Conclusiones tentativas: la influencia del sistema y la cultura política
| Autor | Alicia Veneziano Esperón |
| Páginas | 108-119 |
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En estas conclusiones primero expondermos las referentes al caso estudiado que implican: las hipótesis confirmadas sobre el diseño institucional y participación en ella; las posibles tendencias futuras de la participación en las elecciones de los Concejos Vecinales; y, finalmente, las fortalezas y los logros que distinguen la descentralización de Montevideo. En una segunda parte resumiremos los factores que pueden facilitar el análisis de distintas experiencias descentralizadoras; sistematizaremos los factores que influeyen como parámetros o condicionantes de ellas, referidas al caso pero plausibles de ser aplicada a otros casos de América Latina; y, por úlltimo, las dos tesis más generales y generalizables a las que concluimos despúes de nuestro análisis del caso.
Sin pretender hacer una reflexión teórica original, intentamos articular conceptos frecuentes en las ciencias sociales que estudian nuestro tema para aplicarlos al caso de estudio. En nuestra investigación usamos determinadas definiciones de gobernabilidad y «enraizamiento», articulandolas con el concepto de gobernancia. A partir de éstos analizamos el diseño institucional de la descentralización del gobierno de Montevideo y la participación de la ciudadanía en ella. Nuestro instrumental, en concordancia con lo anterior, ha sido el de las RIG centro-periferia y el de participación como fórmula institucional para la representación de intereses en el diseño e implementación de políticas públicas, a través de redes sociogubernamentales.
A partir de este instrumental teórico y metodológico desarrollamos la investigación cuantitiva y cualitativa e intentamos y llegamos a algunas conclusiones sobre el diseño y la participación en la descentralización de Montevideo que reseñaremos brevemente.
Por un lado, confirmamos nuestra hipótesis inicial de influencia del sistema político -en Uruguay prácticamente equivalente al sistema de partidos- en el diseño institucional de la descentralización. En un inicio por medio de las distintas concepciones dentro de la izquierda gobernante en el que las diferencias
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se centraban en la priorización de los actores a convocar -partidos y/o actores socio-territoriales- y en las formas de democracia que buscaba incentivar. Luego la influencia del sistema de partidos se vio plasmada en la negociación del diseño institucional que termina por poner en la cúspide de gobierno local a las Juntas Locales, priorizando los actores partidarios. Sin embargo, en el proceso de institucionalización del sistema, se presenta como el nodo de la red que representan los gobiernos locales una figura que representa también la necesidad de conducción y coordinación institucional pero también lo político partidario, esta vez referido a la coalición de gobierno.
Por otro, la idea inicial del fenómeno de izquierdización de la participación en la descentralización -tomando como indicador la votación en las elecciones de los Concejos Vecinales-, más allá de los matices y complejidades introducidas, resultó confirmada.
En todo caso, como se expone en el texto, la hipótesis sobre el diseño institucional y la referente a la participación, no sólo dan cuenta del mismo fenómeno -la influencia del sistema político sobre la descentralización de Montevideo- sino que están articulados ya que el diseño institucional crea los incentivos y contriñe los comportamientos de los actores implicados en él.
En base al estudio empírico cuantitativo y al cualitativo en profundidad en los CCZ seleccionados, podemos concluir que el diseño de la descentralización y la participación en él parecen estar pasando por una etapa de transición. Sin pretender hacer un estudio de escenarios, en cuanto a la participación pensamos que esta epata puede derivar, por un lado, en una situación en la que, aunque puede disminuir en términos cuantitavos puede alejarse más de la lógica político-partidaria dando lugar a una más socio-territorial. O puede, a su vez que disminuir en cantidad de votantes en las elecciones locales, alejar a los sectores más pauperizados de la población, lo cual podría atribuirse a la falta de legitimidad por resultados de sus políticas -aunque vimos que el análisis causal de este fenómeno es bastante más complejo y, en principio no adherimos a esta hipótesis-. En todo caso, hay que estar atentos a la evolución de la participación en los CCZ de la zona oeste y periférica que presenta mayores porcentajes de población perteneciente a estratos bajos y, muchos de ellos, con altos porcentajes de apoyo a la coalición de izquierda.
