Un caso concreto: La infraestructura portuaria
| Autor | Andrés M. González Sanfiel |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo |
En los puertos se ha producido tradicionalmente una clara interconexión de las técnicas de obra pública, dominio público y servicio público, según reconoce la doctrina más caracterizada 1. Ahora bien, la aprobación de la Ley 24/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 2, lleva a plantearnos en qué medida esta afirmación sigue estando vigente. De esta nueva regulación se pueden destacar tres vertientes: en primer lugar, la existencia de una organización que coordina los distintos usos y actividades que se desarrollan en el ámbito portuario; en segundo lugar, un conjunto de bienes, instalaciones y obras que sirven de soporte físico a la realización de dichas actividades y que se someten a un régimen especial de protección, el dominio público; y, en tercer lugar, la prestación de una serie de actividades de carácter económico que, fundamentalmente, facilitan las operaciones de tráfico portuario 3. En estas últimas sería de esperar que hiciera su aparición el servicio público, pero el espíritu pseudo liberalizador de la LP prefiere dejarlo a un lado. Veamos todo ello separadamente.
La Ley de Puertos introduce un nuevo modelo organizativo en los puertos estatales con la creación de una pluralidad de Autoridades Portuarias 4. El carácter híbrido del ordenamiento que las regula (público y privado) y la vocación empresarial que se pretende introducir, permite encuadrarlas en la forma de entidades públicas empresariales prevista en la LOFAGE 5. En cualquier caso siguen siendo un ejemplo más de la privatización en lo organizativo que tan bien ha estudiado nuestra mejor doctrina y que encuentran en el principio de eficacia su mayor justificación 6.
Las Autoridades Portuarias tienen personalidad y patrimonio propios, independientes de los del Estado, y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, quedando sometidas, sin perjuicio de su autonomía de gestión, tanto a la tutela y fiscalización tanto del Ministerio de Fomento, como a la de Puertos del Estado (art. 26 LP), que es otra entidad de su misma naturaleza que actúa a modo de holding sobre las mismas 7.
En línea con la evolución que presenta la administración instrumental en nuestro país, se pretende eludir la aplicación del Derecho administrativo, aunque sin conseguirlo plenamente, configurando un ordenamiento ad hoc, híbrido entre lo público y lo privado, en cuya virtud las Autoridades portuarias actuarán con sujeción al ordenamiento jurídico privado, incluso en las adquisiciones patrimoniales y contratación, salvo el ejercicio de las funciones de poder público que el ordenamiento les atribuye (art. 35.2 LP) 8.
A las Autoridades portuarias se les habilita con un conjunto de competencias que, por lo que aquí interesa, van a desplegar sus consecuencias sobre dos esferas distintas: la de los bienes (especialmente el dominio público) y la de las actividades (en general, servicios portuarios y actividades comerciales e industriales) 9.
Dentro de la esfera de los bienes, ocupan un papel central las potestades atribuidas a dichos entes en relación a los bienes de dominio público, en particular (art. 37 LP, según redacción dada por L. 62/97): 1) ordenar los usos en la zona de servicio de cada puerto [apartado d)]; 2) otorgar las concesiones y autorizaciones 10 [apartado l)]; 3) elaborar y mantener actualizados los censos y registros de usos del dominio público [apartado l)]; 4) recaudar los cánones o precios públicos por las concesiones y autorizaciones otorgadas [apartado m)]; 5) ejercicio de las potestades de administración, defensa policía, investigación y recuperación posesoria que la Ley de Costas otorga a la Administración del Estado (art. 49.2 párrafo 2.º LP); 6) aplicar el régimen sancionador y adoptar las medidas necesarias para la protección del dominio público portuario [apartado m)]; 7) declaración de innecesariedad de los bienes demaniales para su posterior desafectación por el Ministerio de Fomento (art. 49.4 LP) 11.
