1455. Las sentencias fueron dictadas por la sección 5ª de la Sala Tercera y en ambas fue ponente el señor Pedro J. Yagüe Gil. Estas sentencias son comentadas por Escartín (2005), pág. 185 y ss.
[49] Concretamente, del anexo I, 1, n de la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de protección del medio ambiente de la Región de Murcia, en su redacción original: «Planeamiento urbanístico: Planes generales municipales de ordenación urbana, normas subsidiarias y complementarias de planeamiento, y sus revisiones, así como las modificaciones que reduzcan la superficie de suelo no urbanizable o incrementen el suelo industrial».
[50] Escartín (2005), pág. 188.
[51] RJ 2006\2308. Sentencia también de la sección 5ª de la Sala de lo contencioso-administrativo, de 15 de marzo de 2006, ponente Rafael Fernández Valverde.
[52] Decreto legislativo 1/2000, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental y auditorías ambientales de Castilla y León, artículo 16.2, conforme al cual «la declaración de impacto ambiental determinará a los solos efectos ambientales, la conveniencia de ejecutar o no el proyecto, y en caso afirmativo, fijará las condiciones en que debe ejecutarse, que formarán un todo coherente con las exigidas por la autorización del proyecto».
[53] RJ 2004, 5405. Sala de lo contencioso-administrativo, sección 5ª, ponente Pedro José Yagüe Gil, recurso de casación núm. 3080/2001.
[54] Recurso núm. 8668/2003, ponente Rafael Fernández Valverde.
[55] En este sentido pueden citarse, entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998 (RJ 1998, 10522), de 13 y 25 de noviembre de 2002 (RJ 2002, 10506), de 11 de diciembre de 2002 (RJ 2003/1985), de 13 de octubre de 2003 (RJ 2003, 8871) y de 21 de enero de 2004 (RJ 2004, 5665).
[56] STS (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 5ª) de 30 de septiembre de 2008, ponente Pedro José Yagüe Gil, recurso de casación núm. 4675/2004.
[57] Sala de lo contencioso-administrativo, sección 6ª. Recurso núm. 765/2004, ponente Margarita Robles Fernández.
[58] Sala de lo contencioso-administrativo, sección 3ª, ponente Fernando Ledesma Bartret. Recur- so núm. 305/1995.
[59] Sala de lo contencioso-administrativo, sección 3ª, ponente José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat. Recurso núm. 204/2002.
[60] RJ 2008\4094. STS (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 3) de 16 de mayo de 2008, ponente Manuel Campos Sánchez-Bordona. Recurso de casación núm. 858/2006.
[61] RJ 2008, 453. Sala de lo contencioso-administrativo, sección 3ª, ponente José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat. Recurso de casación núm. 9628/2003.
[62] Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Burgos (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 1), de 29 de septiembre de 2006. Recurso contencioso-administrativo núm. 535/2003. Repertorio Aranzadi RJCA 2007/174.
[63] Bouazza (2008), pág. 259-273.
