Las concesiones públicas y el Registro de la Propiedad

AutorGabriel Mañueco
CargoAbogado del Estado
Páginas502-524

Page 502

El moderno derecho administrativo ha dado gran amplitud al estudio de las concesiones de riquezas o aprovechamientos públicos.

La actividad del Estado aumenta de una parte abandonando el aspecto puramente negativo o de abstención en que le encerraban las corrientes individualistas de fin del siglo XVIII y principios del siglo XIX. Aumentan sus facultades en orden a los diversos fines de la vida : interviene en una porción de materias que antes se estimaban exclusivas del individuo por creer que aquél carecía de medios adecuados para obtener todo el rendimiento posible de las fuerzas naturales.

De otra parte, las doctrinas socialistas avanzan y se infiltran en muchas esferas donde no se podía sospechar que alcanzaran. Y el socialismo, lejos de ser inorgánico, tiende a apoderarse del Estadio como medio el más hábil y adecuado de socializar todos los elementos de producción.

Esta conjunción de fuerzas y de tendencias ha producido la consecuencia necesaria de que el Estado interviene en el aprovechamiento de las riquezas nacionales que antes dejaba a la libre iniciativa individual o a su plena libertad. Ahora, en ciertas ocasiones, al contrario, llega a atribuirse un monopolio completo, aunque haya reconocido en otras a los particulares el derecho de explotación de esas fuentes de riqueza, libremente o mediante la imposición de un canon o de la obligación de que reviertan alPage 503 Estado después de cierto tiempo de ser explotadas por quien las dio nacimiento con su esfuerzo para que así llegase a amortizar el caudal empleado en su implantación y desarrollo. Ejemplo de lo primero lo tenemos en la Ley de 1868 (bases de Ruiz Zorrilla) ; de lo segundo, en multitud de Decretos actuales.

II

El concepto de la concesión no aparece nítido, dada su complejidad, primero por no distinguirse bien su origen y, además, por cierta tendencia a asimilarlas a los contratos administrativos de construcción o de explotación de obras o de servidumbres públicas, con los cuales, si bien pueden tener alguna analogía, presentan, a nuestro juicio, profundas diferencias que las apartan radicalmente del cauce en que éstos deban desenvolverse.

Alcalá Zamora estima que la concesión es un contrato, porque no puede existir sin el acuerdo de voluntades calificado por la consideración de liberalidades del público Poder con las estipulaciones interesadas de un convenio ; y la define como «la enajenación parcial limitada y revocable de cosas o derechos pertenecientes al dominio público para aprovechamientos determinados que se subordina a fines de interés general y se someten a la inspección general». Admite, sin embargo, que pueda haber excepciones a este concepto, ya que hay concesiones, como las de aprovechamientos de agua, que no siempre son debidas a un contrato con la Administración, sino a la posesión y al tiempo de su duración, los cuales establecen y definen el derecho del titular.

Igualmente, algunas concesiones en el Derecho positivo no se acomodan al concepto expresado, obedeciendo ello a que son simples enajenaciones de propiedades del Estado sin otra finalidad.

Fernández Velasco declara que la palabra «concesión» expresa toda aquella serie de actos que la Administración emite, unas veces para condicionar el ejercicio de derechos subjetivos y otras para ceder a los particulares el uso de medios o condiciones en que desarrollen actividades de un orden especial ; y aun en algunos casos, para expresar relaciones bilaterales entre la Administración y los ciudadanos, haciéndose en el lenguaje usual sinónimas ciertasPage 504palabras que técnicamente son distintas, cuales son «admisión», «autorización», «obras públicas», «contratos para obras o servicios públicos». Separa este autor el contrato de obra pública de la concesión de un servicio público, y a estos últimos restringe su significado expresando que al afectar a servicios públicos adquiere su principal sentido al referirse más que a la calificación del acto administrativo, a la naturaleza de la actividad desarrollada por quien se compromete a ejecutar el servicio público.

Concesión de obras públicas-dice Berthelemy-es un contrato por el cual un industrial se compromete a efectuar o a conservar o reparar una obra de aquella naturaleza, y recibe en cambio, con la carga de explotar el servicio a que la obra está destinada, el derecho de cobrar los beneficios por su uso durante un plazo determinado.

Sus caracteres, según este autor, son :

  1. Ser un contrato sinalagmático, estando ligados el concedente y el concesionario por derechos y obligaciones recíprocos.