Por lo que respecta a la esfera de las actividades, ocupan un lugar destacado los denominados servicios portuarios, en relación a los cuales pueden señalarse las siguientes potestades (art. 37 LP): 1) la gestión, administración o control sobre los mismos [apartado b)]; 2) redactar los pliegos de cláusulas de los respectivos servicios; 3) aprobar las tarifas de los diferentes servicios que presten directamente, así como su aplicación o recaudación [apartado k)]; 4) suscribir los contratos de prestación de los servicios portuarios en la zona de servicio del puerto de conformidad con los criterios que establezca Puertos del Estado, en su caso [apartado l)]; 5) informar sobre el Reglamento General de Servicio y Policía de los puertos y elaborar y aprobar las correspondientes Ordenanzas portuarias [apartado i)].
Asimismo, existe un conjunto de normas reglamentarias que tienen como finalidad disciplinar los usos, actividades y servicios que se desenvuelven en el recinto portuario. Entre las mismas se encuentran: a) el plan de utilización de los espacios portuarios, el cual definirá la zona de servicios portuaria y los usos y actividades que sean posibles, justificando su necesidad y conveniencia (art. 15.2 LP) 12; b) el Reglamento General de Policía aprobado por el Ministerio de Fomento y las Ordenanzas de cada puerto aprobadas por las Autoridades portuarias, cuya finalidad es la regulación del funcionamiento de los diferentes servicios y operaciones (art. 106 LP 13). De este modo, podemos distinguir que el plan de utilización se refiere a la posibilidad de realizar unas actividades y su ubicación en la zona de servicios, mientras estos últimos atenderán al modo o forma en que las mismas van a desarrollarse; c) el plan especial de ordenación del espacio portuario, en el que se establecerá las condiciones urbanísticas a las que deberán ajustarse la realización de las obras en el puerto, a diferencia de los anteriores que afectan a los usos y actividades (art. 19 LP) 14.
De todas esas funciones, se deduce el papel preponderante de dichos entes dentro del sistema, asumiendo las funciones de regulación, de gestión de la infraestructura y, eventualmente, competidores de los particulares en la realización de diversas actividades económicas.
Resulta fácil asociar los puertos a la categoría del dominio público, y en consecuencia, a la existencia de un régimen jurídico de especial protección, máxime cuando aquéllos deben situarse necesariamente dentro del dominio público marítimo terrestre 15. Pero, aparte de formar un conjunto de bienes con unas determinadas condiciones físicas 16, los puertos son unidades económicas que sirven de soporte a la realización de múltiples actividades 17, lo cual exige una organización que permita explotar dicha infraestructura y coordinar sus distintos usos 18.
El problema surge a la hora de fundamentar la intervención pública sobre estas actividades. El título demanial es más protector de los bienes que orientador de las actividades que sobre ellas se realizan; y el título servicial acaba resultando impreciso: ¿dónde acaba el servicio público y comienzan las actividades comerciales en los puertos? Esta es la cuestión, puesto que decir que todo es servicio público resulta inaceptable.
La liberalización de muchas de las actividades consideradas tradicionalmente como servicios públicos hace que la referencia a esta institución como determinante de la demanialidad de dichos bienes aparezca como un simplismo. Ni tan siquiera la propia idea de uso público podría dar una respuesta omnicomprensiva del porqué dichos bienes se incorporan a aquel régimen. Y es que la importancia de la utilización de la infraestructura no va a estar directamente vinculada a que el público en general pueda utilizar estos bienes, sino a que se garantice el acceso a los diversos operadores económicos para que a su vez presten servicios a sus clientes.
En la ordenación de los puertos es preciso dar respuesta a diversos fines constitucionales, lo cual provoca un supuesto de afectación múltiple. Esta es mucho más compleja que la referencia decimonónica recogida en nuestro Código civil, cuando se refiere a la afectación a un uso o servicio público como criterio determinante de la demanialidad de un bien (art. 339 Cc) 19, porque entre dichos fines se encuentran el desarrollo de las competencias estatales (puertos económicos de interés general, señalización marítima, etc.) y las autonómicas (puertos pesqueros, deportivos, etc.) -por lo que incidentalmente señalaré que de ahí deriva la figura de la adscripción para el ejercicio de tales competencias 20- y también la realización de la libertad de empresa, la defensa de la libre competencia, o la necesaria protección del medio ambiente y de los bienes mismos. En suma, pluralidad de fines y de administraciones actuantes sobre una realidad hoy más compleja que un siglo...
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