La armonización del plazo de las concesiones y sus prórrogas en la legislación de costas. ¿Una oportunidad perdida?
| Autor | Dra. Teresa M. Navarro Caballero |
| Cargo del Autor | Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo Acreditada a Profesora Titular de Universidad Secretaria del Instituto del Agua y del Medio Ambiente Universidad de Murcia |
| Páginas | 187-196 |
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Es conocido que la Ley de Costas de 1988 (en adelante LC) reguló las cues-tiones de dominio público marítimo-terrestre de forma más acorde con su realidad natural, volviendo a los orígenes de nuestra tradición recogida ya en el Derecho romano y calificando, pues, el mar y su ribera como patrimonio colectivo, en cumplimiento del mandato constitucional y en concordancia con el artículo 339.1 del Código Civil. Vino así a cerrar un paréntesis de signo privatizador que se inició con la Ley de Aguas decimonónica que, en contra de posiciones doctrinales de fundamento y en un escrupuloso respeto a los derechos legítimamente adquiridos, reconoció situaciones jurídicas más allá de los derechos concesionales, los únicos que debían haber sido reconocidos, tal y como afirmaba su propia Exposición de Motivos. Con tal finalidad se declaraba uno de los objetivos de la nueva ley la conservación de la integridad del dominio público marítimo-terrestre, plasmado en el consiguiente propósito de mantener en el dominio público los espacios que reunieran las características naturales del medio, y estableciendo también mecanismos que favorecieran la incorporación de terrenos al dominio público.
En este contexto, una escrupulosa y adecuada regulación de la utilización del dominio público marítimo-terrestre se convertía en la principal herramienta o en el mecanismo imprescindible para asegurar su ineludible protección e integridad. Y ello en plena armonía con los que constituían los fines de la actuación administrativa sobre aquel, consagrados en el artículo 2 –integridad y conservación del demanio marítimo-terrestre, garantía de su uso público con limitadas excepciones, utilización racional y mantenimiento del nivel de calidad de las aguas–, y en clara reacción a la grave dejación administrativa que había servido de puerta al proceso de privatización de hecho y destrucción del litoral que ella misma reconocía.
Según afirmaba el propio legislador, esta situación que amenazaba con extenderse había de ser atajada con soluciones claras, inequívocas y eficaces, acordes con la naturaleza de los bienes. Soluciones que tuvieran como objetivos, en lo que al objeto de la presente comunicación interesa, el aprovechamiento racional de sus recursos y la garantía de su uso y disfrute abierto a todos, con excepciones justificadas por el interés colectivo pero estrictamente limitadas en el tiempo y en el espacio. Por ello el legislador de 1988 adoptó una decisión de calado que singularizaría las concesiones de costas: redujo el plazo máximo de las concesiones de noventa y nueve hasta un máximo de treinta años, por entender este plazo suficiente para la amortización de las instalaciones y en plena armonía con el espíritu de la LC de preservar la integridad del dominio marítimo-terrestre, permitiendo solo de forma restrictiva y limitada la ocupación del mismo.
Como se sabe, este régimen concesional ha sido recientemente modificado por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 22 de julio, de Costas que declara que
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uno de sus objetivos fundamentales –el «pilar» que sustenta la reforma, en sus propias palabras– es crear seguridad jurídica frente a la situación imperante en el momento de su aprobación al tiempo que da respuesta a los requerimientos que el Parlamento Europeo hizo a España en el conocido Informe Auken. Se persigue, así, proporcionar seguridad jurídica estableciendo un marco en el que las relaciones jurídicas en el litoral puedan tener continuidad a largo plazo, a la vez que se «garantice el mantenimiento de la integridad del dominio público marítimo-terrestre, a través de reglas claras que puedan ser aplicadas». Tal y como afirma la propia Exposición de Motivos de la Ley 2/2013, la protección de nuestra costa «solo podrá ser si es capaz de acabar, de forma real y efectiva con las situaciones irregulares que todavía perviven en ella» y se manifiesta particularmente, por lo que ahora interesa, en la modificación de las reglas que rigen el régimen de utilización del dominio marítimo-terrestre. Cambios que pretenden, al menos en el régimen concesional, acercarlo al fijado en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, según se lee en su preámbulo.
La LC operó una drástica reducción del plazo de las concesiones de noventa y nueve1a un máximo de quince años, cuando se tratara de usos que prestaran un servicio público o al público que no pudieran ubicarse en los terrenos colindantes con el dominio público por la configuración física del tramo de costa en que debieran emplazarse, y hasta treinta años, cuando se tratara de actividades o instalaciones que desempeñaran una función o prestaran un servicio que por sus características requirieran la ocupación del dominio marítimo-terrestre (art. 66 LC y 131 RC). En la fijación del concreto plazo había de tenerse en cuenta circunstancias tales como la entidad del objeto de la petición, su adecuación al medio, el grado de interés que represente para el dominio público o sus usuarios y el contenido del estudio económico-financiero o, en su defecto, el volumen de la inversión a amortizar. En cualquier caso, se trataba de techos máximos donde, además, no cabían las prórrogas tácitas del título en virtud del artículo 81.
El sistema ha cambiado sustancial y favorablemente para los futuros concesionarios, ya que de acuerdo con la nueva redacción del artículo 66, el plazo de duración de las concesiones que se otorguen ex novo será el que establezca el
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propio título sin que en ningún caso este pueda ser superior a setenta y cinco años, siendo el reglamento el que debe fijar de forma concreta y particular los plazos máximos de las concesiones en función del uso al que se destinen. Cabe suponer que el reglamento optará por plazos inferiores (¿quince y treinta años?) dada la posibilidad tras la nueva redacción del artículo 66.2 de que los plazos máximos que se fijen para cada uso puedan ser objeto de ampliación, en la forma en que se establezca reglamentariamente, pero «respetando en todo caso el plazo máximo de setenta y cinco años», y siempre que la ampliación vaya asociada a proyectos de regeneración de playas y de lucha contra la...
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