La concurrencia competencial en la tutela preventiva y represiva de la salud y seguridad de los consumidores y usuarios
| Autor | Encarna Cordero Lobato |
| Cargo | Ayudante de Derecho Civil de la Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 23-38 |
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La salud y seguridad de los consumidores y usuarios constituyen bienes jurídicos cuya protección, por mandato del artículo 51 de la Constitución española (CE), ha de regir la actuación de los poderes públicos. La Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (LGDCU) -que, como dice su Exposición de Motivos, se promulgó con el fin de dar cumplimiento al citado precepto constitucional- garantiza de dos formas la salud y seguridad de los consumidores: de un lado, mediante una tutela preventiva que tienda a evitar riesgos derivados del consumo, y, de otro, mediante técnicas de tutela ex post, orientadas a la represión de las conductas lesivas de aquellos bienes jurídicos 1.
Ahora bien, sería erróneo circunscribir las actuaciones de protección de la salud de los consumidores a las previsiones de la LGDCU y de sus normas de desarrollo. Como dice su Exposición de Motivos, la LGDCU «no excluye ni suplanta otras actuaciones y desarrollos normativos derivados de ámbitos competenciales cercanos o conexos, tales como la legislación mercantil, penal o procesal y las normas sobre seguridad industrial, higiene y salud públicas, ordenación de la producción y comercio interior». La defensa del consumidor se muestra, como el propio Tribunal Constitucional (TC) ha tenido ocasión de manifestar (STC 15/1989, de 26 de enero, FJ 1.°), como una materia de contenido «pluridisciplinar», multiplicidad ésta que, según se desprende de la diversidad de títulos competenciales esgrimidos en los cuantiosos conflictos que se han residenciado ante el TC, es, si cabe, mayor cuando alguna de las normas en pugna puede ser reconducida a la finalidad garantista del artículo 3 LGDCU. En este sentido, y como ha declarado el TC, ni siquiera la competencia autonómica exclusiva en materia de defensa del consumidor, excluye la posibilidad de que el Estado pueda regular las condiciones de fabricación y comercialización de bienes y de prestación de servicios, cuando tal normativa pueda ampararse en algún título competencial exclusivo del Estado (así, por ejemplo, en el de establecimiento de las bases en materia de sanidad interior del art. 149.1.16.a CE; vid. la STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 4.°; y la STC 80/1988, de 28 de abril, FJ 4.°; idéntico razonamiento en la STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2.°, sobre el art. 149.1.13.a CE versus la competencia autonómica exclusiva en materia de vivienda). Como se dice en la STC 103/1989, de 8 de junio (FJ 9.°), la competencia autonómica exclusiva sobre determinada materia, no descarta la posibilidad de que en virtud de otros títulos se produzca una legítima intervención del Estado, pues no hay fragmentación ideal en sectores estancos de la realidad a normar. De esta forma, tanto la vertiente preventiva como represiva de actuación en la tutela de la salud de los consumidores, son llevadas a cabo por poderes públicos de distinta base territorial. Junto a las intervenciones que encuentren justificación en alguna competencia de titularidad estatal (el establecimiento de las bases de la sanidad interior, la sanidad y comercio exteriores, etc.), sabido es que la mayoría de los Estatutos de Autonomía (EEAA) disponen la competencia autonómica en la materia de defensa del consumidor y usuario (en algunos casos, con carácter exclusivo: vid. art. 10, aps. 27 y 28, EA País Vasco; art. 12.1.5 EA Cataluña; art. 30, ap. I, párr. 4.°, EA Galicia; art. 18.1.6.° EA Andalucía; art. 34, ap. I, párr. 5.°, EA Comunidad Valenciana), a la que habrá que añadir la competencia autonómica fundada en otras materias relacionadas con aquélla, (por ejemplo, sanidad interior, agricultura, higiene, etc.). Por otra parte, también las Corporaciones locales tienen competencias en la materia de defensa del consumidor y usuario, que les vienen conferidas por la LGDCU, la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) y la Ley General de Sanidad (LGS). Éste es el contexto en el que se desenvolverá el presente estudio, en el que se prestará particular atención a la jurisprudencia constitucional desarrollada en relación con la distribución compe-tencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas (CCAA), de un lado, y entre las Corporaciones locales y aquellos otros dos entes territoriales, de otro.
