Concesionarios de autopistas de peaje. Indemnización por fuerza mayor en la expropiación

AutorDirección del Servicio Jurídico del Estado
Páginas53-64

    Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 16 de mayo de 2001 (ref.: A. G. Fomento 2/01). Ponente: don Luciano J. Mas Villarroel.

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Antecedentes

1. Con fecha 23 de febrero de 2001 la Abogacía del Estado del Ministerio de Fomento emitió, en relación con la reclamación formulada por la sociedad ´Xª sobre indemnización de daños causados en la autopista de peaje Tarragona-Valencia-Alicante por inundaciones acaecidas en los años 1987 y 1989, un informe en el que se formulan las siguientes conclusiones:

  1. Por resultar conforme con la doctrina del Tribunal Supremo, esta Abogacía del Estado considera que deben ser indemnizados a la Sociedad ´Xª los daños catastróficos en la autopista de peaje Tarragona-Valencia-Alicante, por inundaciones acaecidas en los años 1987 y 1989; acogiéndose la valoración de 11.000.000 pesetas contenida en el dictamen del Consejo de Obras Públicas.

  2. No obstante, considera esta Abogacía del Estado que, tras la entrada en vigor de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/1995, de 18 de mayo), la conclusión a la que habría que llegar sería justamente la contraria; ello por las razones expuestas en el presente informe. Page 54

Es de destacar que sobre este asunto han recaído ya diversas sentencias del Tribunal Supremo (de fechas 9 de diciembre 1998, 6 de junio de 1997, ambas reconociendo la procedencia de la indemnización pero referidas a la LCE).

También se constata la relevancia económica que posee la solución que se dé al caso, dado que de ella depende que se haga recaer sobre la Administración un deber continuado, durante toda la fase de explotación de una concesión de autopistas, de abonar indemnizaciones al concesionario.

Por todo ello, esta Abogacía del Estado considera de especial interés que se aclare la cuestión de si, tras la entrada en vigor de la LCAP, cabe o no seguir aplicando la doctrina contenida en las referidas sentencias, a fin de evitar que, por pura inercia, pueda consolidarse el precedente administrativo de abonar las referidas indemnizaciones.

A tal fin, y sin perjuicio de que se dé a este concreto expediente el curso que proceda, se somete a V. I. la conveniencia de solicitar de la Abogacía General del Estado que se pronuncie sobre una cuestión distinta aunque conexa al mismo: Si, tras la entrada en vigor de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/1995, de 18 de mayo), resulta procedente en Derecho abonar a los concesionarios de autopistas de peaje, durante la fase de explotación, los daños que por fuerza mayor se le hayan ocasionado en los bienes e intereses afectos a la concesión.

2. El Director General de Carreteras, aceptando la sugerencia de la Abogacía del Estado del Ministerio de Fomento, solicita informe de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre ´si, tras la entrada en vigor de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/1995, de 18 de mayo), resulta procedente en Derecho abonar a los concesionarios de autopistas de peaje, durante la fase de explotación, los daños que, por fuerza mayor, se le hayan ocasionado en los bienes e intereses afectos a la concesiónª.

Fundamentos jurídicos

I. Dado que la cuestión sobre la que se recaba el parecer de este Centro consiste en determinar, según se dice en el escrito de consulta, si, tras la entrada en vigor de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP), resulta procedente indemnizar a los titulares de concesiones administrativas de autopistas de peaje los daños que en dichas vías de comunicación se produzcan por causa de fuerza mayor durante la fase de explotación, el presente informe se circunscribirá al análisis de dicha cuestión, sin que, en consecuencia, se examine el concreto supuesto de hecho que motivó el informe de la Abogacía del Estado del Ministerio de Fomento reseñado en el antecedente 11 (reclamación formulada por la sociedad ´Xª sobre indemnización de daños causados en la autopista de peaje Tarragona-Valencia-Alicante por inundaciones acaecidas en los años 1987 y 1989). Page 55

En relación con los daños producidos por causa de fuerza mayor en autopistas de peaje en régimen de concesión y acaecidos durante la vigencia del texto articulado de la Ley de Contratos del Estado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril (LCE), la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1997 (art. 5219), tras calificar las concesiones administrativas de construcción, conservación y explotación de autopistas de peaje como concesiones administrativas mixtas, por concurrir en ellas una concesión demanial y otra de servicio público, y señalar que dichas concesiones se rigen por la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas de peaje en régimen de concesión (LAP) y el Pliego de Cláusulas Generales aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero, y, con carácter supletorio, por la legislación de contratos del Estado, declara, sin embargo, que ´no resulta posible aplicar al presente caso la legislación especial de autopistas, compuesta por la Ley 10 de mayo de 1972 y por el Decreto 25 de enero de 1973, del pliego de cláusulas generales, pues ni la una ni el otro contemplan el supuesto de daños indemnizables que se produzcan en la autopista en explotación, dado que solamente tiene en cuenta los daños indemnizables que producen la destrucción total o parcial, en más de un 25 por 100, en la cláusula 112 del Decreto, en el caso de que la autopista esté en construcción al considerarla como causa de extinción o suspensión de la concesión, y en el artículo 27 de la Ley que contempla los supuestos excepcionales de caso fortuito o fuerza mayor para imponer la obligación de prestar servicio las 24 horas del día y la obligación de reanudación inmediata del servicio sin derecho a indemnización alguna por las medidas de urgencia que le puede imponer la Administración, pero sin que ninguno de dichos supuestos se pueda aplicar al caso presente, dado que no resuelve el problema de quién ha de soportar los daños producidos en la autopista por fuerza mayor, durante la explotación del servicio público objeto de concesiónª.

Partiendo de la anterior premisa -inexistencia, en la normativa específica de autopistas de peaje en régimen de concesión, de previsión alguna que determine quién ha de soportar los daños producidos en esas vías de comunicación por fuerza mayor durante la fase de explotación-, la referida sentencia añade:

´No cabe, pues, la menor duda que ante tal laguna legal será preciso acudir a la legislación supletoria que está constituida por la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, y el Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, vigentes en el momento en que acaecieron los hechos. Al aplicar la Ley de Contratos del Estado, el artículo 46 determina seis casos en que no es de aplicación el concepto de riesgo y ventura para el contratista y corresponde al Estado indemnizar el importe de los daños causados, entre los cuales en el núm. 5 se incluyen las inundaciones catastróficas producidas como consecuencia del desbordamiento de los ríos y arroyos y los artículos 67 y 209 del Reglamento de la misma que establecen que el contrato de Page 56gestión de servicios se regulará por lo establecido en el Título I de esta Ley para el contrato de obras en todo lo que no se oponga a las disposiciones del presente, con lo cual no cabe duda que el artículo 46 es perfectamente aplicable al caso de autos y, por tanto, que en los supuestos previstos en el art. 46 de la Ley, aplicable al contrato de gestión (sic), los daños derivados de fuerza mayor no son de cuenta del contratista y éste tiene derecho a indemnización. La conclusión a que llegamos se encuentra respaldada por el informe del Pleno del Consejo de Obras Públicas y Urbanismo, en sesión celebrada el 26 de abril de 1984, en caso idéntico con motivo de las inundaciones de Levante en el mes de octubre de 1982 por desbordamiento del río Júcar, así como por los órganos de la propia...

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