Conclusiones

Autor:Fernando Condesso
Páginas:237-248
 
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  1. El vocablo transparencia se viene afirmando, en los últimos años, para designar un movimiento de apertura de la Administración Pública en relación con el exterior, derivado de la importancia creciente de la Administración en la sociedad y del consecuente traslado del espíritu de reivindicación, que tradicionalmente se expresaba con relación al poder político y que se ha canalizado para la, cada vez más poderosa, Administración, tornándose inconcebible que, en las modernas sociedades democráticas, los administrados no puedan exigir de todos los poderes públicos la comunicación de las informaciones. Siendo por tanto ésta la que, por el número de tareas que acumula, más documentación pública detenta.

    El cambio, por más radical que se presente, en una perspectiva histórica, no pasa de una modificación natural, aunque tardíamente adquirida, e incluso sin olvidar que (en el discurso político, siempre creador de nuevas normas en momentos de dificultades de popularidad y, principalmente, en los pre-electorales), la idea ha sido muchas veces instrumentalizada y, o retardada en su concreción, o deficientemente construida, o igual no efectivamente aplicada. Además, la idea de la transparencia en sí misma aparece en la doctrina con un contenido extremamente vago, que supera mucho el ámbito de la actividad administrativa (e incluso política, entrando, conforme la presión de las crisis coyunturales, en otros campos, como el financiero, audiovisual y otros)457. Y, así, puede generar alguna confusión sobre su sentido e

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    incluso perder un sentido operativo en el campo politológico, como revelan los preámbulos de varios diplomas y proyectos de leyes, abarcando otras áreas, donde también es importante crear reglas claras de funcionamiento de ciertos sectores de la sociedad, percibidos con especial preocupación por la población.

    La reglamentación del libre acceso a la información administrativa se traduce esencialmente en una aplicación parcial del principio de transparencia con relación a la actividad administrativa, a la que consideramos más adecuada la denominación de derecho a la información administrativa. De cualquier modo, la idea de transparencia se erige como un principio con valor orientador y de interpretación, una vez consagrado el libre acceso a la información, en que justamente no hay un derecho a ver todo, antes se apunta en general a la apertura de información por parte de las autoridades, sin que perjudique a otros valores también dignos de protección individual y social. La idea democrática no puede dejar de implicar la realización de la democracia administrativa, que corresponde a la ciudadanía administrativa, traducción, en el ámbito de Administración, del ya conquistado derecho de participación y de conocimiento de la actividad política, que el ciudadano, hace mucho, disfruta en el ámbito político, y que antes ya estaba incluido en el art.15 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Si éste tiene el derecho de controlar la Administración, tiene que ser dotado del derecho de acceder a los medios de evaluar y criticar, lo que exige la apertura administrativa hasta el límite de lo razonable, con equilibrio entre los diversos intereses públicos y privados implicados en concreto. O sea, en cuestión está el enfocar su actividad por el principio de la transparencia. Sólo el acceso a la información en una Administración funcionalmente democratizada puede contribuir a dar consistencia a un concepto de ciudadanía, globalmente densificado.

  2. El derecho de acceso libre a la información no sustituye al control popular representativo, esto es, a través del modelo parlamentario. Antes lo complementa, dada la no funcionalidad de éste (ante una Administración de poderes, segmentación y extensión cada vez más hiperbólicos), en parte por necesidad de traspasar la partitocracia «domesticadora» del Parlamento y el instalado descenso de cultura política sobre el concepto de responsabilidad política como responsabilidad objetiva (incluso el hecho de que

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    los ministros no asuman la culpa por el desconocimiento indebido de actuaciones de la Administraciones que dirigen). Pero, de cualquier modo, la creación de las Entidades Públicas independientes en dominio sensibles de la actuación administrativa ni debe ni puede disminuir la responsabilidad política, electoral, de los representantes del gobierno. Al revés, debe (además de una función de filtro, para evitar el proceso contencioso, por las razones aducidas de sobrecarga de los tribunales y mayor retraso del acceso), servir de instrumento pedagógico de rehabilitación de la vivencia democrática con relación al Ejecutivo y a los poderes administrativos en general. Poderes hoy pluralizados, pero siempre encuadrados por el principio de la juridicidad o legalidad en sentido positivo, y una responsabilidad que siempre es exigible en la lógica del modelo del Estado de Derecho Democrático.

    En el caso de EPIs para vigilar por la buena aplicación del derecho a la información, ellas podrán pasar, en un momento inicial, experimental, como será el caso de España, al crearla, y así ha sido, hace tiempo demasiado, la situación en Portugal, por la dotación de meros poderes consultivos, que no impidan la decisión última de la propia Administración activa, detentadora de los documentos informativos, salvo en materias muy sensibles. Pero, en general, para contrariar prácticas inaceptables de la cultura administrativa, instalada a lo largo de «siglos», es necesario que estos órganos independientes tengan poderes decisorios con relación al acceso a los documentos administrativos. La independencia de estas entidades administrativas, esencial al desarrollo de sus funciones, tiene que derivar esencialmente de las reglas estatutarias de orden orgánica y funcional. Ellas son órganos que, tal como los jueces, no tienen legitimidad democrática directa, y, además, ni tienen que recibir personalidad jurídica (lo que no ocurre en Francia y Portugal) ni, como sucede en la mayor parte de los países, tienen consagración constitucional. Las características y las garantías de su independencia resultan del marco legal específico, y se miden, en el ámbito orgánico, por el sistema de composición de sus miembros, su modo de designación y las reglas relativas al ejercicio del mandato, incluso sobre su duración temporal y condiciones estrictas de no revocación durante el tiempo legal del mandato, de la mayor o menor amplitud del régimen de incompatibilidades y sobre todo de inmunidades y, en el ámbito funcional, por la inexistencia garantizada de cualquier poder jerárquico o de superintendencia y por la dotación de medios suficientes y autonomía de su organización y funcionamiento, incluso organizativo y deliberativo.

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    Ello implica, en términos de modelo funcional y orgánico, que deben ser concebidas de modo que se garantice una aplicación imparcial y eficaz de la legislación de acceso a la información. Este órgano sólo tiene mucho que ganar si llegan a dominar personalidades distanciadas de aparatos partidarios, de reconocido mérito e imparcialidad. Para eso, deben estar compuestas por prestigiadas personalidades, altamente especializadas en las varias áreas científicas involucradas, desde luego, expertas en Derecho Público, con conocimientos profundo del administrativo general y especial, en particular el ambiental (en sentido muy amplio, abarcando la planificación territorial, el urbanismo y el patrimonio cultural), y nociones fundamentales del derecho de la Comunicación Social, elegidas por un período de tiempo dado, dotadas de un estatuto de independencia ante cualquier entidad, particularmente de las entidades que las designan o eligen, de quien no pueden recibir ni órdenes ni orientaciones, con mandato de duración fijada, no pudiendo sus titulares ser dimitidos (aunque pueda seguirse la opción de ser reconducidos, perspectiva que supone no disminuir su imparcialidad si son personalidades de gran nivel intelectual), todo en orden a garantizarles un estatuto...

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