La acción concertada en materia de medio ambiente. Los convenios medioambientales: su régimen jurídico y la...
| Autor | Antonio Gálvez Criado |
| Cargo | Profesor Ayudante Doctor de Derecho Civil - Universidad de Málaga |
La acción concertada en materia de medio ambiente. Los convenios medioambientales: su régimen jurídico y la responsabilidad por su incumplimiento
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Dice el FD tercero de la STC 102/95, de 26 de junio, reiterando palabras de la 64/1982, de 4 de noviembre, que «El carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente determina precisamente que afecte a los más variados sectores del Ordenamiento Jurídico (STC 64/1982) y provoca una correlativa complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas»1.
Amplitud de contenido y consecuente complejidad del reparto competencial son dos constantes respecto al medio ambiente2, lo que ha provocado una auténtica «marea normativa ambiental».
Pero no es solo un problema de cantidad. Por un lado, la «marea normativa ambiental» no está compuesta precisamente por normas claras, precisas y depuradas desde el punto de vista de la técnica jurídica, sino que, en ocasiones, parece más bien una suma de normas donde, como regla, se suceden enumeraciones de principios, objetivos, fines y obligaciones, donde es difícil llegar a concretar la estructura de cada norma y sus elementos integrantes y donde la abstracción que parece querer presidir la regulación impregna a los sucesivos instrumentos normativos (la planificación, esencialmente) y puede dificultar enormemente la aplicación y ejecución del propio planeamiento.
Por otro lado, la coordinación entre los distintos instrumentos normativos ambientales no es precisamente la que cabe esperar en una materia tan sensible como la protección del medio ambiente, y no sólo deriva de la complejidad del sistema competencial, sin olvidar sus confusas relaciones con otros sistemas normativos3.
En conclusión, déficit de información clara y precisa y déficit de comprensión de la información disponible parecen dos compañeros de viaje para los destinatarios de tales normas, al menos en este punto de partida.
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Por otra parte, la Ciencia administrativa ha sido capaz de hallar métodos, medios o procedimientos que, sin separarse del interés público que preside la actuación de las Administraciones Públicas y sin que puedan servir para disponer contractualmente de potestades públicas indisponibles para éstas, sin embargo, pueden coadyuvar eficazmente a la consecución de los fines que le son propios mediante lo que podríamos denominar genéricamente «acción concertada» y que englobaría un conjunto de técnicas de colaboración y cooperación entre la Administración pública (ambiental, en este caso) y los particulares4.
Tales técnicas han tenido un desarrollo prodigioso en otros campos, esencialmente en el urbanístico, como lo demuestra la legislación existente al respecto, así como la amplia doctrina y los numerosos pronunciamientos de los tribunales5. Creemos que también en el campo que estamos estudiando resultan de una gran utilidad, como veremos a continuación.
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La Administración pública medioambiental no sólo es consciente de la existencia de tales técnicas, sino que puede afirmarse con toda naturalidad que esta Administración ha adoptado y tiene la clara voluntad de seguir adoptando estas técnicas para el logro de sus objetivos ambientales. Podemos poner varios ejemplos muy recientes de lo que estamos diciendo:
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A nivel estrictamente legislativo, podemos citar algunos preceptos de la Ley 8/2003, de 28 de octubre, de la flora y la fauna silvestres, de Andalucía, que amparan esta acción concertada:
- Con carácter general, establece el art. 5.4 que «la Consejería competente en materia de medio ambiente podrá suscribir convenios de colaboración con propietarios de terrenos o titulares de derechos para el mejor cumplimiento de los fines de esta Ley, estableciendo en su caso las correspondientes compensaciones cuando incluyan obligaciones nuevas o renuncia a determinados aprovechamientos».