En cuanto al diseño institucional debería repensarse en conjunto con los actores implicados en ella. Incluso, el escenario de una mayor participación está vinculado a la reformulación del diseño que implique un equilibrio diferente entre los componentes burocrático, gubernativo, de representación político partidaria y de representación de intereses.
Para lograr una mayor gobernabilidad es necesario el «enraizamiento» del Estado en la sociedad peor este necesita la autonomía del cuerpo burocrático a través de la «coherencia corporativa» (EVANS, 1995). En este sentido debería pensarse en (1) revalorar el componente burocrático encarnado en la dirección de servicios y el funcionariado a través, fundamentalmente, de su incorporación
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a la gestión participativa y la capacitación para ello, así como de ajuste de su rol dentro del sistema descentralizado, cosa que sólo puede ser realizada en términos participativos que aumenten el compromiso con él170.
Por otro lado, se hace necesario (2) definir un esquema de responsabilidad político-institucional ante la sociedad que, para corresponderse con la cultura política y las prácticas ciudadanas, debe tener carácter unipersonal: ¿delegado?; ¿alcalde designado? o ¿alcalde electo? El carácter electo del posible alcalde plantearía algunos problemas de las RIG con la IMM, de fragmentación del Estado y de la visión general de la ciudad e, incluso, problemas de «cohabitación» de fuerzas políticas diferentes gobernantes a nivel local y departamental de Montevideo. Esto no quiere decir que no sea una alternativa posible, aquí sólo presentamos las alternativas con sus ventajas y sus riesgos.
Pero, lo fundamental, para que los partidos no invadan los espacios de representación de intereses, habría que pensar: por un lado, (3) fortalecer de las capacidades de iniciativa, decisorias y de control efectivo de los Concejos Vecinales que incrementaría los incentivos a la participación. En este sentido habría que pensar en la posibilidad de otorgar -con reglas precisas de toma de decisiones y en determinadas áreas o temas- un carácter vinculante a sus decisiones. Además de ajustar las competencias y el rol de los Concejos sería necesario fortalecer la idea de que son representantes sociales y no gestores o únicos decisores, como muchas veces se da en el funcionamiento actual171. En este mismo sentido, pensamos que la fuente de legitimidad de los concejales es su «enraizamiento» social, habría que replantearse la problemática de la participación de los «no organizados».
Éstos se acercan, en su mayoría, motivados por la lógica de las necesidades, lo cual es no sólo légitimo sino lo más frecuente en las politicas territoriales participativas en América Latina por lo menos172, que se procura. Así, más que la presentación de candidatos por firmas de vecinos, habría que actuar -mucho más de lo que se hace- en redes no sólo de organizaciones sino de individuos173.
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Pero, por otro lado, también para evitar que los partidos invadan los espacios de representación de intereses, es necesario (4) darle la legitimidad a las Juntas Locales lo que podría implicar otorgarle electividad. Esto puede plan-tear problemas similares a los mencionados con respecto a la implementación de un alcalde electo. Además significaría dotar de legitimidad a los partidos que deben jugar un papel central en la descentralización en un espacio propio. Pero para esto debería repensarse la definición de las funciones dentro de los gobiernos locales porque, si la función decisoria sigue estando en las Juntas, al tornarse electivas tomarían un poder demasiado desproporsionado con respecto a los demás componentes del gobierno local.
Pero repensar la descentralización implica realizar un diagnóstico reconociendo también sus fortalezas y sus logros. Esta tarea no se realiza desde la «objetividad» científica o técnica, ni desde la «neutralidad» política sencillamente porque éstas no existen. Por un lado, se debe hacer, por parte de los actores...
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