  2. Es un contrato conmutativo: puede engañar la consideración de lo incierto de las ventajas que el contrato pueda reportar al concesionario (riesgo y ventura. . o desventura), porque ¿quién sabe si tal empresa dará o no utilidad? Pero, a pesar de ello, estos contratos no pueden estimarse aleatorios por no serles aplicables el artículo 1.104 de Código civil (francés), según el cual un contrato es conmutativo si una de las partes se compromete a dar o a hacer lo equivalente de lo que ella recibe o se hace por ella ; y aleatorio si el riesgo de ganar o de perder depende de \m hecho incierto o, como dice el artículo 1.790, se entiende por contrato aleatorio aquel en que una de las partes se obligó a dar o a hacer alguna cosa en equivalencia de lo que la otra Ha de dar o a hacer para el caso de un acontecimiento incierto o que ha de ocurrir en tiempo indeterminado; diferenciándose los aleatorios de los conmutativos, como dice la sentencia de 14 de Noviembre de 1911, en que en los primeros no está determinado lo que se ha de dar o recibir desde el momento de la celebración como en los segundos. En los contratos administrativos la ventaja del contratista consiste en el derecho de percibir la tasa asignada al servicio, lo cual es cierto desde que se hace e) contrato por constar en el pliego de condiciones ; lo in-Page 505cierto es si el derecho de peaje rendirá mucho o poco-lo cual no es objeto del contrato-y no si ha de cobrarse o no aquél.

  3. ;El contrato se hace con relación a una persona determinada, no siendo indiferente al concedente que el concesionario se sustituya o subrogue con cualquier persona : la transmisión de la concesión no puede hacerse sin el asentimiento del concedente.

  4. Lo que se otorga es propiamente un servicio público a explotar : ahora bien, las condiciones en que este servicio será explotado no son materia del contrato ni de naturaleza, contractual ; son de naturaleza reglamentaria impuesta por la misma Administración.

    De ahí se derivan consecuencias importantes : la Administración que hace depender de la concesión del servicio la retribución de las cargas aceptadas no enajena su derecho de regular la marcha del servicio público de otro modo, según las necesidades que se ofrezcan las ventajas y las cargas del concesionario se encontrarán modificadas por repercusión, y en tal hipótesis se producirá una revisión del contrato.

    En resumen, según esta teoría, el contrato referente a obras públicas se divide en dos conceptos : un compromiso del concesionario para ejecutar la obra ; un compromiso de la Administración para procurar al concesionario los beneficios de la ejecución del servicio.

    De estas ideas se sigue la perfecta asimilación, siquiera sea en una doble corriente del contrato y de la concesión, en cuanto requiere que aquél, con su dable trayectoria, es el medio de efectuar ésta.

    No todos los autores siguen esta idea asimilista.

    «La diferencia entre el contrato y la concesión-dice el Sr. García Oviedo-salta a la vista. En el contrato, el contratista limita su trabajo a la realización de la obra : efectuada ésta y recibido el precio estipulado, la obra pasa a la Administración que explota directamente el servicio o lo arrienda. En la concesión, el trabajo del Contratista va más lejos : terminada la obra y ejecutado el servicio, lo hace objeto de explotación. Dos ideas fundamentales .se encierran en esta noción : es una, la de que la concesión entraña la realización de una obra pública, y la otra, la de que aqué-Page 506lla lleva consigo también la ejecución de un servicio público y" su gestión.

    La doctrina-sigue diciendo el Sr. García Oviedo-ha evolucionado hasta esta última idea. Originariamente se estimaba como esencial en la concesión la ejecución de la obra, junto a la cual era considerada su explotación por el concesionario un accidente o modalidad para remunerar su trabajo. Pero más adelante los autores y la jurisprudencia se fijan no tanto en la ejecución de la obra cuanto en la prestación, llegándose a pensar que la concesión de las obras públicas es una operación compleja, cuyo elemento más importante no es la construcción de la obra, sino su explotación por el concesionario, explotación que se traduce en la gestión de un servicio público. Y entonces la denominación «concesión de obra pública» comienza a caer en descrédito, siendo reemplazada por la de «concesión de empresa pública o de servicio público». Y aun no puede considerarse cerrado este proceso, pues merced a la variación de los tiempos en que comienzan a satisfacerse intereses generales por nuevos instrumentos técnicos, se tiende a considerar como verdaderas concesiones aun aquellas que estriban en realizar servicios públicos sin requerir una obra previa especial.»

    Gascón y Marín declara que la concesión de servicios públicos es el acto por el que la Administración otorga a un particular la ejecución de un servicio público, mediante ciertas condiciones, realizándose ese servicio como si lo fuera por la misma Administración.

    Claro es que, dado este concepto, la concesión se contrae a la explotación de servicios que propiamente son del Estado, y según dicho autor, afecta a los más complejos relacionados con la economía nacional, pudiendo ser objeto de las concesiones los servicios públicos de ferrocarriles, tranvías, abastecimiento de agua, fuerza eléctrica, teléfonos, comunicaciones marítimas y otros muchos.

    Zanobini...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR