Alcance de concretas determinaciones de la potestad administrativa urbanistica en la reciente jurisprudencia...
| Autor | Jose Antonio Segovia Arroyo |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo - Universidad Autónoma de Madrid |
Alcance de concretas determinaciones de la potestad administrativa urbanistica en la reciente jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia
La discrecionalidad administrativa es uno de los temas más estudiados del Derecho Administrativo, pues bajo el cobijo que presta este concepto, las Administraciones Públicas pueden adoptar decisiones conformadoras que influyen directamente en el ejercicio de los derechos por parte de los ciudadanos. Y es que bajo tal noción y el empleo que de ella pueden hacer los órganos administrativos al ejercitar sus competencias, se ponen en juego asuntos tan importantes para el Derecho Público que entroncan con la configuración misma del principio de separación de poderes, pues cuanto mayor es el grado de discrecionalidad con que la Administración puede actuar según se haya configurado el ejercicio de la competencia por el legislador, menor es la intensidad del control que pueden llevar a cabo los Jueces y Tribunales sobre la decisión administrativa adoptada.
Para nuestro Tribunal Supremo, sólo estamos en presencia de discrecionalidad administrativa cuando la norma permite a la Administración elegir entre consecuencias jurídicas distintas, todas las cuales han de reputarse, en principio y desde el plano de lo abstracto, como igualmente válidas.
En el afán de aportar soluciones técnicas que embriden una tendencialmente desbocada discrecionalidad administrativa, la doctrina administrativista ha hecho loables esfuerzos, algunos de los cuales han encontrado recepción casi literal en la jurisprudencia. En cualquier caso, el punto de partida para afrontar el tema no puede ser otro que el mandato contenido en el artículo 106.1 de la Constitución, que establece la regla general de que el control judicial sobre la actuación administrativa debe ser completo, con lo que procede afirmar que no existen ámbitos exentos a la fiscalización por los Jueces y Tribunales de la actuación de la Administración. En el marco de esta regla, la jurisprudencia viene admitiendo una conocida tesis doctrinal sobre las técnicas de reducción y control de la discrecionalidad que mantiene que aún en el caso de ejercicio de competencias discrecionales por la Administración, los Tribunales siempre pueden realizar una fiscalización de la actividad administrativa mediante el examen de los elementos reglados (finalidad para la que se otorga una determinada competencia a la Administración), de los hechos determinantes (circunstancias de hecho previstas en la norma), o contrastando la actuación administrativa con las exigencias de los principios generales del Derecho (vgr. interdicción de la arbitrariedad, que exige una mínima racionalidad en la decisión administrativa). Junto a esto, la jurisprudencia -como si de una presunción se tratase- parte de la corrección y validez del criterio técnico que haya utilizado la Administración al tomar su decisión, lo que implica trasladar la carga de la prueba de lo irracional, arbitrario o ilegal de la decisión administrativa de que se trate hacia el eventual recurrente de aquella decisión.
Junto a lo anterior, conviene subrayar que el alcance del control judicial tiene sus propios límites: la decisión judicial que se adopte no puede suplantar la decisión administrativa ordenando que el Plan contenga una concreta determinación, sino que sólo puede alcanzar a declarar la ilegalidad de lo establecido por el planeamiento.
El planteamiento que se acaba de realizar sobre el alcance de la potestad discrecional del planificador urbanístico y con lo que se ha denominado ius variandi del mismo, conviene recordar lo razonado en la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1992, que por su exposición pedagógica podríamos denominar como Sentencia clásica en la materia:
"CUARTO.-(...) El Plan, elemento fundamental de nuestro ordenamiento urbanístico, dibuja el modelo territorial que se entiende, dentro de lo hacedero, más adecuado para el desarrollo de la personalidad y de la convivencia. Corresponde a la Administración, con una intensa participación ciudadana para asegurar su legitimación democrática, el trazado de dicho modelo atendiendo a las exigencias del interés público: la ciudad es de todos, y por tanto es el interés de la comunidad y no el de unos pocos, los propietarios de suelo, el que ha de determinar su configuración.
Y es claro que la potestad administrativa de planeamiento se extiende a la reforma de éste: la naturaleza normativa de los planes, por un lado, y la necesidad de adaptarlos a las diferencias cambiantes del interés público, por otro, justifican plenamente el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración -arts. 45 y ss. TRLS-.
Más concretamente, es claro que los planes generales "deberán considerar la situación urbanística anteriormente existente, bien para conservarla, bien para rectificarla" -art. 16.2 Rgto. de Planeamiento-.
Existe en este sentido una frondosa jurisprudencia -SS 12 mayo 1987; 7 noviembre 1988; 17 junio 1989; 4 mayo 1990; 11 febrero 1991; etc.- que destaca que frente a la actuación del ius variandi, los derechos de los propietarios no son un obstáculo impediente, aunque puedan originar indemnizaciones en los términos recogidos en el art. 87 TR de la L. 9 abril 1976, del suelo -hoy arts. 86 y ss. L. 8/1990 de 25 de julio-.
De ello deriva que la calificación anterior del terreno litigioso no puede impedir la actuación del ius variandi, independientemente de las indemnizaciones que pudieran resultar procedentes y cuyo estudio no resulta ahora viable.
QUINTO.-Ciertamente la discrecionalidad del planeamiento se manifiesta muy destacadamente en el momento de la calificación del suelo, pero ello no elimina su revisión por los Tribunales.
El genio expansivo del Estado de Derecho ha dado lugar al alumbramiento de un conjunto de técnicas que permiten el control jurisdiccional de la Administración, tan ampliamente dibujado por el art. 106.1 CE, que se extiende incluso a los aspectos discrecionales de las potestades administrativas. Nuestra jurisprudencia ha venido acogiendo los logros doctrinales al respecto:
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En primer lugar, a través del control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad: los hechos son tal como la realidad los exterioriza. No le es dado a la Administración inventarlos o desfigurarlos aunque tenga facultades discrecionales para su valoración.
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Y, en segundo lugar, mediante la contemplación o enjuiciamiento de la actividad discrecional a la luz de los principios generales del Derecho, que son la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas.
Tales principios -art. 1.4 Título Preliminar del Código Civil- informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto también la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional, de donde deriva que la actuación de esta potestad ha de ajustarse a las exigencias de aquéllos -la Administración no está sometida sólo a la Ley, sino también al Derecho, art. 103.1 CE-.
Claro es que esta doctrina es plenamente aplicable a los aspectos discrecionales de la potestad de planeamiento. Por ello, la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer término, a la verificación de la realidad de los hechos para, en segundo lugar, valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del Plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico, y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos -art. 9.3 CE- que, en lo que ahora importa, aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en fuente de decisiones que no resulten justificadas.
Existe a este respecto una frondosa jurisprudencia -SS 22 septiembre y 15 diciembre 1986; 19 mayo y 21 diciembre 1987; 18 julio 1988; 23 enero y 17 junio 1989; 20 marzo y 22 diciembre 1990; 11 febrero 1991; etc-.
Pero en el caso que ahora se contempla, la calificación del terreno litigioso como área ajardinada aparece racionalmente fundada con una motivación que no ha sido desvirtuada con la adecuada base pericial (...)".
En cuanto a las limitaciones reales y efectivas que tiene el control judicial, se ha pronunciado recientemente la Sentencia 561/2002 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 31 de mayo de 2002, al resolver el recurso contencioso-administrativo 664/00 interpuesto contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la Orden Foral núm. 724/1999 de 24 de noviembre, del Departamento de Urbanismo de la Diputación Foral de Vizcaya por la que se aprobó con carácter...
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