Conclusiones

Autor:Salvador Parrado Díez
Páginas:175-188
 
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Este estudio se inició con la pregunta de investigación de cómo se ven afectados los valores públicos en los proyectos desarrollados en consorcios público-privados mediante contratos concesionales. Con el fin de arrojar luz sobre esta cuestión, analizamos seis concesiones: dos en España y cuatro en Holanda, incluyendo dos hospitales, una autopista, una depuradora de agua, un centro de detención y la renovación del ministerio de Hacienda. Los valores seleccionados fueron la rendición de cuentas (capítulo 4), la transparencia (capítulo 5), la capacidad de respuesta (capítulo 6), el cumplimiento del contrato (capítulo
7), la innovación (capítulo 8) y el rendimiento (calidad, eficacia y eficiencia) (capítulo 9). Más concretamente, nos propusimos los siguientes objetivos:

  1. Evaluar cómo, en qué medida y en qué condiciones los valores públicos están salvaguardados o amenazados en las concesiones.

  2. Analizar el papel de la Administración y los consorcios privados en la preservación de los valores públicos.

  3. Caracterizar las concesiones españolas en comparación con las holandesas, identificando y explicando las similitudes y las diferencias en términos de salvaguarda de los valores públicos.

En este capítulo respondemos a la pregunta central de la investigación en el siguiente apartado. Posteriormente, reflexionamos sobre la pregunta de cómo, en qué medida y en qué condiciones los valores públicos están preservados. A continuación, examinamos el papel de la Administración y de los consorcios privados en la preservación de los valores públicos. Un siguiente apartado se centra en las similitudes y las diferencias de las concesiones holandesas y españolas en la preservación de los valores públicos. Finalmente, presentamos algunas implicaciones prácticas.

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Conclusiones generales

Volviendo a la pregunta central de la investigación de cómo se ven afectados los valores públicos en los proyectos desarrollados en las concesiones, concluimos que estas fórmulas organizativas brindan oportunidades para salvaguardar los valores públicos con algunos retos. Los valores públicos pueden estar en juego, salvaguardados o reforzados, dependiendo del proyecto, la fase del proyecto y el valor público específico bajo escrutinio, por lo que resulta imposible dar una respuesta unívoca y sintética de esta realidad compleja. Por ejemplo, aunque la rendición de cuentas está garantizada durante la fase de preparación por las cláusulas del contrato, no se confirma la rendición de cuentas cuando se requiere comprender esta información. Además, aunque la rendición de cuentas podría estar protegida desde el principio del proyecto en el contrato, la ausencia de una monitorización adecuada podría obstaculizarla durante las fases de construcción y operación de la infraestructura. Por último, mientras la rendición de cuentas puede estar garantizada, la innovación o la capacidad de respuesta pueden estar amenazadas.

Mucho parece depender de la capacidad o de la actitud de la Administración a la hora de diseñar, implementar o utilizar los diferentes mecanismos de gestión, como por ejemplo el contrato, los mecanismos de monitorización, las especificaciones de resultados, las penalizaciones y las deducciones. Los estudios de caso muestran que cuando el diseño o la implementación de esas herramientas no son óptimos, su efectividad en la protección de los valores públicos es limitada. Dependiendo de la profesionalidad y los recursos de la Administración, los problemas de esta naturaleza pueden ser superados durante el proyecto. Las concesiones tienen algunas características que pueden generar dificultades en cuanto a la protección de los valores públicos: el largo plazo y el uso de especificaciones de resultados. Manejar de manera adecuada esas características requiere capacidad instalada (conocimientos, habilidades y competencias) sobre gestión de contratos complejos en la Administración, algo que, como hemos podido ver en los estudios de caso, no siempre sucede.

¿Cómo, en qué medida y en qué condiciones están salvaguardados los valores públicos?

Son muchos los factores que ayudan o dificultan (a veces a la vez) la preservación de los valores públicos. La Tabla C1 presenta los factores encontrados en nuestros estudios de caso que influyen de manera positiva o negativa en la preservación de estos valores. Muchos factores, como por ejemplo la larga duración del proyecto, el uso de especificaciones de resultados, el empleo de las deducciones o las penalizaciones, y la complejidad del modelo financiero son características esenciales. Podemos, por lo tanto, concluir que algunas de estas características tienen un impacto diverso en la preservación de los valores públicos.

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En la Tabla C1, además de las condiciones relacionadas con la estructura de las concesiones, observamos que muchos factores se relacionan con el comportamiento de los actores. La manera en la que la Administración aplica las deducciones y las penalizaciones, el grado de cooperación entre los miembros de la sociedad concesionaria, y la (dis)continuidad de los equipos en los proyectos a través de las distintas fases son ejemplos de estos factores. El éxito en la salvaguarda de los valores públicos es, por ello, una interacción de factores tanto institucionales (relacionados con la estructura de las

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concesiones) como de agencia (relacionados con el comportamiento de los individuos dentro de esta estructura) (Giddens, 1988).

Nuestros estudios de caso demuestran que no todas las Administraciones cuentan con la experiencia o el conocimiento necesarios para utilizar las concesiones de manera óptima. Esto en cierto modo es lógico, ya que se trata de nuevas formas de gestión que no tienen una tradición larga dentro de ambas Administraciones. Al mismo tiempo, es llamativo, dado que se tratan de proyectos costosos y con implicaciones directas para la prestación de servicios públicos esenciales. Como pasa también en muchas áreas de la Administración, los proyectos se ponen en marcha sin tener la capacidad técnica instalada en el sector público. Recurrir a asesores externos no es algo negativo en sí, pero puede ser un lastre si quienes gestionan el contrato desde lo público no lo entienden.

Los factores recogidos en la Tabla C1 pueden facilitar y entorpecer al mismo tiempo la preservación de los valores públicos. Mientras, por ejemplo, el uso de especificaciones de resultados tiene una influencia positiva en el rendimiento y la innovación, no lo tiene en cuanto a la transparencia. De la misma manera, la larga duración del proyecto tiene un efecto positivo en la transparencia, pero no en la capacidad de respuesta. Un último ejemplo sería el uso de especificaciones de diseño (en vez de resultados): si bien garantiza la transparencia, las posibilidades de innovación quedan limitadas. La protección de valores públicos, por tanto, tiene que ver con los equilibrios y la negociación entre valores (Chau y Huysentruyt, 2006; Corneo y Grüner, 2002). Según las prioridades establecidas por la Administración, se puede hacer más hincapié en la innovación que en la rendición de cuentas. Mientras los proyectos, siguiendo este ejemplo, ofrecen más soluciones innovadoras, la capacidad de poder...

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