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El ingreso de España en la Comunidad Económica Europea (CEE) supuso la obligación del Estado español de adecuar el derecho interno a las directivas comunitarias en la materia de salud y seguridad de los productos ofertados a consumidores y usuarios. El desarrollo comunitario en este tema ha sido abundante tras los primeros planes trienales de acción de la CEE. No parece éste lugar oportuno para dar cuenta de las directivas comunitarias en la materia 2, pero sí interesa analizar si el derecho europeo puede alterar el sistema de distribución competenclal de la materia entre el Estado y los entes territoriales intermedios.
Como no podía ser de otra manera, dado que el derecho derivado de la Unión Europea (UE) no forma parte del bloque de constitucionalidad, y es únicamente a éste al que está reservada la atribución de competencias, desde los primeros pronunciamientos el TC ha respondido categóricamente: la recepción del Derecho de las Comunidades Europeas debe hacerse sin merma de las competencias propias de las distintas CCAA, respetando para la ejecución del derecho europeo derivado la instancia interna competente por razón de la materia (vid. la STC 252/1988, de 20 de diciembre, FJ 2.°; STC 76/1991, de 11 de abril, FJ 3.°; STC 115/1991, de 23 de mayo, FJ 1."; STC 236/1991, de 12 de diciembre, FJ 9.°; STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 1.°; STC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3.°; cfr., aunque en relación con los tratados internacionales, la STC 44/1982, de 8 de julio, FJ 4.°; STC 58/1982, de 27 de julio, FJ 4.°; STC 153/1989, de 5 de octubre; STC 17/1991, de 31 de enero, FJ 6.°; vid., sin embargo, la STC 26/1982, de 24 de mayo, FJ 6.°, donde se determina la competencia estatal por la razón de que es al Estado a quien incumbe velar por la ejecución de los acuerdos internacionales, como único responsable en el orden internacional). Como ha declarado el TC, «no existe una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario» (STC 236/1991, FJ 9.°; STC 79/1992, FJ 1.°). En definitiva, las únicas normas atributivas de competencias son la CE y los EEAA, y no las disposiciones comunitarias, que no pueden ser consideradas fuentes de atribución de competencias. En relación con lo anterior, aunque a la inversa y con los oportunos matices, tampoco la norma estatutaria que faculte a la CA para la adopción de las medidas necesarias para la ejecución de los Tratados internacionales, supone una ampliación de las competencias autonómicas, sino que tales medidas de ejecución quedan reducidas al ámbito de competencias que la CA ostente ex CE o ex EA (cfr. STC 252/1988, FJ 2.°). Como se dice en esta sentencia, son «las reglas internas de delimitación competencial las que en todo caso han de fundamentar la respuesta a los conflictos de competencia». Así, tal norma estatutaria, aunque forme parte del bloque de constitucionalidad, no supone una competencia en sí misma, sino que deviene tan sólo un instrumento para el ejercicio de las competencias autonómicas. Cosa distinta es que las autoridades centrales, como responsables del cumplimiento de la normativa comunitaria, no puedan desentenderse de cuál es la forma en que, por parte de las CCAA, se llevan a cabo las obligaciones derivadas de los tratados internacionales, pero la información necesaria habrá de recabarse a las CCAA y las medidas correctoras serán las previstas en la CE (STC 149/1991, 4 de julio, FJ 7.°).
La distribución competencial de las actuaciones relacionadas con la tutela de la salud y seguridad de los consumidores y usuarios entre el Estado y los entes territoriales intermedios es bastante difusa. Y la confusión viene dada, en primer lugar, y como indicábamos al inicio de este trabajo, por la inconsistencia de la materia de defensa del consumidor y usuario para abarcar las cuestiones relacionadas con aquella función garantista. De la jurisprudencia del TC se desprende que el título competencial de...
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