- Pero también a lo largo del texto legal podemos encontrar ámbitos concretos en los que, de manera expresa o implícita, se puede dar cabida a esta acción concertada: El art. 12 prevé la creación de Centros de conservación, recuperación y reintroducción de especies silvestres que, en espera de su desarrollo reglamentario, nada impide que puedan ser de titularidad y gestión privada, aunque sometidos al control y supervisión públicas; el art. 17.2, que establece que «cuando una especie amenazada pueda causar daños a las producciones agrícolas o ganaderas y no se considere recomendable adoptar medidas excepcionales de control de dichos daños, la Consejería competente en materia de medio ambiente podrá establecer un marco de participación voluntaria de los titulares de las explotaciones en la conservación de la especie, con las correspondientes compensaciones por los efectos que se deriven sobre sus cultivos o ganados»; el art. 18.2 en cuanto al establecimiento de conexiones entre las poblaciones de especies silvestres mediante corredores ecológicos, y el 18.4 en cuanto a los cursos fluviales; el art. 22.2, respecto a la colaboración para eliminar los cercados y facilitar la circulación de la fauna silvestre, y el 22.3 en cuanto a los cursos fluviales; el importante art. 32, relativo a las reservas ecológicas, siendo muy claro su número 2: «Cualquier persona física o jurídica podrá solicitar la constitución de una reserva ecológica sobre un terreno de su propiedad, o propiedad de un tercero si dispone de autorización, así como sobre un curso de agua o zona húmeda si dispone de concesión administrativa, en su caso».
Lo anterior no son más que algunos ejemplos reveladores de la clara intención del legislador puesta de evidencia en la propia Exposición de Motivos de la Ley: «Se trata con ello de ofrecer al conjunto de la sociedad, y por supuesto a la iniciativa privada, la oportunidad de comprometerse activamente en responsabilidades de conservación o de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales».
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En el mismo sentido debe referirse la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Con carácter general, el art. 31.6-g) establece como posible contenido de los PORF el «establecimiento del marco en el que podrán suscribirse acuerdos, convenios y contratos entre la Administración y los propietarios para la gestión de los montes». A partir de aquí se suceden los ámbitos en los que es posible, y hasta deseable, materializar acuerdos y convenios: En la conservación de suelos, lucha contra la erosión y la desertificación y restauración hidrológico-forestal (arts. 41-42), en la prevención de incendios forestales, en la investigación forestal (art. 55.2), en el establecimiento de áreas de reserva (art. 56.2), en el establecimiento de incentivos por las externalidades ambientales (art. 65.3-b), etc., mereciendo especial atención los llamados consorcios y convenios de repoblación a que hace referencia la disposición adicional primera de la Ley.
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Otro buen ejemplo en la línea anterior sería el art. 2 de la Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección (en la redacción dada por el art. 121 de la Ley 18/2003, de 29 de diciembre, por la que se aprueban medidas fiscales y administrativas, de Andalucía).
En este caso existe una previsión de celebrar convenios de colaboración con los propietarios en relación a las llamadas Reservas Naturales Concertadas, cuando así lo insten estos propietarios: «(...) la Consejería competente en materia de medio ambiente podrá celebrar convenios de colaboración con los interesados, en los que se concretarán los distintos regímenes de protección aplicables y los usos permitidos, en atención a las características de cada predio en particular».
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También podríamos citar el art. 70.1 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, cuando establece: «Para el cumplimiento de los objetivos previstos en la presente Ley, la Administración Forestal podrá establecer con Entidades públicas o privadas y particulares, cuantos convenios, acuerdos o contratos, públicos o privados, estime convenientes, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico o al interés público»6.
Por supuesto, también encontramos la misma previsión en el art. 109 del Decreto 208/1997, de 9 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento Forestal de Andalucía.
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A nivel de planeamiento podemos poner como ejemplo reciente, en la Comunidad andaluza, el que corresponde al parque natural Sierra de las Nieves. Mediante el Decreto 344/2003, de 9 de diciembre se aprobó el PORN y el PRUG de este espacio natural, a los que había precedido en el mismo año su PDS.
El capítulo 2 del PDS está dedicado a la «identificación de problemas y objetivos», una vez que se ha llevado a cabo previamente un «diagnóstico del parque natural y su área de influencia socio-económica» (capítulo 1). Se presenta un resumen del diagnóstico mediante una Matriz DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas, Oportunidades), desglosada en 7 apartados (submatrices): Medio natural (1), patrimonio cultural (2), población y recursos humanos (3), sistema productivo local (4), infraestructuras y equipamientos (5), ordenación del territorio y gestión institucional (6) y...
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